郭劍平 尹越 崔昱瑾

摘要：通過實(shí)地調(diào)研，以江蘇省南京市八卦洲農(nóng)村敬老院為典型案例，運(yùn)用SWOT模型，從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、威脅四個方面分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營運(yùn)營模式，為完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革以及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提出了優(yōu)勢—機(jī)遇策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老;公建民營改革;SWOT分析;南京市

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0156-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.034? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

江蘇省作為經(jīng)濟(jì)大省，老齡化形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。據(jù)江蘇省統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，江蘇省常住人口8 029.3萬人，其中65歲以上人口1 073.2萬人，占總?cè)丝诘?3.4%，呈現(xiàn)加速增長的趨勢，而居住在農(nóng)村的老年人占了2.9%。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在劣勢，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題與城市差距較大，妥善解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，對于滿足農(nóng)村老年人日益增加的養(yǎng)老需求和“三農(nóng)”問題的解決，以及促進(jìn)社會更加公平正義有重要意義。隨著中國人口老齡化形勢不斷嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式不能滿足廣大農(nóng)村地區(qū)老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。而現(xiàn)階段公辦機(jī)構(gòu)少、成本大、效益低;民辦機(jī)構(gòu)設(shè)施差、專業(yè)化水平低且定位不準(zhǔn)，養(yǎng)老服務(wù)市場存在供需矛盾。公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠克服二者劣勢，為農(nóng)村養(yǎng)老提供更加專業(yè)便利的服務(wù)。

在人口老齡化不斷加劇的形勢下，社會化養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長[1]，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已無法滿足中國人口老齡化的需求[2]。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式中尚存在著這兩種機(jī)構(gòu)之間的供需矛盾，優(yōu)化和提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和管理效率成為必然選擇。為改善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“高耗低效”的現(xiàn)狀，破解民營機(jī)構(gòu)的發(fā)展難題，胡宏桃[3]指出“公建民營”是轉(zhuǎn)變政府管理職能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)改革的重要抓手;陳忠權(quán)[4]認(rèn)為公建民營既可以確保國有養(yǎng)老院性質(zhì)不改變，公益性質(zhì)得到保障，又可以激發(fā)民營機(jī)構(gòu)的積極性，是一種很好的嘗試;郭珂[5]提出在公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理中，政府并不是“甩包袱”，也會起到監(jiān)督管理的輔助作用，如今中國政府正在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，社會管理體制也在不斷改革中，所以政府在管理時也會出現(xiàn)很多考慮不周到的地方;彭金玉等[6]指出公建民營機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在運(yùn)行過程中存在扶持政策難以落實(shí)、養(yǎng)老人才隊伍建設(shè)滯后、公益屬性與商業(yè)屬性矛盾等問題;為此，劉貴兵等[7]指出未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向必將是服務(wù)更專業(yè)、管理更人性、護(hù)理更精細(xì)、設(shè)備更智能，以不斷滿足人們尤其是農(nóng)村老年人日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需求。

本研究在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn)四個維度的SWOT分析法，以江蘇省南京市八卦洲敬老院作為研究對象，分析了當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營模式存在的問題，旨在準(zhǔn)確把握農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的運(yùn)行環(huán)境，進(jìn)而為公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供建議。

1? 優(yōu)勢（S）

1.1? 資源整合實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)

一方面，政府經(jīng)營敬老院更具有公信力，有較高的社會認(rèn)可度，能夠充分體現(xiàn)其引導(dǎo)作用，且政府對于敬老院的創(chuàng)建有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，較民營機(jī)構(gòu)而言更具優(yōu)勢[8]。此外，由于政府是政策的制定者，對于各項政策的宏觀把握也較好，能夠保證敬老院運(yùn)行的質(zhì)量。另一方面，政府經(jīng)營能夠保證敬老院基礎(chǔ)設(shè)施的完備性。八卦洲敬老院選址較好，環(huán)境優(yōu)美，綠化程度高;交通狀況較好，167路、524路、641路公交都能夠直達(dá)敬老院，方便了老年人及其家屬的出行。目前，敬老院占地4 690 m2，建筑面積3 860 m2，建有床位100余張，收住了大量的老人，極大地滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老年人對于養(yǎng)老方面的需求。

