■文 / 劉洪銘

航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。目前，全球航空業(yè)產(chǎn)生的二氧化碳排放量占全球溫室氣體排放總量的2.1%，而全球航空業(yè)包括非二氧化碳的溫室氣體排放量占全球溫室氣體排放總量的4.9%。根據(jù)國際民航組織（ICAO）2016年環(huán)境報告，全球航空業(yè)的溫室氣體排放量到21世紀中葉將大幅增加，到2050年國際航空二氧化碳年排量放可能會從目前約7億噸增至26億噸左右。全球航空業(yè)在2016-2050年期間會排放約560億噸二氧化碳。為實現(xiàn)2020年后國際航空溫室氣體排放量零增長目標，國際航空業(yè)在2020-2040年間溫室氣體可排放總量預計約為144億噸二氧化碳，減排需求量約為78億噸二氧化碳。

一、國際航空全球碳抵消和減排機制

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第39屆全體大會通過了《國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-氣候變化》和《國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-全球市場措施機制》兩份重要決議，確定了全球第一個行業(yè)市場減排機制—國際航空碳抵消及減排機制的實施框架，即從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平的增量部分需通過購買相應的減排量予以抵消。決議計劃從2021年至2035年分三階段實施，包括試點期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中試點期和第一階段各國自愿參與，發(fā)達國家率先參與；第二階段為國際航空活動全球占比高于0.5%以上的國家或國際航空活動全球累計占比90%以上的國家參與。同時，國際民航組織制定了分階段的責任分配方案，從最初的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。2021年至2029年，行業(yè)權重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責任；2030年起，行業(yè)部分的比例將逐漸下降至30%以下，相應地，個體部分的比重隨之上升。決議還強調(diào)要為各國特別是發(fā)展中國家參與該機制提供援助，并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。此外，決議為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織還在2018年組建了“臨時項目評估組”（IPAG）對各國申請的減排項目進行評審。

2018年6月11-29日，國際民航組織第214屆理事會會議在加拿大蒙特利爾召開，會議正式批準的《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》（Standards and Recommended Practices (SARPs), New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）要求使用經(jīng)認證的最大起飛質(zhì)量超過5700千克飛機，年度二氧化碳排放量超過1萬噸的航空公司和其他航空器運營商自2019年1月1日起必須對其溫室氣體排放量進行監(jiān)測、報告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分別是國際民航組織理事會規(guī)定的就《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》提交反對報告和差異報告的截止日期。就目前來看，暫無國家提交反對報告，而歐盟于2018年11月21日就這一規(guī)則提交了差異報告。而原定于2018年底針對排放單位標準（EUC）的審議推遲到了2019年2月進行。

此外，國際民航組織第39屆全體大會決議也提到“強烈鼓勵各國盡早自愿參加該（國際航空全球碳抵消和減排機制）計劃”，并要求于試點階段開始前一年的6月30日前通知其加入意愿，也就是說相關國家有可能會到2020年6月才決定是否加入試點階段。

二、中國航空業(yè)與國際航空全球碳抵消和減排機制

中國民航運輸業(yè)目前還屬于發(fā)展階段，據(jù)預測到2030年將會超過美國成為全球最大的民航運輸市場。在實現(xiàn)2020年全球航空業(yè)碳排放零增長的情境下，中國航空業(yè)的碳排放將占國際航空業(yè)可排放總量的17%，而中國的減排需求量約占國際航空總減排需求量的22%。根據(jù)現(xiàn)有的分階段責任分配方案，正在蓬勃發(fā)展的中國民航業(yè)將面臨不小的碳抵消壓力。

