徐曉波

(1.安徽省委黨校 中國特色社會主義研究基地，安徽 合肥 230022；2.中共馬鞍山市委黨校 管理教研室，安徽 馬鞍山 24300)

1997年9月，黨的十五大明確提出依法治國的基本方略。1999年3月，《憲法修正案》正式以根本法形式確立了依法治國方略的地位；同年11月，《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》指出：“依法行政是依法治國的重要組成部分”。2004年3月，政府工作報告正式使用“法治政府”概念；同年4月，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出要用十年左右時間基本建成法治政府。2010年11月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》對我國法治政府建設(shè)提出了具體要求。2012年11月，黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府，并提出“法治中國”的新概念。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，明確了法治政府的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

法治政府可以理解成高效政府、透明政府、誠信政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府。從權(quán)力的角度，則可以把法治政府理解成有限政府。有限政府，一是指政府的權(quán)力、職能、責(zé)任、規(guī)模是有限的[1]，二是指上述因素受到法律的約束[2]。由以上兩點(diǎn)，可以把有限政府等同于責(zé)任政府、服務(wù)型政府。

有限政府是理解法治政府的核心，它從權(quán)力的來源、運(yùn)行、范圍等方面為政府與社會、政府與市場、政府與個人劃清了邊界。從根本上說，政府權(quán)力來自人民的授權(quán)，而在委托—代理關(guān)系中，政府權(quán)力來自代議或代議機(jī)關(guān)通過的法律的授權(quán)。因此，政府權(quán)力法定、責(zé)任法定、政府規(guī)模法定(編制法定)、政府行為法定(政府只能做法律規(guī)定的事情)等就是應(yīng)有之義。

本文的研究旨趣不在于從政府與社會、政府與市場、政府與個人的關(guān)系探討法治政府建設(shè)的路徑，而在于從政府的層級關(guān)系中分析縱向權(quán)力的運(yùn)行。既然權(quán)力法定，上級是否可以無條件地給下級下命令、下級對上級是否絕對服從、權(quán)力的縱向傳遞是否絕對無條件等都是值得研究的問題，因此要厘清權(quán)力的屬性。

權(quán)力不能單獨(dú)存在，它是發(fā)生在權(quán)力的主客體之間的關(guān)系，并且是不對等的關(guān)系。權(quán)力具有三個特征：權(quán)力是一種社會關(guān)系，權(quán)力是一種不對等的支配關(guān)系，權(quán)力是一種制度化的、相對穩(wěn)定的支配關(guān)系。[3]這種不對等的關(guān)系是因?yàn)闄?quán)力具有強(qiáng)制性。權(quán)力意味著這樣一種可能性，即哪怕遭到反對也能貫徹自己的意志。[4]權(quán)力具有時間維度，它既預(yù)示未來，也指向當(dāng)前?；舨妓箤?quán)力定義為“獲得任何未來利益的當(dāng)前手段”。[5]丹尼斯·朗在怕特蘭·羅素的定義“權(quán)力是預(yù)期效果的產(chǎn)生”[6]的基礎(chǔ)上，將權(quán)力定義為“某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”[7]，它具有有意性、有效性、潛在性、非對稱性?！安粚ΨQ的關(guān)系”“強(qiáng)制性”“可預(yù)期”“當(dāng)前的能力”等都是理解權(quán)力的關(guān)鍵詞，但僅是權(quán)力的共性。權(quán)力在不同的文化、制度等語境下還有差異性，厘清差異性背景下的權(quán)力是理解權(quán)力屬性必不可少的任務(wù)。

權(quán)力還應(yīng)被置于國家與科層制兩個維度下考量。國家擁有一切權(quán)力，對外行使國家主權(quán)，對內(nèi)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。國家主權(quán)體現(xiàn)在國家間關(guān)系上，而我們主要研究國家的對內(nèi)權(quán)力，因此不研究對外的主權(quán)。而對內(nèi)的權(quán)力是依附于科層制的，具體來說權(quán)力是和職級、職位對應(yīng)的，有縱向的命令與服從關(guān)系，有橫向的職能分工。

一、西方語境中的權(quán)力

中西語境中的權(quán)力認(rèn)知表現(xiàn)出不同的軌跡。權(quán)力被置于不同的框架下加以研究，它們有不同的預(yù)設(shè)和前提。西方思想家潛意識中就有對國家的懷疑、不信任，而中國思想家從未思考過國家從哪里來、將要到哪里去，因此雙方對權(quán)力的理解各不相同。

