林 義，蹇濱徽

(西南財經(jīng)大學，四川 成都611130)

目前我國發(fā)展正面臨結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、GDP 增速放緩、物價持續(xù)上漲的風險。這可能導致基本養(yǎng)老金在保障人民基本生活水平方面的功能弱化和基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)壓力的增大。建立有效的養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制是合理應對策略之一。自動調(diào)整機制(Automatic Adjustment Mechanisms，AAMs)是根據(jù)預先設定的一系列參數(shù)自動進行養(yǎng)老金調(diào)節(jié)的方法[1]。1922 年丹麥通過了第一部在國家養(yǎng)老金計劃中實施自動調(diào)整程序的法律，將養(yǎng)老金待遇與政府雇員薪資水平的變化聯(lián)系起來，以應對物價上漲；二戰(zhàn)后，冰島、盧森堡、法國、意大利等國家也陸續(xù)建立了自動調(diào)整機制[2]。為應對養(yǎng)老基金財務危機，在養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制發(fā)展完善過程中也考慮了財務平衡的需要。相較臨時無規(guī)則的調(diào)整，待遇自動調(diào)整機制有以下優(yōu)勢：其一，待遇自動調(diào)整機制根據(jù)相關(guān)可測量指標的變動自動調(diào)整，具有可預測性；其二，較高頻率的自動調(diào)整減少了對制度大幅調(diào)整的需要，降低了制度變革成本，減輕了對社會帶來的不利沖擊。

1 養(yǎng)老金自動調(diào)整機制的結(jié)構(gòu)

待遇自動調(diào)整機制可解構(gòu)成三個部分：一是調(diào)整參數(shù)，即待遇調(diào)整的參考依據(jù)；二是適用范圍，用以確定自動調(diào)整機制何時運行以及何時停止運行；三是調(diào)整頻率。

1.1 調(diào)整參數(shù)

調(diào)整參數(shù)是待遇調(diào)整的參考依據(jù)，決定待遇調(diào)整的幅度。養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度主要依據(jù)三類指標來確定，即待遇水平、待遇享受資格和繳費率。

待遇水平可以通過待遇指數(shù)化、收入的變化以及反映預期壽命的改善或資金短缺狀況的相關(guān)指標進行調(diào)整。待遇指數(shù)化是將待遇水平與工資或物價掛鉤。德國、加拿大、日本、葡萄牙等國家采取了這一形式。養(yǎng)老金待遇也可依據(jù)收入的增加情況而調(diào)整，如在DC(Defined Contribution)制中，投資收益的高低會自動影響待遇水平[1]。在實行名義賬戶(Notional Defined Contribution，NDC)計劃的瑞典、意大利、波蘭、挪威、拉脫維亞等國家，預期壽命的增加會自動降低養(yǎng)老金待遇[3]25。待遇水平還可依據(jù)預期壽命的變化而調(diào)整。在芬蘭、葡萄牙等國家，養(yǎng)老金待遇通過“預期壽命系數(shù)”或“可持續(xù)因素”與退休時平均余命的提高相關(guān)聯(lián)。

待遇享受資格參數(shù)中，退休年齡是被廣泛使用的自動調(diào)整參數(shù)之一。退休年齡一般基于預期壽命的變化或養(yǎng)老基金狀況的變化而調(diào)整，退休年齡的調(diào)整會影響繳費期和待遇領(lǐng)取期的長短，進而影響退休待遇。丹麥每5 年對退休年齡進行審查，并在考慮了公共養(yǎng)老金計劃的財務狀況下，可適當提高退休年齡。捷克當前每年將退休年齡延長2 個月。法國則依據(jù)維持經(jīng)濟活動期與退休期的比例于2/3 至1/3 之間的標準調(diào)整退休年齡[1]。

繳費率通常較少作為養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整參數(shù)，原因在于繳費率不宜頻繁變動。繳費率的頻繁變動不僅使企業(yè)和個人難以適從，增加企業(yè)負擔，還會增加運行成本和管理成本。另外，在老齡化程度加劇的趨勢下，繳費率下調(diào)空間有限，所起作用不大。大多數(shù)國家通常是因為勞動力市場的壓力和公共養(yǎng)老金計劃的持續(xù)性壓力，暫時或長期改變社保繳費率。但仍有一些國家引入了該參數(shù)。在加拿大，如果法定費率低于持續(xù)性所需水平且政府未出臺旨在解決可持續(xù)性問題的其他措施時，繳費率將增加。