2018年12月，為夯實中國綠色民航發(fā)展基礎，履行國際航空減排應盡義務，規(guī)范民用航空器二氧化碳排放相關數(shù)據(jù)管理工作，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）向各航空企業(yè)和相關單位下發(fā)了《關于開展飛行活動二氧化碳排放監(jiān)測計劃預填報工作的通知》（局發(fā)明電[2018]3381號，以下簡稱《工作通知》）?！豆ぷ魍ㄖ分忻鞔_要求：各航空公司應于2018年12月31日前通過郵件報送航空飛行活動二氧化碳排放監(jiān)測計劃。民航局將組織有關專家對各單位預填報的監(jiān)測計劃進行預審核，并于2019年1月底前將審核意見反饋各航空公司。各公司應按照審核意見和實際情況完善監(jiān)測計劃，并于2019年2月28日提交加蓋公章和相應人員簽字的正式版監(jiān)測計劃。同時，民航局還正式下發(fā)了《民用航空飛行活動二氧化碳排放監(jiān)測、報告和核查管理暫行辦法》（民航規(guī)[2018]3號，以下簡稱《暫行辦法》），對2019年起全面實施航空飛行活動二氧化碳排放監(jiān)測、報告和核查工作提出了相關要求。

《工作通知》和《暫行辦法》的下發(fā)表明中國航空業(yè)積極響應國際民航組織（ICAO）關于《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》 的相關要求。

三、全球航空業(yè)減排的其他途徑

國際航空全球碳抵消和減排機制是國際民航組織制定的一攬子氣候行動計劃中的一項措施,其他措施還包括空中航行效率提升、技術和運營基礎設施改進和長期使用環(huán)境友好的航空生物燃油等。

從目前的技術情況來看，在不久的將來短途旅行使用電氣化或氫能儲能設備是可能的；而長途國際旅行，由于現(xiàn)階段技術障礙和安全性等問題無法采用電氣化或氫儲能設備，這一問題只有在出現(xiàn)具有突破性的革新技術之后可能會得到解決，例如擁有超大容量電池。另一可替代的解決方案就是使用航空生物燃油，例如廚余和生活垃圾提煉的航空燃油。目前這一技術還有待進一步推廣。如果全球航空業(yè)不考慮采用市場機制，僅僅依靠國際民航組織提出的空中航行效率提升、技術和運營基礎設施改善等措施獲得的減排量根本無法滿足其2020-2040年間的溫室氣體減排需求量（如下圖所示）。此外，新技術的使用在初期都面臨高昂的成本，隨著時間的推移其成本會逐漸下降。國際航空業(yè)實施市場機制減排能有效地彌補技術減排不能完成的缺口，也能為技術減排從高成本少量應用到低成本廣泛應用的過渡爭取時間，促進行業(yè)內(nèi)的低成本減排。結合國際能源署（IEA）對國際碳價的預測結果，2025年全球航空業(yè)預計將支出15-62億美元用于抵消排放增長，2030年和2035年這一數(shù)字將分別達到29億-124億美元和53億-239億美元。也有研究表明至少到2035年國際航空全球碳抵消和減排機制將一直是實現(xiàn)全球航空業(yè)碳排放零增長的核心手段。當然可以預見的是由于參與全球碳排放市場機制的國家數(shù)量有限，航空業(yè)為了實現(xiàn)2020年后碳排放零增長目標仍將需付出高昂的代價。

四、國際航空全球碳抵消和減排機制帶來的機遇與挑戰(zhàn)

國際航空全球碳抵消和減排機制是首個國際行業(yè)層面鏈接的碳市場，具有極強的示范效應。國際航空全球碳抵消和減排機制的實施將為相關參與方和全球應對氣候變化進程帶來新的機遇與挑戰(zhàn)，也必將在全球應對氣候變化進程中產(chǎn)生非凡的歷史意義。

（一）國際航空全球碳抵消和減排機制為中國經(jīng)核證的減排量項目（CCER）帶來了新的發(fā)展機遇、將間接促進中國全國統(tǒng)一碳市場的健康發(fā)展，同時為其他行業(yè)進一步實施減排帶來了有效推動

