李 寧

(長春師范大學 教育學院，吉林 長春 130032)

一、澄清“就近入學”的認識誤區(qū)

(一)“就近入學”不等于“最近入學”

“就近入學”是國家的法律規(guī)定。1986年的《義務(wù)教育法》明確指出“地方各級人民政府適當設(shè)置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”。2006年新《義務(wù)教育法》再次提出“地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”?？梢?，“就近入學”是具有法律依據(jù)的，其目的是為每個兒童提供平等的受教育權(quán)利。但這里的“就近”不是絕對意義上的“最近”，而是“相對就近”。

究其原因，一方面受學校布局、招生規(guī)模、招生范圍等多種因素影響，有時候地方教育行政部門會根據(jù)實際情況來調(diào)配，有些學生可能會面臨不能到離家最近的學校上學的問題。很多家長雖支持“就近”，但對“如何就近”還是有質(zhì)疑。如2015年南京某教育局被當?shù)厥忻窀嫔戏ㄍ?，理由是其子女并未入讀離家僅有300米左右的學校，而被劃片到2.15公里以外的另一所小學。該市民認為教育局“違反國家義務(wù)教育法中就近入學的政策精神”，但當?shù)胤ㄔ阂浴敖逃謩澐纸虆^(qū)的行為屬于抽象行政行為”為由拒絕受理。也就是說，法院認為“就近劃區(qū)”問題不是針對特定的人或事制定的，具有普遍約束力，在我國立法上也一直將其排除在受案范圍之外。該案件至今未果，有關(guān)“就近入學”的現(xiàn)實性問題確實存在。

另一方面，各地全面實施“就近入學”的時間表有差異。如2014年2月教育部下發(fā)通知，要求19個大城市盡快制定完善就近入學政策。2015年這些大城市實現(xiàn)小學100%、初中90%劃片入學，而對其他中小城市還沒有具體安排。此外，在部分重點大城市100%“就近入學”未必能如期全部實現(xiàn)。有些學校在理順辦學體制的過程中需要過渡期，導致同一學校出現(xiàn)層次差異，如一年級新生可能就近入學，而其他年級卻不是；或者為解決前期遺留或允諾等問題，一年級新生按公立學校性質(zhì)招生，但并不是“就近入學”。實現(xiàn)“就近入學”的基本前提是確保教育資源均衡，縮小校際間教學質(zhì)量差距。顯然，當前各級政府在實施“就近入學”政策上還有很多工作要做。

(二)“就近入學”不等于“取消校車”

自2012年《校車安全管理條例》發(fā)布后，國內(nèi)一些大中城市陸續(xù)取消校車，大部分公辦學校尤其是城區(qū)內(nèi)的公辦學校已經(jīng)取消校車，這給很多家長帶來了莫大的困擾。難道實現(xiàn)“就近入學”就必須要“取消校車”嗎？

“取消校車”并不是國家的政策導向。從中央政策內(nèi)容來看，2012年的《校車安全管理條例》第三條指出“對確實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取措施，保障接受義務(wù)教育的學生獲得校車服務(wù)”，即明確了校車服務(wù)的條件。但條例中并未規(guī)定城區(qū)內(nèi)就應(yīng)該“取消校車”。除了提及農(nóng)村地區(qū)的校車服務(wù)以外，條例特別指出應(yīng)當根據(jù)學生數(shù)量和分布狀況等因素調(diào)整學校設(shè)置規(guī)劃，保障學生就近入學，減少交通風險。地方人民政府應(yīng)當采取措施，發(fā)展公共交通，為學生提供乘車方便。

經(jīng)查閱部分地方政府《校車安全管理條例》實施辦法發(fā)現(xiàn)，文本中并未找到“取消校車”的字樣。如廣東、山東、河南、陜西、福建、河北、安徽、浙江和甘肅等省的要求基本和中央保持一致，即“對不能滿足學生上下學需要的農(nóng)村地區(qū)提供校車服務(wù)”；內(nèi)蒙古自治區(qū)具體提到農(nóng)村牧區(qū)；湖北省提出“校車服務(wù)的重點應(yīng)放在農(nóng)村地區(qū)”；四川、黑龍江、遼寧、青海、海南等省校車服務(wù)范圍包括所含行政區(qū)域，沒有特殊說明是農(nóng)村地區(qū)。可見，無論是中央政策還是地方政策，都未明令城區(qū)內(nèi)要“取消校車”，部分省份依然將校車服務(wù)限定在該省所有行政區(qū)域內(nèi)。所以，認為政策提及為農(nóng)村提供校車服務(wù)就得取消城區(qū)校車，將減少交通風險簡單等同于取消校車的觀點和說法既不科學也不可取。