1.2 適用范圍

待遇自動調(diào)整機制的適用范圍由觸發(fā)指標和觸停指標確定。觸發(fā)指標指待遇自動調(diào)整機制開始運行的條件；觸停指標是其停止運行的條件。

觸發(fā)指標依據(jù)其是否已實際發(fā)生可分為兩類：一類是預測變量，該變量并非已發(fā)生，而是基于過去情況對未來的預測，當該預測變量達到某一狀態(tài)時，自動調(diào)整機制將被觸發(fā)；另一類是已經(jīng)發(fā)生的事實狀態(tài)變量，該指標測量的是已經(jīng)發(fā)生的實際狀態(tài)，當其達到某一預定狀態(tài)時，就觸發(fā)自動調(diào)整機制。例如，基于未來某段時間內(nèi)預期CPI 的變化而進行的調(diào)整就是根據(jù)預測變量進行的調(diào)整；基于過去某段時間內(nèi)CPI 的實際變化而進行的調(diào)整則是根據(jù)事實狀態(tài)變量進行的調(diào)整。兩種方式都能達到觸發(fā)的作用，但各有缺點?；陬A測變量進行待遇自動調(diào)整的機制需要良好的反饋機制和較高的管理能力，以便能及時更正預測情況與事實狀況的差異；基于事實狀態(tài)變量的待遇自動調(diào)整是對當前狀況的一種滯后調(diào)整，可能會減少自動調(diào)整的實際預期效果[1]。

自動調(diào)整機制還需要確定觸停指標，明確自動調(diào)整機制停止運行的條件。當自動調(diào)整機制的調(diào)整參數(shù)處于不合理變化水平時或養(yǎng)老金計劃本身存在問題時，自動調(diào)整機制的運行可能會導致嚴重后果。例如，將通貨膨脹掛鉤自動調(diào)整機制的待遇調(diào)節(jié)幅度與通貨膨脹相關(guān)，當處于高通貨膨脹時期，調(diào)節(jié)幅度可能較大，較高幅度的待遇調(diào)整不利于公共養(yǎng)老金制度的穩(wěn)定運行，特別是在惡性通貨膨脹期間，待遇自動調(diào)整機制運行的代價會極大。為實現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度的平穩(wěn)運行，防止財務狀況受相關(guān)指標急劇變化的影響，需要規(guī)定自動調(diào)整機制的觸停指標，確定其適用范圍。當超出該范圍時，自動調(diào)整機制應暫時被其他審慎決策所取代。

1.3 調(diào)整頻率

待遇自動調(diào)整機制的調(diào)整頻率可以由法規(guī)固定下來，也可以由調(diào)整機制自動確定，即當觸發(fā)指標的變化達到一定預期水平時，調(diào)整機制自動運行。較低的調(diào)整頻率會使待遇水平與退休養(yǎng)老的實際需要產(chǎn)生較大差距，這種差距越大，需要較大程度的制度調(diào)整或改革的可能性就越高。因此，基于小步微調(diào)、循序漸進的原則，調(diào)整頻率不宜較低。英國、西班牙、意大利、斯洛文尼亞、斯洛伐克、墨西哥等國家每年調(diào)整一次，瑞士則是兩年調(diào)整一次。

2 養(yǎng)老金待遇調(diào)整的動機和方式

待遇自動調(diào)整機制在結(jié)構(gòu)上大同小異，但在觸發(fā)指標、調(diào)整參數(shù)選擇等方面呈現(xiàn)出多樣性。這種多樣性主要源于不同的調(diào)整動機。概括而言，調(diào)整動機主要有以下兩點。

2.1 保障養(yǎng)老金的實際購買力

保障退休金不受通貨膨脹侵蝕是待遇調(diào)整的最重要目的。通貨膨脹會降低養(yǎng)老基金的增值速度，拉高名義工資，增加養(yǎng)老消費支出，致使養(yǎng)老金貶值、替代率降低。應對通脹侵蝕最直接的方式是在自動調(diào)整機制中引入物價指數(shù)。另外，工資水平在一定程度上反映了當前生活水平，養(yǎng)老金與工資水平掛鉤也能起到相同的作用。這是目前OECD 國家廣泛采用的方式，但各個國家具體調(diào)整幅度和調(diào)整方法略有差異，可分為三種情況。