國際航空全球碳抵消和減排機制主要是各參與方通過被認可的自愿減排機制內(nèi)成功注冊的項目產(chǎn)生的減排量進行國際航空活動超額碳排放的抵消。目前，全球相關自愿減排機制有：清潔發(fā)展機制項目（CDM）,中國經(jīng)核證的減排量項目（CCER）,黃金標準項目（Gold Standard）和VCS項目（Verra）等等。如果某一自愿減排機制通過未來排放單位標準（EUC）的審核，即可供國際航空全球碳抵消和減排機制進行減排量交易和抵消。這對于從2017年3月開始就暫停新項目注冊審批的中國經(jīng)核證的減排量項目無疑是一大利好。國際航空全球碳抵消和減排機制的試點期將從2021年開始，在此前中國經(jīng)核證的減排量項目可以借此機會針對國際航空減排機制進行改進并爭取盡快重啟、參與國際交易，以期早日獲利；而且從碳市場健全機制設計和健康發(fā)展角度來看，預計將在2020年正式啟動現(xiàn)貨交易的中國全國統(tǒng)一碳市場也需要中國經(jīng)核證的減排量項目的早日加入。此外，中國經(jīng)核證的減排量項目的重啟，無疑有助于非碳市場覆蓋的相關行業(yè)自愿碳減排項目的投資和實施，從而促進其他行業(yè)的深度減排。

（二）國際航空全球碳抵消和減排機制為中國全國統(tǒng)一碳市場建設帶來了新的助力

中國航空企業(yè)為滿足國際民航組織針對實施國際航空全球碳抵消和減排機制而開展的包括監(jiān)測、報告和核查在內(nèi)的一系列準備工作，也可以視作其參與中國全國統(tǒng)一碳市場所開展的能力建設。這為中國航空業(yè)早日納入全國統(tǒng)一碳市場奠定了基礎。

（三）國際航空全球碳抵消和減排機制將為國際碳市場鏈接帶來積極影響，但也面臨重重挑戰(zhàn)

國際航空減排全球市場機制是首個行業(yè)層面的國際碳市場，具有極強的示范效應。在政治層面，其是《巴黎協(xié)定》后對氣候變化多邊進程的有力推動，凝聚了包括中、美、歐在內(nèi)各國的合作意愿。在實踐和技術層面，對于《巴黎協(xié)定》第六條市場機制的談判、基于行業(yè)的全球碳市場連接以及用低成本促進全球其他行業(yè)進一步減排的路徑是十分重要的探索和嘗試。

2018年12月，聯(lián)合國氣候變化大會第24次締約方會議上，2015年 《巴黎協(xié)定》 的實施細則大部分內(nèi)容雖然達成了一致并得到落實，但《巴黎協(xié)定》第六條市場機制的實施細則，因為巴西堅持可以雙重累積“碳信用額”而未能最終落實。這一結果為國際航空全球碳抵消和減排機制的順利實施增加了挑戰(zhàn)。國際航空全球碳抵消和減排機制是對《巴黎協(xié)定》第六條市場機制實施細則的實踐性探索，需要《巴黎協(xié)定》第六條市場機制實施細則作為指導性的基礎文件，二者相輔相成。如果 《巴黎協(xié)定》第六條市場機制不能夠嚴格保證環(huán)境完整性，那么國際航空全球碳抵消和減排機制則將缺少相應的環(huán)境價值。

此外，歐盟對其系統(tǒng)內(nèi)航空業(yè)納入歐盟碳市場的堅持、美國對加入國際航空全球碳抵消和減排機制態(tài)度的不明朗、排放單位標準的推遲審議也都是國際航空全球碳抵消和減排機制實施道路上的挑戰(zhàn)，相關各方應一同努力解決分歧，落實承諾。

總而言之，國際航空全球碳抵消和減排機制是實現(xiàn)全球航空業(yè)2020年溫室氣體排放零增長不可或缺的重要手段，國際民航組織也正在積極為此開展相關工作，各參與方應提前著手進行相關準備。目前，中國正以積極的姿態(tài)應對全球航空業(yè)的溫室氣體排放治理，以實際行動踐行生態(tài)文明建設、踐行應對氣候變化國際合作的相關承諾。期待2019年在智利舉辦的聯(lián)合國氣候變化大會第25次締約方會議能夠就《巴黎協(xié)定》第六條市場機制的實施細則達成一致，為國際航空全球碳抵消和減排機制的實施和2020年后國際航空溫室氣體排放零增長的實現(xiàn)保駕護航。