(一)國家——權(quán)力

西方政治思想濫觴于古希臘、古羅馬。工商業(yè)文明孕育了古希臘城邦國家在政治上對平等、正義、民主、秩序、規(guī)則的追求，以柏拉圖為代表。從城邦與公民的視角，他將權(quán)力定位為關(guān)系，是一個城邦國家與公民之間的關(guān)系或者說是一杯水與一桶水之間的關(guān)系[8]?！皺?quán)威”是古羅馬政治的核心概念，這一概念與古希臘強(qiáng)調(diào)的“城邦共同體的利益高于個人利益,個人的存在必須以認(rèn)同一定的權(quán)威為前提”如出一轍。羅馬法學(xué)政治發(fā)現(xiàn)了權(quán)力的對應(yīng)概念——權(quán)利，提供了權(quán)利的思維方式，在權(quán)利的保護(hù)中限制了權(quán)力。西塞羅的自然法、盧克來修的契約論已經(jīng)觸及權(quán)力的合法性問題。神權(quán)政治論和神學(xué)異端理論并不構(gòu)成西方政治學(xué)的主流思想，它們只能算歷史長河中的一朵浪花而已。文藝復(fù)興時期，意大利的馬基雅維利較早論述了權(quán)力，他的權(quán)力觀、非道德政治觀和他對君主專制的推崇密不可分。其實(shí)他所理解的權(quán)力就是武力——權(quán)力屬于君主，權(quán)力的基礎(chǔ)在于軍隊[9]，其權(quán)力的獲得和行使依靠權(quán)術(shù)[9]。社會契約論與天賦人權(quán)理論給權(quán)力增加了更多的前提與約束。社會契約論從個人—社會的角度審視權(quán)力，強(qiáng)調(diào)人們?yōu)榱藢で笊鐣刃?，在個體面對外部生存挑戰(zhàn)而無能為力時全部或部分讓渡自己的權(quán)利，形成社會契約，最終組成國家這個“利維坦”。天賦人權(quán)則徹底否定了神權(quán)政治，天賦人權(quán)的“天”不是跪著的人對超自然力量的膜拜，而是站起的人身上屬人權(quán)利的回歸——這是與生俱來的自然權(quán)利。

(二)科層制——權(quán)力

20世紀(jì)初，相關(guān)理論在資本主義國家已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，多黨制和三權(quán)分立成為普遍的權(quán)力游戲規(guī)則，選舉制度成為保證權(quán)力游戲規(guī)則得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。因此，理論家們考慮的已經(jīng)不是政治的宏大敘事，而是政治的技術(shù)化與操作化。威爾遜適時提出政治—行政二分法，后經(jīng)古德諾闡發(fā)為“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”，國家意志的執(zhí)行具體落實(shí)到政策的制定與執(zhí)行。此外，以電氣化為標(biāo)志的第二次工業(yè)革命方興未艾，資本借助工業(yè)化力量開拓國際和國內(nèi)兩個市場。行政國家日漸興起，政府職能迅速膨脹，政府成了專門行使行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須考慮職能的性質(zhì)、履行職能的要求、安排機(jī)構(gòu)間的結(jié)構(gòu)等要素[10]。

在此背景下，馬克斯·韋伯的科層制理論應(yīng)運(yùn)而生。科層制是現(xiàn)代社會一種典型的合理—合法性組織。合理—合法型組織要考慮上下左右的關(guān)系，上下級之間是以命令—服從為特征的層級節(jié)制，左右關(guān)系則是橫向各職能部門建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)上的協(xié)作與配合。組織的運(yùn)行依靠的是規(guī)則和非人格化，規(guī)則程序規(guī)范組織及成員的行為，保證組織運(yùn)作的一致性和明確性，提高其穩(wěn)定性、連續(xù)性和可預(yù)期性；而非人格化與規(guī)則程序是一致的，它避免個人好惡和情感因素影響組織理性、客觀性。組織的運(yùn)行有固定的軌道和程序，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而不同。