二、“就近入學”政策有效實施的主要策略

(一)實現(xiàn)“就近入學”，資源均衡是根本

“就近入學”政策的有效落實，除了政策執(zhí)行要到位之外，還有一個根本前提即教育資源分配要均衡。擇校熱現(xiàn)象反襯出當前我國城鄉(xiāng)間、校際間教育資源不均衡的現(xiàn)象。為解決這一現(xiàn)實問題，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》明確指出義務(wù)教育階段免試就近入學，學校不得分重點校和非重點校。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》再次重申教育資源要均衡，要求加強教師交流、改善薄弱學校建設(shè)等。這些規(guī)定及舉措有利于縮小校際差距，但由來已久的所謂“好學?！焙汀安顚W?！敝忠廊淮嬖?。因此，不解決教育資源均衡問題，不努力讓不同片區(qū)教育質(zhì)量趨同，“就近入學”政策執(zhí)行起來就會難上加難。

1.加大優(yōu)質(zhì)教育資源投入

在我國無論是大城市還是中小城市，教育資源不均衡的現(xiàn)象普遍存在。不同區(qū)域、不同學校間教育資源差距較大，使家長使出渾身解數(shù)為孩子選擇優(yōu)質(zhì)學校入讀。所以，擇?，F(xiàn)象與其說是家長選擇學校，不如說家長在選擇優(yōu)質(zhì)教育資源。政府在不增加優(yōu)質(zhì)教育資源的情形下，單純依靠硬性劃定片區(qū)來進行一刀切勢必會導致一些矛盾。因此，為實現(xiàn)“就近入學”，縮小校際間差異，就必須加大對優(yōu)質(zhì)教育資源的提供。各級政府部門在制度設(shè)計中必須考慮優(yōu)質(zhì)教育資源的投入與配備，通過多種形式擴充優(yōu)質(zhì)教育資源的提供路徑，如聯(lián)合辦學、大學區(qū)及集團化辦學等。在這一點上，北京東城區(qū)的學區(qū)制綜合改革做得比較不錯，遵循“優(yōu)質(zhì)導向、專業(yè)引領(lǐng)、主體激發(fā)，創(chuàng)新驅(qū)動”策略，實現(xiàn)該區(qū)學校優(yōu)質(zhì)辦學特色。[1]當然，平衡優(yōu)質(zhì)教育資源絕不只是簡單地擴充師資、增加硬件設(shè)備、盲目建設(shè)形象工程，它是一項系統(tǒng)工程，涉及教育資源的所有方面，解決的方式只可漸進，不可急功近利。

2.加強薄弱學校建設(shè)

我國“就近入學”的基本條件是滿足“戶籍所在地”的要求。從某種意義上看，這更像是一種“戶籍擇?！狈绞剑徊贿^這里擇校的主體不是個人或家長，而是教育行政部門。教育行政部門按照各自區(qū)域標準將學校劃入所在片區(qū)，再通過戶籍進行隨機派位。由于政府對戶籍的管理是硬性的，家住薄弱學區(qū)的學生為獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，就必須要遷移，勢必會耗費大量的人力、物力和財力。另外，薄弱學校缺乏足夠的生源，將面臨各種生存難題。因此，要高度重視義務(wù)教育階段薄弱學校的改造和建設(shè)，著力改善薄弱學校的基本辦學條件，加大對薄弱學校的政策傾斜和資金投入，逐漸縮小校際差距；也可以采取資源共享和優(yōu)勢互補的模式，強弱聯(lián)合，以強帶弱，力爭辦好每一所學校，讓每一個孩子有享有平等的教育資源。

3.推進教師交流制度

義務(wù)教育階段平穩(wěn)推進教師交流制度，有利于合理配置教師資源，提升教師隊伍整體水平，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。為此，要廣泛宣傳優(yōu)化師資配置的重要性，通過各種培訓、講座，使廣大教師明確交流的目的及意義，增強教師對交流政策的接受和認同感，規(guī)范其交流行為。教育行政部門要加大投入，為交流教師提供完備的生活及工作保障。如對交流教師給予專項補貼，解決其交通、住房和子女的教育問題，以免除其后顧之憂。交流輸入校要通過系統(tǒng)設(shè)計，讓交流教師盡快適應(yīng)新的工作環(huán)境，注重發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師輻射及榜樣作用，盡力做到一位骨干教師帶動一批教師，一批骨干教師帶動一所學校。為確保教師交流制度的正常運行，政府及輸出學校、輸入學校在交流實施過程中要進行全方位的監(jiān)督與管理，完善交流相關(guān)的規(guī)章制度，制定科學透明的教師交流計劃，實現(xiàn)教師資源和城鄉(xiāng)學校的共享和共贏，提升義務(wù)教育整體質(zhì)量水平，保障“就近入學”政策的有效落實。