八卦洲敬老院在公建民營模式的運(yùn)營中由街道辦事處與愛德基金會旗下的愛德仁谷公司簽訂為期5年的托管服務(wù)協(xié)議，意味著政府與民間社會組織在一個平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，改善了原有服務(wù)的提供模式，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)從行政范式向契約范式的轉(zhuǎn)變。有利于機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，避免了公共部門運(yùn)行的低效。而依托愛德仁谷集團(tuán)的管理優(yōu)勢和豐富的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠與政府聯(lián)合實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，因此能夠很好地進(jìn)入社會，使公私部門實(shí)現(xiàn)良好合作。

1.2? 養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化和多元化有所提升

社會組織的運(yùn)營不僅為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力，更帶來了養(yǎng)老服務(wù)新的管理理念。在八卦洲敬老院運(yùn)營過程中，愛德仁谷公司堅持“個別照顧，全人關(guān)懷”的辦院宗旨，率先引進(jìn)海內(nèi)外資深養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的先進(jìn)辦院模式、管理經(jīng)驗(yàn)以及服務(wù)理念，不僅在硬件配備上達(dá)到了國際領(lǐng)先水平，同時也積極打造了一支由專業(yè)的社工、護(hù)士、醫(yī)療師、護(hù)理員組成的綜合型服務(wù)團(tuán)隊，結(jié)合老人們的不同習(xí)慣為其提供個性化的服務(wù)，力求為老人們實(shí)現(xiàn)托養(yǎng)、保健、護(hù)理、康復(fù)、娛樂等全面貼心的服務(wù)。較之前單一的設(shè)備和服務(wù)來說，極大地提升了養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平。

愛德仁谷公司秉承基金會的公益理念，考慮到老年人的行動障礙等情況，配備了360°無死角的無障礙設(shè)施。設(shè)有康復(fù)室，集休閑、療養(yǎng)、康復(fù)訓(xùn)練于一體;活動場所設(shè)閱覽室、棋牌室、健身房、室外小長廊、小操場活動中心等設(shè)施，集休閑、療養(yǎng)、康復(fù)訓(xùn)練、文化娛樂于一體。2013年與社區(qū)醫(yī)院簽訂協(xié)議，每月有社區(qū)醫(yī)院醫(yī)生到敬老院進(jìn)行健康講座和巡診，八卦洲醫(yī)院還為敬老院開辟了綠色通道。敬老院不再只為老年人提供單一的養(yǎng)老服務(wù)，更力爭實(shí)現(xiàn)多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給，極大地便利了老年人的生活。

1.3? 養(yǎng)老服務(wù)性價比高

公建民營機(jī)構(gòu)經(jīng)營敬老院的成本較低，由于政府前期已經(jīng)出資建立，基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)大體完善，帶給社會組織的投入少、成本壓力小的優(yōu)勢，使社會組織沒有后顧之憂，能夠安心經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。社會組織沒有成本負(fù)擔(dān)，意味著給予老年人更大的讓利空間;機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，就能夠吸引更多的老年人入住。從愛德仁谷頤養(yǎng)院官網(wǎng)查詢數(shù)據(jù)和實(shí)地訪談得出八卦洲敬老院與協(xié)和老年人服務(wù)中心收費(fèi)情況（表1）。從表1可以看出，八卦洲敬老院制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，且與當(dāng)?shù)貑渭兊拿駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比也具有價格方面的優(yōu)勢，由此體現(xiàn)其性價比之高。