二、中國語境中的權(quán)力

在中國思想家看來，國家的起源、權(quán)力的來源是一個不值得討論的問題，它們是作為一個既定的前提，被先驗(yàn)地加以接受的。

(一)家國——權(quán)力

國家的來源既然不必討論，那么權(quán)力就變成馭人之道、治國之道。政治變成權(quán)術(shù)的代名詞，獲得權(quán)力、維護(hù)權(quán)力是第一要義。為了獲得權(quán)力，一幕幕奪權(quán)戲在宮廷上演。而宗法制在同封建政權(quán)的碰撞中巧妙融合在一起，衍生出家國同構(gòu)、家天下的結(jié)果。在家國同構(gòu)理念的支配下，“家”遮蔽了“國”，稀釋了“國”的權(quán)力。在家規(guī)與國法上，法無明晰之源、寄居之所，民間無國法供給，國法無至上性[11]。在“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的家天下概念中，統(tǒng)治者就是最大的“家長”，“家長”要為全國人民做出表率。“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃”，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情”等說的都是一個道理。由此，整個統(tǒng)治秩序、社會秩序的建立基石是“禮”?！蹲髠鳌吩唬骸岸Y，統(tǒng)國家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”一方面，禮治訴諸對個人內(nèi)在的道德約束，以自律求治安。所謂自律，包含三層含義：存在義務(wù)性規(guī)范，臣民對規(guī)范的認(rèn)同，臣民對規(guī)范的自覺服從[12]。為臣民廣泛設(shè)定義務(wù)，進(jìn)而要求其服從。個人的權(quán)利消失了，個人匍匐在皇權(quán)腳下，只有膜拜權(quán)力，只有盡義務(wù)。另一方面，禮治思想也融會到法律當(dāng)中，以禮立法、以禮釋法、以禮施法。權(quán)利—義務(wù)是法律界定社會關(guān)系的手段，權(quán)利與義務(wù)相一致。對個體而言，一個人主張某項權(quán)利就意味著負(fù)有一定的義務(wù)；對他人而言，某一個體的權(quán)利須伴隨著他人的義務(wù)。而在沒有權(quán)利的法律中，法律只要求人們履行義務(wù)，法律和禮治如出一轍，自律而非律他，培養(yǎng)的是卑微的臣民意識。此外，禮治溝通了儒家主流意識形態(tài)與官府可操作的具體措施。禮因其含義的彈性、不確定，在釋法、施法過程中賦予官府和官員巨大的自由裁量空間。府道州縣則是皇帝在地方的化身，清官情結(jié)時常走向它的反面：權(quán)力泛化，恣意枉法，形成官民對立。

(二)傳統(tǒng)型科層制——權(quán)力

傳統(tǒng)型科層制的政治土壤是官僚政治。王亞南在《中國官僚政治研究》一書中認(rèn)為，官僚政治可以由技術(shù)的和社會的兩方面說明。前者一般指官僚主義作風(fēng)，后者指一定社會條件下產(chǎn)生的官僚政治。在這種政治下，政府權(quán)力全部掌握在官僚手中。官僚有權(quán)侵奪公民的自由，把政府措施視為圖謀私利的手段。官僚政治會增大技術(shù)性官僚作風(fēng)，卻不可能僅由技術(shù)講求根治[13]。它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于農(nóng)業(yè)社會自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，“權(quán)力是一種混沌的權(quán)力，沒有實(shí)現(xiàn)分化[14]”。因而，人格化大行其道，下級對上級形成人身依附，門客、門宦、門附在官僚政治的縫隙中尋找自己的生存空間。