其一，直接依據(jù)物價指數(shù)或工資水平的變化進行待遇調(diào)整。挪威養(yǎng)老金待遇的調(diào)整是在平均工資增長率的基礎上減去0.75%。美國通過生活成本的調(diào)整(Cost-Of-Living Adjustments，COLA)以確保社會保障和補充社會保障待遇不被通貨膨脹侵蝕，COLA 依據(jù)勞工部勞動統(tǒng)計局確定的上年度城鎮(zhèn)工薪階層和文職人員消費價格指數(shù)(Consumer Price Index for Urban Wage Earners and Clerical Workers，CPI-W)來測算，如果CPI-W 沒有增長，該年則沒有COLA[4]。斯洛伐克收入關(guān)聯(lián)計劃的養(yǎng)老金待遇水平與平均收入增長和通貨膨脹情況掛鉤。從2013 年到2017 年，斯洛伐克養(yǎng)老金待遇以固定數(shù)額增加，收入增長和通貨膨脹在指數(shù)化中的比重由2014 年的40 ∶60 逐漸變?yōu)?017 年的10 ∶90。2018 年起，養(yǎng)老金待遇變化完全根據(jù)消費品價格而定[5]332。其二，利用物價指數(shù)或工資水平確定待遇調(diào)整的最低或最高限額。西班牙規(guī)定每年1 月份按照包含社會保障收入和支出的一系列重估指數(shù)進行調(diào)整，養(yǎng)老金待遇最低年增長率為消費者物價指數(shù)變化的0.25%，最大值為消費物價指數(shù)的變化值加上0.5%。波蘭規(guī)定個人賬戶的名義收益率不能低于通貨膨脹率。荷蘭的基本養(yǎng)老金則根據(jù)最低工資的變化進行調(diào)整。其三，從物價指數(shù)、工資變化率和其他指標變化率中取最高值進行調(diào)整。英國國家養(yǎng)老金待遇每年從工資增長率、物價增長率和2.5%三者中選擇最高值進行調(diào)整。冰島則從工資變化率和生活成本指數(shù)兩者中選擇較高者為依據(jù)進行待遇調(diào)整。

按照物價指數(shù)或者工資水平進行待遇調(diào)整能夠保證養(yǎng)老金購買力。這種調(diào)整方式更適宜于人口結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)增長的國家。在人口老齡化不斷加劇、經(jīng)濟波動較大的情況下，如果物價和工資常年連續(xù)大幅增長，則會加劇養(yǎng)老基金的財務壓力、有損制度可持續(xù)性。因此，需要適當降低這些指標的權(quán)重，配以有利于基金收支平衡的指標進行調(diào)整，才能更有助于在維護制度可持續(xù)性的基礎上削弱通貨膨脹的影響。

2.2 緩解財務收支平衡壓力

目前，OECD 國家大都面臨人口高撫養(yǎng)比，并且這一比例將持續(xù)攀升。2015 年，OECD 國家老年撫養(yǎng)比①此處老年撫養(yǎng)比為65 歲及以上人口占20 至64 歲工作人口的百分比。平均值為27.9%；預計到2025 年，該比例的均值將達到35.2%；2050 年更將高達53.2%，此時，比例最低的以色列也高達32.1%，而意大利、日本、韓國、葡萄牙、西班牙均超過70%②數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國世界人口預測——2017 修訂版，http：/ /dx.doi.org/10.1787/888933634306.。隨著老年撫養(yǎng)比逐年攀高，養(yǎng)老金系統(tǒng)財務壓力加劇，進而危害制度的可持續(xù)性，限制相關(guān)政策的調(diào)整空間。緩解公共養(yǎng)老基金財務壓力、實現(xiàn)養(yǎng)老金財務平衡便成為待遇自動調(diào)整機制的重要目標之一。由此采取的措施是將反映平均壽命、制度贍養(yǎng)率、養(yǎng)老基金資產(chǎn)負債比率等狀況的指標納入自動調(diào)整機制。

近半數(shù)的OECD 國家將與壽命相關(guān)的指標作為調(diào)整參數(shù)之一[6]，但具體方式有所不同。第一種方式是用平均余命直接計算養(yǎng)老金。挪威在62 ～75 歲之間實行彈性退休制度；退休時，用累計養(yǎng)老金除以平均余命，得到年度養(yǎng)老金。波蘭用名義賬戶的累積資金除以退休時的平均余命來計算養(yǎng)老金。第二種方式是將平均余命納入包含其他調(diào)整參數(shù)的“可持續(xù)因子”當中。西班牙計劃于2019 年在待遇調(diào)整中納入可持續(xù)因子，該因子計算了退休年份時67 歲的平均余命相較于五年前67 歲的平均余命的變化。芬蘭在達到退休年齡時，依據(jù)不分性別的生命表計算并指數(shù)化預期壽命，以作為養(yǎng)老金待遇調(diào)節(jié)的重要參數(shù)。瑞典公共養(yǎng)老金初始待遇水平根據(jù)賬戶積累總額除以年金因子，年金因子包含特定人群的平均余命、退休年齡等因素。第三種方式是將預期壽命與繳費掛鉤，間接達到調(diào)整待遇的目的。法國將最低繳費年限與預期壽命掛鉤，隨著預期壽命的增長，最低繳費年限也逐步增加，以此來保持養(yǎng)老金支付期與工作繳費期比例的穩(wěn)定。