2? 劣勢（W）

2.1? 政府缺位越位現(xiàn)象突出

政府在將管理權(quán)下放到社會組織的過程中，存在職能定位不清，缺位、越位并存的問題。八卦洲敬老院公建民營改革的最大阻力就是來自于政府，敬老院原有的體制內(nèi)人員認(rèn)為應(yīng)該按照原來的方式進(jìn)行管理，不愿意進(jìn)行民營化改革，使得改革進(jìn)程緩慢。此外，政府在監(jiān)管方面存在水平能力不足、對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金支持不到位、硬件設(shè)施不夠完善等問題。對機(jī)構(gòu)建設(shè)缺乏后續(xù)的資金支持，使得老年人即使入住了養(yǎng)老院，在生活水平上也沒有大的改觀，此乃政府職能的缺位。

再者，政府自身不愿意“撒手”?？紤]到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對部分失能半失能老年人開放后的風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)問題，政府持謹(jǐn)慎態(tài)度，使得政府與養(yǎng)老院的管理責(zé)任界限不清，出現(xiàn)問題難以有效化解。政府大都不愿意放棄一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營后的利益所得，因而存在政府職能越位的情況。此外，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革過程中，通過對養(yǎng)老院收取部分地租的方式進(jìn)行自身盈利，但將養(yǎng)老院交給社會組織運(yùn)營，是否定性為“甩包袱”還有待考察。

2.2? 政府與社會機(jī)構(gòu)存在利益博弈

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營過程中，政府與社會組織對于自身的定位不清。政府、企業(yè)、個人等各方主體的利益追求勢必會帶來公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利性和社會組織盈利性的矛盾。而公建民營機(jī)構(gòu)成立的初衷就是以其福利性為基本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府、社會組織、老人三方共贏的局面，實(shí)際情況卻不容樂觀。八卦洲敬老院在發(fā)展過程中，機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都由政府制定，社會組織難以掌握自主經(jīng)營權(quán)和定價權(quán)，經(jīng)營行為浮于表面。社會組織內(nèi)部發(fā)展激勵不足，嚴(yán)重限制了其發(fā)展動力，無法保障公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。但由于固有的利益屬性，社會組織傾向于收住那些生活能夠自理的老年人，限制了部分老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這對機(jī)構(gòu)的發(fā)展非常不利。平衡政府與社會組織存在的利益博弈，是當(dāng)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革過程中面臨的難題。

2.3? 公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有長效合作機(jī)制

政府與社會組織的合作還不夠充分，對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展缺乏相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計，限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的后續(xù)發(fā)展[9-12]。具體來說，政府在建立之初投入了大量資金，而在機(jī)構(gòu)的后續(xù)發(fā)展中資金投入明顯不足，且投資主體單一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壓力較大;采用租賃的方式將部分養(yǎng)老設(shè)施出租給社會組織等民間團(tuán)體，同時向其收取過高的設(shè)施使用費(fèi)和押金，限制了社會組織進(jìn)入公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，無法與其建立長久的合作機(jī)制?，F(xiàn)階段具體表現(xiàn)為：公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展中出現(xiàn)政府與社會組織合作不善、管理經(jīng)營方面溝通不暢、事故責(zé)任無法明確界定等現(xiàn)象;政府與社會組織之間的關(guān)系還沒有理順，對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)、各主體職責(zé)并不是十分明確，無法進(jìn)一步吸引社會資源參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，缺乏與社會組織方面的長效合作機(jī)制。

3? 機(jī)會（O）

3.1? 政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革的強(qiáng)力推動

“十三五”期間，政府給予養(yǎng)老問題更多的關(guān)注，出臺相應(yīng)政策鼓勵機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》就提出，要加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，加快推進(jìn)具備向社會提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或開展公建民營。2015年南京市民政局出臺《關(guān)于印發(fā)南京市養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)施辦法（試行）的通知》，從政策層面給予老年人更多的保障與支持。2016年，《南京市“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出對于民營床位、護(hù)理型床位占比的相關(guān)要求，大力鼓勵農(nóng)村敬老院建成區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，并力爭使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化率達(dá)到80%。2017年，南京市新出養(yǎng)老補(bǔ)貼政策《關(guān)于調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的通知》，進(jìn)一步指出對于不能自理的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，對于高校生參加護(hù)理員給予支持。這些措施促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)覆蓋群體的增加，也刺激了公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.2? 農(nóng)村居民對社會化養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加