三、中國語境中權(quán)力的屬性

官僚政治在運(yùn)行中會產(chǎn)生張程先生所說的泛權(quán)力[15]?！胺簷?quán)力=法定權(quán)力+衍生權(quán)力”，衍生權(quán)力包括親緣權(quán)力、地緣權(quán)力、科緣權(quán)力、陋規(guī)權(quán)力、體制權(quán)力、靠山權(quán)力、跨界權(quán)力，由衍生權(quán)力滋生衍生收入、食利者等。衍生權(quán)力的存在違背了法定權(quán)力的本意，有時法定權(quán)力也不得不服從衍生權(quán)力。衍生權(quán)力破壞了政治生態(tài)，為官者首先想到的不是造福一方，而是在復(fù)雜的衍生權(quán)力織成的網(wǎng)絡(luò)中給自己明確的定位：尋找到自己的坐標(biāo)，權(quán)衡上下左右的關(guān)系，進(jìn)而謀求升遷。張康之教授從權(quán)力發(fā)展角度把權(quán)力分為抽象權(quán)力和具體權(quán)力，抽象權(quán)力是“通過法律固定下來的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的權(quán)力，這種權(quán)力提供的是基本的社會利益格局和權(quán)力主體與權(quán)力客體之間基本的權(quán)力關(guān)系框架，也是基本的規(guī)范力量”；具體權(quán)力是“權(quán)力實(shí)體中的具體的人所掌握著的權(quán)力，在權(quán)力所屬組織的日常運(yùn)營中，在整個權(quán)力體系發(fā)揮作用的范圍內(nèi)這種權(quán)力被用來處理一切具體的事務(wù)。”[16]兩者在權(quán)力主體、存在形式、作用范圍、作用效果等方面存在差別。[17]大體而言，張程先生所說的“法定權(quán)力”對應(yīng)張康之教授所說的“抽象權(quán)力”，“衍生權(quán)力”對應(yīng)“具體權(quán)力”。張先生認(rèn)為衍生權(quán)力都是違法的，而抽象權(quán)力既有可能合法，也有可能非法。在合法—合理型科層制中，權(quán)力與職位、級別對應(yīng)，職位與權(quán)力是一一對應(yīng)關(guān)系，職位的權(quán)力由法律規(guī)定。職級與權(quán)力并無必然的對應(yīng)關(guān)系，我國《公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩者對應(yīng)的級別有重合。如縣處級正職與調(diào)研員對應(yīng)的級別都是十八級至十二級，鄉(xiāng)科級副職與副主任科員的級別都是二十四級至十七級。但領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)力是實(shí)權(quán)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則更多是一種地位，是確定政治待遇、生活待遇的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)抽象權(quán)力視域中的權(quán)力

抽象權(quán)力中的權(quán)力屬性是應(yīng)然性判斷，它同合理—合法性科層制的權(quán)力具有一致性?！翱茖又平M織形式以及治理體系中的權(quán)力分化、領(lǐng)域分離和專業(yè)化等，都是適應(yīng)一種科學(xué)性和技術(shù)化的要求而作出的安排?！盵18]在合理—合法性科層制組織形式中，抽象權(quán)力具有五個方面的屬性：第一，權(quán)力具有層次性。我國的政府科層組織一般分為五級，即中央政府—省級政府—市級政府—縣級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，而科層組織中的權(quán)力就依附于組織及其中的職位。每級政府組織、每一職位都有法定權(quán)力，自上而下貫通。上下級之間是隸屬關(guān)系，是命令—服從關(guān)系，下級服從上級，地方服從中央。第二，政府縱向的相同性質(zhì)的權(quán)力比較。同質(zhì)化權(quán)力在抽象權(quán)力的視角中是可比的，但不是比較大小，而是效力的高低。上級政府職能部門的權(quán)力高于下級政府相同部門的權(quán)力。在權(quán)力性質(zhì)相同的情況下，上級政府的權(quán)力在管轄范圍上大于下級政府。第三，條件性。權(quán)力的行使必須以法律為依據(jù)。上下級之間的命令—服從關(guān)系，不能被理解成上級讓下級做違法的事情，下級對上級絕對服從；政府職能部門在履職時也不能突破法律許可的范圍，自我創(chuàng)設(shè)權(quán)力。第四，政府橫向的不同性質(zhì)的權(quán)力不具有可比性，它們是互相平等的。政府有管理治安、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等方面的權(quán)力，但我們不能拿公安部門的權(quán)力和教育部門的權(quán)力作比較，不能說政府維護(hù)社會治安和發(fā)展教育孰輕孰重。如果有輕重之分，就會有取舍，就會放棄某項權(quán)力。政府的每一項法定權(quán)力都是管理社會所必需的(當(dāng)然也可能存在政府權(quán)力膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫的情況，那就需要改革。我們這里假定政府處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，政府與市場、社會有清晰的邊界)，在現(xiàn)代社會必不可少。第五，權(quán)力沒有大小屬性。在抽象權(quán)力中，只是在上下級政府、同質(zhì)化權(quán)力的比較中，可以說上級政府的權(quán)力范圍大、下級政府的范圍??；但權(quán)力范圍大小不等同于權(quán)力大小，范圍大小的比較是在限制條件下發(fā)生的，而權(quán)力大小的比較是把權(quán)力視為自然物、忽略其社會屬性基礎(chǔ)上進(jìn)行的比較，是絕對的、無條件的。一般而言，具有大小屬性的權(quán)力具有傳遞性，即假定A>B>C>D>…X，那么A>X，這意味著A權(quán)力主體可以越過直接的下級，去指揮、干涉在它之下的其他層級的行動；而科層制中的層級節(jié)制僅限于上級和直接的下級，上級不越級指揮下級。