(二)減少出行風險，健全校車管理體制是關(guān)鍵

中國校車興起于20世紀90年代，應(yīng)用時間并不長。近些年校車事故頻繁發(fā)生，損害后果嚴重，有關(guān)校車安全問題逐漸成為大眾關(guān)注的焦點。落實“就近入學”或許能夠在一定程度上減少部分地區(qū)的校車使用量，影響校車事故的發(fā)生比率。但這種影響不是必然存在的，不能簡單認為“就近入學”就要“取消校車”，“取消校車”就會保障學生上下學的交通安全，這種推理并不科學。事實上，校車制度在國外已經(jīng)推行了很多年，很多國家都有自己的一套校車安全管理體制。以美國為例，美國號稱擁有世界最大的校車運營體系，每天都會有將近50萬輛校車運送2500萬左右的學生上下學，校車的作用及影響是非常大的。而這么大的校車擁有量并未導致大規(guī)模的校車安全事故。美國校車不僅體系龐大，安全系數(shù)也高。這與我國頻頻發(fā)生的校車事故形成鮮明對比。所以，“取消校車”不是保障學生上下學安全的唯一途徑，“取消”還是“發(fā)展”校車不應(yīng)該成為大眾口頭爭議的焦點，唯有積極創(chuàng)設(shè)科學的校車安全管理體制才是解決問題的關(guān)鍵。

1.明確校車安全管理職責

要建立職責明晰的校車安全管理工作機制，各方任務(wù)明確，各司其責。如教育行政部門應(yīng)負責審核校車使用申請，積極組織開展交通安全宣傳教育工作；交警部門應(yīng)負責完善及健全學校周邊交通安全設(shè)施，辦理校車注冊及登記，核發(fā)校車標識，審查校車駕駛?cè)速Y格等；質(zhì)檢部門應(yīng)負責對校車進行安全技術(shù)改造與質(zhì)量監(jiān)督；交通運輸部門可以嘗試建立校車服務(wù)公司，具體承擔校車服務(wù)工作；學校要加強對教師、學生及監(jiān)護人的交通安全教育，做好宣傳講解工作，做安全防范及校車事故的應(yīng)急預(yù)案。

2.拓展校車運營管理模式

美國校車是由聯(lián)邦、州及地方政府三級來共同管理，分為公營和私營兩類。美國有很多經(jīng)營校車的出租公司，他們與學校簽訂租賃合同，保證校車各項標準要求。當前，我國各地也在積極探索校車的運營模式。由于各地路況、經(jīng)濟及校車需求不同，運營模式也會有所差異?？梢圆扇≌少彽姆绞?，公開招標，統(tǒng)一購置，然后政府給予補貼；也可以采取市場化運作的方式，政府與企業(yè)進行合作，保證校車服務(wù)的非盈利性質(zhì)，減免校車公司一定稅額，對車輛給予一定的運行補貼；還可以利用公交系統(tǒng)設(shè)計專門校車服務(wù)路線，滿足中小學生乘車需求。但無論是哪一種運行模式，都必須以保障學生的交通安全為前提，政府在其中具有不可推卸的監(jiān)管責任及義務(wù)。

3.健全校車配套法律及措施

除推行校車安全管理制度外，校車安全需要相關(guān)法律法規(guī)來保障。例如美國政府為保障校車安全，制定了一系列的法律法規(guī)。1939年美國政府立法規(guī)定校車一律為黃色，并沿用至今；近些年美國通過立法規(guī)定任何對校車的攻擊都是屬于聯(lián)邦罪行，判處20年終身監(jiān)禁。美國有超過500多部的關(guān)于校車的法規(guī)。美國校車在馬路上是有“特權(quán)”的，與救護車、消防車和警車一樣具有優(yōu)先行駛權(quán)，坐校車的安全系數(shù)是私家車和公交車的40倍。相比較下，我國直到2012年才正式出臺《校園安全管理條例》，對校車安全標準等進行規(guī)定。各地方政府關(guān)于校車管理的系列規(guī)章制度也不夠完善。因此，各地政府在中央政策的指導和要求下，要盡快完善地方校車管理規(guī)章制度，不盲目趨同，要結(jié)合本地、學校及受教育者家庭的實際情況，進行因地制宜的科學設(shè)計。

三、結(jié)語

“就近入學”政策的根本追求在于實現(xiàn)教育公平，便于學生上學，減輕家庭的教育負擔。[2]在實施“就近入學”的政策中，地方政府必須做好科學設(shè)計，實施學校標準化建設(shè)，實現(xiàn)教育資源均衡配置，切實保障“就近入學”目標的實現(xiàn)。此外，對確實需要校車服務(wù)的區(qū)域及學校，各部門必須健全管理體制，確保學生上下學的交通安全，讓每所學校都成為高質(zhì)量的育人場所，讓每一個孩子都享有平等的受教育機會，讓每一個孩子都得到全面而充分的發(fā)展。