依據(jù)制度贍養(yǎng)率調(diào)整待遇水平是指養(yǎng)老待遇依據(jù)制度內(nèi)繳費人口與待遇領(lǐng)取人口的比例進行調(diào)節(jié)。在人口老齡化背景下，退休人口逐步增多，繳費人口持續(xù)減少，這會對基金收支平衡造成巨大壓力。在納入制度贍養(yǎng)率的調(diào)整參數(shù)后，隨著制度贍養(yǎng)率的上升，待遇上升趨勢將放緩。并且，相較于單純地依據(jù)預期壽命進行待遇調(diào)整，考慮了制度贍養(yǎng)率的待遇調(diào)整機制更加強調(diào)代際責任共擔原則。在日本，待遇調(diào)整中的修正指數(shù)除了退休時的平均余命外，另一重要參數(shù)就是公共養(yǎng)老金制度繳費人數(shù)下降率。德國待遇調(diào)整的可持續(xù)因子中也包含了制度贍養(yǎng)率。

如果說將預期壽命和制度贍養(yǎng)率作為自動調(diào)整機制的調(diào)整參數(shù)是通過緩解因預期壽命延遲和繳費人數(shù)降低而帶來的財務危機，那么將養(yǎng)老金制度的資產(chǎn)負債比率作為待遇調(diào)整參數(shù)則是更為直接地維持基金財務平衡的方式。瑞典將這種方式運用于名義賬戶制，當養(yǎng)老金負債增長率高于資產(chǎn)增長率時，便降低積累階段的名義記賬利率和待遇發(fā)放階段的調(diào)整指數(shù)，以恢復收支平衡。

根據(jù)預期壽命、制度贍養(yǎng)率、養(yǎng)老基金資產(chǎn)負債比例進行待遇自動調(diào)整無疑會減輕財務壓力，增加制度的可持續(xù)性。但預期壽命的延長和制度贍養(yǎng)率的上升會使養(yǎng)老金待遇水平有所下降，一定程度上削弱了制度的保障功能。特別是在那些以公共養(yǎng)老金制度為主要支柱的國家和地區(qū)，當制度贍養(yǎng)率較高且養(yǎng)老基金資產(chǎn)負債比例較低時，采用這些指標進行待遇自動調(diào)整將會極大降低國民的退休收入。

3 OECD典型國家公共養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制

待遇調(diào)整能夠在一定程度上保障養(yǎng)老金的實際購買力，也能緩解基金財務壓力，增加制度的可持續(xù)性。但基于某單一指標的待遇調(diào)整機制只能在一定程度上有助于解決特定目標的特定方面問題。財務壓力和養(yǎng)老金購買力受多種因素影響，且各國面臨的實際情況有較大差異。因此OECD 國家多綜合采用各種指標以不同的方式進行待遇調(diào)整。為了更全面地展現(xiàn)其運行機制，下面重點分析瑞典、德國、日本、西班牙等四國的公共養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制。

3.1 瑞典的自動平衡機制

20 世紀90 年代，瑞典對養(yǎng)老金制度進行了改革。改革后的公共養(yǎng)老金制度由三部分組成：一是基礎養(yǎng)老金(Guarantee benefits)，保障最低養(yǎng)老待遇；二是現(xiàn)收現(xiàn)付制的名義賬戶養(yǎng)老金(Inkomstpension)；三是基于個人賬戶的基金積累制繳費確定型養(yǎng)老金(Premium Pension)。前者資金來源于稅收，后兩者的基金由雇主和雇員共同繳費形成，合計繳費比例為工資的18.5%，其中16%進入名義賬戶，2.5%進入基金積累制賬戶[7]。