隨著時代的發(fā)展，“養(yǎng)兒防老”的觀念受到?jīng)_擊，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能夠適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)狀。迫于嚴(yán)峻的就業(yè)環(huán)境和嚴(yán)酷的生存壓力，農(nóng)村人口流動速度加快，老年人的日常生活照料難度增加。而隨著生育率不斷下降，家庭規(guī)模逐漸變小，影響了家庭養(yǎng)老功能賴以存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這種傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的改變，給予機(jī)構(gòu)養(yǎng)老更多的發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，南京市人口老齡化比例將在20%高位以上逐年增長，老年人口“增速快、壽齡長、空巢化、失能化”等特點(diǎn)更加明顯，單純的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以滿足農(nóng)村老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。農(nóng)村地區(qū)由于子女大多外出務(wù)工，留守老人占絕大多數(shù)，老齡化形勢更為嚴(yán)峻。隨著農(nóng)村地區(qū)居民收入不斷提高和老年人口不斷增加，養(yǎng)老服務(wù)市場需求不斷擴(kuò)大，同時政府和社會力量對此達(dá)成共識，也給公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了更多的發(fā)展機(jī)會。

3.3? 社會服務(wù)主體不斷發(fā)展壯大

社會組織作為社會主體的地位基本確立，隨著國家政策的鼓勵，越來越多的社會組織加入到公共事務(wù)中來，社會組織對公共事務(wù)管理擁有更多的自主權(quán)。而社會組織相對于政府部門來說更具活力和競爭力，因而在養(yǎng)老市場的發(fā)展上具有優(yōu)勢。隨著市場化主體的增加，給予老年人的選擇面也就更寬，對于滿足廣大老年人日益增長的養(yǎng)老需求來說無疑是一個巨大的機(jī)會。八卦洲街道周邊有眾多村落，能夠?yàn)樯鐣M織的投資提供很大的空間。

4? 威脅（T）

4.1? 政府難以有效監(jiān)管

在公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營中，政府對于機(jī)構(gòu)的監(jiān)管無外乎分為兩個部分，一是對國有固定資產(chǎn)（包括共管資金）的監(jiān)管，二是對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。目前對于國有固定資產(chǎn)的監(jiān)管以制度化的程序運(yùn)行，已經(jīng)形成了比較完善的監(jiān)督機(jī)制;而在服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管方面，由于服務(wù)質(zhì)量的界定不清，缺乏有效的測量服務(wù)質(zhì)量手段和質(zhì)量控制機(jī)制，仍然以老年人的投訴和滿意度調(diào)查為主要手段。此外，就公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行的整體過程而言，目前國家和地方尚未建立起系統(tǒng)的政策、法規(guī)體系和實(shí)施細(xì)則，在社會組織參與競標(biāo)和招租，以及對機(jī)構(gòu)運(yùn)營的監(jiān)督和管理過程中存在各種違規(guī)操作現(xiàn)象，進(jìn)一步削弱了競爭的公平性和公共資金的利用效率。

八卦洲敬老院實(shí)際運(yùn)行過程中，政府存在責(zé)任監(jiān)管不到位，對于社會組織的運(yùn)營模式、服務(wù)質(zhì)量方面沒有配套的監(jiān)管措施，存在一定程度的監(jiān)管漏洞。機(jī)構(gòu)由于其固有的利益屬性，也存在向老年人收取額外費(fèi)用現(xiàn)象;此外，機(jī)構(gòu)的護(hù)理方面缺乏明確的護(hù)理等級標(biāo)準(zhǔn)，對護(hù)理服務(wù)的質(zhì)量缺乏監(jiān)控，難以量化，政府檢查不能全面地反映機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的問題。