(二)具體權(quán)力中的權(quán)力屬性

中共十四大以來的政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐歷程表明，我國建立合理—合法性科層制體系將是一個長期的過程。時至今日，機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)仍未完成。具體權(quán)力中的權(quán)力有可能與抽象權(quán)力相一致，也有可能走向反面，產(chǎn)生種種異化，這與泛權(quán)力相一致。張程先生提出的泛權(quán)力是以農(nóng)業(yè)社會中的清朝為背景來分析的，農(nóng)業(yè)社會權(quán)力總體呈現(xiàn)出具體性。當(dāng)然這并不是說農(nóng)業(yè)社會中就沒有抽象事物，更不是說農(nóng)業(yè)社會各構(gòu)成物的存在絲毫不具有抽象性。張程先生所謂的泛權(quán)力就是不分化的、混沌的、絕對的權(quán)力，其具體指涉可以從以下幾個方面來看：第一，權(quán)力有大小。清朝戶部文書不過是刀筆小吏，然而他們有重要的衍生權(quán)力：決定官員報銷賬目的速度、支付銀兩的質(zhì)量，甚至是制造禍害的權(quán)力，即使像曾國藩這樣的重臣在戶部文書面前也不得不就范。權(quán)力既然有大小，那么就可以比較。自隋唐以降，中央行政機(jī)構(gòu)設(shè)六部，各司其職。在張程看來，它們的權(quán)力有大小之分，具體排列如下：吏部>戶部>禮部>刑部>兵部>工部。第二，下級對上級無條件服從。上級能夠決定下級的政治生命、政治前途；下級對上級極盡溜須拍馬之能事，目的只有一個：討上級歡心。于是，如何討領(lǐng)導(dǎo)歡心成為一門必修課。第三，變異的權(quán)力不僅會給權(quán)力作用的對象帶來危害，還會綁架權(quán)力的擁有者，讓其違心服從。權(quán)力的擁有者明知事情本身的是非曲直，卻不能按照規(guī)定、準(zhǔn)則去做。泛權(quán)力成為雙刃劍，傷害了權(quán)力的主體和客體。光緒皇帝曾想在慈禧生日時送她四個銀鐲子，承辦這項工作的內(nèi)務(wù)府官員卻向光緒索要四萬兩銀子。這是光緒的全部私房錢，他慨嘆：“這不是要抄我的家嗎？”卻無可奈何，后來還不得不“恩準(zhǔn)”該官員就任新職。張程先生提出的泛權(quán)力雖以清朝為背景，但至今并未絕跡。我們僅是從權(quán)力角度分析科層制，如果從政府職能看，政府職能交叉、重疊，政府與市場、社會的邊界模糊等種種問題仍有待解決。

四、結(jié)語

建立合理—合法的科層制體系，需要綜合配套改革和探索。法治政府建設(shè)從理論認(rèn)識到實(shí)踐落地，并不是一朝一夕的事情。結(jié)合上述分析，我們認(rèn)為法制政府建設(shè)可以從以下幾個方面展開：第一，破除行政組織中的人格化色彩。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)決不能搞封建依附那一套，決不能搞小山頭、小圈子、小團(tuán)伙那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這種東西總有一天會出事！有的案件一查處就是一串人，拔出蘿卜帶出泥，其中一個重要原因就是形成了事實(shí)上的人身依附關(guān)系?！盵19]鄧小平同志早就批評過這種上下級人身依附關(guān)系：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應(yīng)當(dāng)對上級阿諛奉承，無原則地服從，‘盡忠’。不應(yīng)當(dāng)把上下級之間的關(guān)系搞成毛澤東同志多次批評過的貓鼠關(guān)系，搞成舊社會那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系?！盵20]時至今日，仍然不能說這種現(xiàn)象已經(jīng)根除。第二，有條件的權(quán)力縱向傳遞。上下級雖是以命令—服從為特征的隸屬關(guān)系，但是上級不能給下級下達(dá)超出職權(quán)范圍的命令，下級不是無條件地服從上級。權(quán)力的泛化會讓政府(廣義的政府)、老百姓雙方陷入問題的泥潭之中不能自拔。第三，在法治政府建設(shè)中，政府自身權(quán)力依法運(yùn)行與厘清政府與社會、政府與市場的邊界同樣重要。權(quán)力運(yùn)行充滿人格化色彩的政府必然產(chǎn)生種種弊端，這種弊端又不可避免給社會、市場帶來消極影響。