2001 年，瑞典引入自動平衡機制(Automatic Balance Mechanisms，ABMs)，通過一整套“評估—觸發(fā)—調(diào)節(jié)—再評估”機制來調(diào)節(jié)名義賬戶的勞動者養(yǎng)老金待遇。ABMs 使用平衡比率(Balance Ratio，BR)作為觸發(fā)參數(shù)。平衡比率反映了養(yǎng)老基金的資產(chǎn)與負債狀況，其計算公式如下：

當平衡比率大于或等于1，處于財務平衡狀態(tài)，養(yǎng)老金待遇依據(jù)平均工資增長率(簡稱“收入指數(shù)”)而調(diào)整。當平衡比率小于1 時，意味著養(yǎng)老基金負債超過資產(chǎn)，自動平衡機制啟動，名義賬戶的記賬利率將被縮減，記賬利率變?yōu)槠胶庵笖?shù)(Balance Index，BI)[8]。BI 的計算公式如下：

BIt是t年的平衡指數(shù)，It+i和It+i-1分別是(t+i)年和(t+i-1)年的收入指數(shù)，BRt為t年的平衡比率[9]。

瑞典自動平衡機制的建立使得人口老齡化和經(jīng)濟波動風險在繳費者和領(lǐng)取者之間自動分攤，有利于養(yǎng)老金的長期穩(wěn)定，但也存在調(diào)節(jié)幅度波動太大和造成養(yǎng)老金待遇充足性下降的問題[10]。

3.2 德國的可持續(xù)因子

德國的養(yǎng)老金制度體系包括強制性養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人自愿性養(yǎng)老保險。強制性養(yǎng)老保險是德國養(yǎng)老金體系的第一支柱，也是覆蓋范圍最廣、最為重要的養(yǎng)老金計劃。強制性養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，當期企業(yè)和個人繳費用于支付當期退休者的養(yǎng)老金。養(yǎng)老金待遇公式為：

Pt，i表示退休者i在第t年的養(yǎng)老金；PVt表示第t年的養(yǎng)老金現(xiàn)值；SYi指退休者i的繳稅年限；AFi為調(diào)整因子；EPi指i在工作期間積累的收入點數(shù)，是個人年度報酬對所有受保人年度平均報酬的倍數(shù)[11]。

PVt的大小取決于可持續(xù)因子(Sustainability Factor，SF)。PVt和SF 的計算公式為：

PVt表示t年養(yǎng)老金給付現(xiàn)值，Anwt-1和Anwt-2分別表示(t-1)年和(t-2)年的繳費人口平均凈工資收入，Pqt-1和Pqt-2分別表示(t-1)年和(t-2)年的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取人口/(繳費人口+失業(yè)人口)的值。如果人口老齡化加重，Pqt-1/Pqt-2大于1，養(yǎng)老金給付減少。α是調(diào)節(jié)繳費者和領(lǐng)取者的責任分配指數(shù)，固定為0.25。如果α=0，人口老齡化帶來的所有壓力落在繳費人口身上；如果α=1，人口老齡化帶來的所有壓力落在領(lǐng)取人口身上[9]。

德國養(yǎng)老金的待遇調(diào)整與平均工資、制度贍養(yǎng)率的變動和責任分配系數(shù)相關(guān)，能夠根據(jù)經(jīng)濟狀況和人口老齡化導致的制度贍養(yǎng)率的提高及時調(diào)節(jié)養(yǎng)老金待遇水平。責任分配指數(shù)的引入有助于在保證養(yǎng)老金替代率維持一定水平的前提下，不至于使繳費率有過快增長的壓力。

3.3 日本的“宏觀經(jīng)濟指數(shù)”

日本的公共養(yǎng)老金為現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型，養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金兩部分組成。2004 年的日本養(yǎng)老金改革引入“宏觀經(jīng)濟指數(shù)”(Macro Index)，建立自動調(diào)節(jié)機制，根據(jù)繳費人數(shù)和預期壽命調(diào)節(jié)養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇變化率的計算公式為：

ΔP(t)是t年養(yǎng)老金的變化率，ΔW(t)指t年在職職工工資的變化率，ΔL(t)指t年繳費人數(shù)的變化率，μ是預期壽命的變化率。t*是通過計算得出的養(yǎng)老金達到可持續(xù)標準的年份。在養(yǎng)老金達到長期可持續(xù)發(fā)展水平前(t≤t*)，根據(jù)工資、繳費人數(shù)和預期壽命的變化調(diào)整養(yǎng)老金待遇；在達到長期可持續(xù)發(fā)展水平后(t＞t*)，根據(jù)工資變化率調(diào)整養(yǎng)老金待遇[12]。