4.2? 公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中社會組織競爭不充分

社會組織進(jìn)入公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在壁壘，由于機(jī)構(gòu)盈利點(diǎn)小、投資期長且回報低的特點(diǎn)，民間組織和社會團(tuán)體進(jìn)入公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性不高。同時由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的特殊性，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的社會組織沒有進(jìn)入的機(jī)會，政府對此也缺乏必要的激勵和引導(dǎo)，致使社會組織參與程度不夠。市場主體參與程度低，公建民營養(yǎng)老服務(wù)市場力量不斷弱化，難以形成充分競爭的局面，不利于機(jī)構(gòu)的后續(xù)發(fā)展。

4.3? 缺乏長效機(jī)制

八卦洲敬老院于2015年與愛德仁谷集團(tuán)簽訂了5年的托管服務(wù)協(xié)議，但對于合同期滿后的一系列完善措施缺乏宏觀考慮。公建民營機(jī)構(gòu)這條路能走多久，是進(jìn)一步深化公建民營，還是改革轉(zhuǎn)型，對于八卦洲敬老院來說是一個難以抉擇的問題。如果放任當(dāng)下問題繼續(xù)存在，政府的公益性和社會組織的盈利性無法得到很好的平衡，社會組織進(jìn)入公辦機(jī)構(gòu)沒有很好的準(zhǔn)入機(jī)制和行業(yè)規(guī)范，將給公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來一系列后顧之憂。社會組織缺乏充分競爭，致使機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展動力不足，無法為老年人提供更好的服務(wù)。而隨著公辦機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的折損，為進(jìn)行機(jī)構(gòu)后續(xù)建設(shè)，社會組織尤其是非營利組織將面臨巨大的融資壓力。面對日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老需求，八卦洲敬老院公建民營的長效機(jī)制缺乏將成為機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的一大威脅。

5? 對策建議

通過對八卦洲敬老院運(yùn)行的優(yōu)勢、劣勢，外部機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，得到SWOT分析矩陣表（表2）。通過SWOT矩陣分析可知，目前八卦洲敬老院發(fā)展大體態(tài)勢良好，有政府和社會組織的通力合作，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營?；赟WOT分析法，要發(fā)揮公建民營機(jī)構(gòu)的內(nèi)部優(yōu)勢（S），把握現(xiàn)階段農(nóng)村公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部機(jī)遇（O），同時規(guī)避機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的威脅（W），克服其劣勢（O）。因此從政府、社會組織兩個主體角度提出了促進(jìn)農(nóng)村公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的優(yōu)勢—機(jī)遇策略。

5.1? 政府部門要進(jìn)一步明確理念、目標(biāo)

要明確政府建立公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不是為了“甩包袱”。在此基礎(chǔ)上，政府部門首先要厘清自身職責(zé)，明確自身理念及自身在機(jī)構(gòu)建立過程中所承擔(dān)的兜底保障責(zé)任，不以盈利為目的。關(guān)于實(shí)現(xiàn)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，首先要解決好機(jī)構(gòu)對誰開放、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式等相關(guān)問題，確保失能失智、生活無法自理的老人的權(quán)益得到維護(hù);其次，政府有效利用新公共管理理念，對機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供良好的示范，以便機(jī)構(gòu)提供更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù);再次，機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營中，需要政府部門加強(qiáng)引導(dǎo)和宣傳，加深農(nóng)村居民尤其是老年人群體對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的了解，吸引農(nóng)村老年人尤其是失能失智、不能自理的老年人進(jìn)入到機(jī)構(gòu)中來。政府只有明確自身的功能定位，才能更好地服務(wù)農(nóng)村老年人，進(jìn)而促進(jìn)機(jī)構(gòu)更好地發(fā)展。

5.2? 政府進(jìn)一步探索公建民營有效監(jiān)管的方式

首先應(yīng)明確政府作為國家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體應(yīng)起到表率作用。具體來說，要明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)關(guān)系分配，真正做到監(jiān)管到位。其次就是細(xì)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營監(jiān)管方式，強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級分類監(jiān)管制度，對于不同層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取不同的監(jiān)管方式。明確公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的等級評定制度，健全公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)績效考核體系，構(gòu)建公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多渠道信息公開制度，統(tǒng)一公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投訴、舉報制度。

5.3? 政府要搭建平臺，促進(jìn)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展

在公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，加快實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，吸引更多的社會資源到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來，讓社會組織充分參與、支持、關(guān)心、興辦為老服務(wù)的機(jī)構(gòu)和設(shè)施。政府要搭建優(yōu)勢平臺，引導(dǎo)社會力量參與公建民營機(jī)構(gòu)的招標(biāo)競爭，充分激發(fā)市場活力。對此，要制定一系列養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，成立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)守則，規(guī)范行業(yè)行為，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督，避免無序競爭;在此基礎(chǔ)上，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的評價機(jī)制，著力加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)制工作。在市場力量進(jìn)入公辦機(jī)構(gòu)的招標(biāo)過程中，尤其要注重市場力量對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營能力和服務(wù)能力，對于特殊服務(wù)要求采用限制性招標(biāo)方法，使那些真正有能力的社會組織進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域。政府部門要做好“引路人”，通過企業(yè)間的競爭，優(yōu)勝劣汰，遴選出最適合提供服務(wù)的社會組織與政府進(jìn)行合作。

5.4? 政府發(fā)揮好基礎(chǔ)性作用

一是政府要完善相關(guān)制度。在公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)適時制定并出臺相應(yīng)政策法規(guī)體系。具體來說，響應(yīng)上級政府文件，出臺有關(guān)細(xì)則，各單位主體嚴(yán)格按照政策細(xì)則的規(guī)定來運(yùn)行。制定的法律體系應(yīng)符合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老實(shí)際情況，能夠有效地解決政府、民間團(tuán)體以及農(nóng)村老年人的矛盾，以協(xié)調(diào)各方利益訴求。二是政府牽頭整合醫(yī)療衛(wèi)生資源，做好醫(yī)養(yǎng)工作的無縫對接。目前八卦洲街道建有9家衛(wèi)生院，距離八卦洲敬老院最近的一個就是八卦洲醫(yī)院。對此，政府應(yīng)聯(lián)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及社會組織，通過簽訂合約的方式與醫(yī)院進(jìn)行合作，由養(yǎng)老院里的醫(yī)務(wù)室牽頭建立對接機(jī)制，在老人有特殊疾病需要專業(yè)化的醫(yī)療服務(wù)時，醫(yī)院可派?？漆t(yī)生進(jìn)行問診，減少老年人治療疾病的等待時間。三是政府加強(qiáng)培訓(xùn)，提升護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)。目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的護(hù)理員多為40～50歲的中年失業(yè)群體，且大多沒有受過正規(guī)教育或受教育水平較低，在老年人的護(hù)理工作中難免存在不足。需要在以后的發(fā)展中，重視養(yǎng)老院護(hù)工、社工的培養(yǎng)，加強(qiáng)護(hù)理人員的培訓(xùn)，健全護(hù)理人員持證上崗的機(jī)制。同時，建立健全護(hù)理人員的保障制度，使護(hù)理人員的待遇體系得以完善。只有給予護(hù)理人員充分的激勵措施，才能使其更好地服務(wù)于廣大的老年群體。為此需要政府發(fā)揮好基礎(chǔ)兜底作用，保證公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

5.5? 社會組織之間開展充分競爭，提升服務(wù)質(zhì)量

八卦洲附近存在眾多社會組織，而敬老院僅靠單一的社會組織運(yùn)營機(jī)構(gòu)，難免會由于社會組織內(nèi)部固有利益屬性，導(dǎo)致服務(wù)效率低下。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期并沒有與社會組織建立長效合作機(jī)制，這對于公建民營機(jī)構(gòu)后期的發(fā)展尤為不利。迫切需要社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)與管理，通過合理競爭招標(biāo)的形式運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，確保機(jī)構(gòu)交給最有運(yùn)營資質(zhì)的社會組織進(jìn)行管理，以不斷提升公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。在服務(wù)質(zhì)量的提升方面，還需要引進(jìn)更多的護(hù)理專業(yè)人才，加強(qiáng)組織內(nèi)部人員技能培訓(xùn)，從而給予老人更加全面的照護(hù)。

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