隨著人口老齡化程度不斷加深，日本公共養(yǎng)老金制度繳費人數(shù)將不斷減少，而預期壽命的延長也會增加養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年限。受此影響，養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制的運行可能使未來養(yǎng)老金的支付水平持續(xù)下降。為防止自動調(diào)節(jié)后的養(yǎng)老金替代率過低，日本設置了最低養(yǎng)老待遇水平，即在下一個精算評估前，如果替代率跌破50%，將停止使用宏觀經(jīng)濟指數(shù)進行修正。另外，如處于通縮期間，宏觀經(jīng)濟指數(shù)也暫停運行。

3.4 西班牙的自動調(diào)整機制

2013 年，西班牙專家委員會結(jié)合德國和瑞典的自動調(diào)整機制應用經(jīng)驗，提出在西班牙建立可持續(xù)因子(Factor de sostenibilidad，F(xiàn)S)和新的自動平衡機制(índice de revalorización，IR)。

西班牙將可持續(xù)因子作為一個乘數(shù)項納入到個人養(yǎng)老金待遇計算公式中。該因子將初始養(yǎng)老金待遇與退休時的平均余命關(guān)聯(lián)起來，t年的可持續(xù)因子可表示為：

自動平衡機制則將養(yǎng)老金待遇指數(shù)調(diào)整與養(yǎng)老基金財務狀況聯(lián)系起來，而不再與通貨膨脹關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老金待遇增長率的計算公式為：

是養(yǎng)老金領(lǐng)取者數(shù)量的增長率，是由于新老更替導致的平均養(yǎng)老金待遇的增長率，是繳費的增長率，It和Gt分別為養(yǎng)老金總收入和總支出[13]。

為解決調(diào)整幅度波動過大問題，該調(diào)整機制通過三種方式對待遇調(diào)整幅度進行平滑處理：一是使用所有增長率的11 年移動平均值；二是使用It/Gt的11 年幾何平均值；三是只修正養(yǎng)老金總收支不平衡規(guī)模的一部分，一般為1/3 ～1/4。同時，西班牙設置了養(yǎng)老金待遇調(diào)整的上下限，2013 年確定的養(yǎng)老金待遇名義增長率不得低于0.25%，不得高于0.5%。平滑調(diào)整和調(diào)整幅度的限制是對瑞典ABMs 的改進，能夠減少待遇波動和緩解養(yǎng)老基金的充足性問題[13]。

4 OECD國家公共養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制的經(jīng)驗

4.1 設置最低待遇標準，保障基本生活水平

在人口老齡化程度不斷加劇的趨勢下，納入預期余命、制度撫養(yǎng)比、養(yǎng)老基金資產(chǎn)負債比等因素的待遇自動調(diào)整機制，有助于緩解由預期壽命延長和待遇領(lǐng)取人口比例過高引致的財務收支平衡壓力；但這也會降低養(yǎng)老金替代率，削弱養(yǎng)老金保障老年基本生活水平的能力。為實現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度的基本目的，保障老年基本生活水平，一些OECD 國家設置了養(yǎng)老金最低待遇標準。最低待遇標準的設置方式可概括為兩類：一是直接對養(yǎng)老金的增長率設置下限。如西班牙設置了養(yǎng)老金的最低名義增長率，以保障養(yǎng)老金水平。二是依據(jù)能反映養(yǎng)老金實際購買力的相關(guān)指標確定最低待遇標準，包括反映通貨膨脹情況、工資水平以及維持生計水平的相關(guān)指標。墨西哥享受最低養(yǎng)老金需要滿足繳費年限等標準，其具體水平每年根據(jù)通貨膨脹情況進行調(diào)整。日本按照替代率的50%來確定最低待遇保障。2017 年希臘的最低養(yǎng)老金在平均工資的20%以上[3]25。斯洛伐克規(guī)定，自2015 年起凡是滿足一定條件退休人員可以享受最低養(yǎng)老金待遇；其標準的計算與維持生計水平相聯(lián)系，且對全職工作人員和自雇職員采用不同的標準[14]240。

4.2 注重制度的可持續(xù)性

受經(jīng)濟發(fā)展放緩和養(yǎng)老金待遇福利剛性的影響，各國公共養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性壓力加大。設置養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制的重要目的之一便是緩解養(yǎng)老基金財務平衡壓力。在該動機下，將可持續(xù)因子納入養(yǎng)老待遇計算公式是近年來公共養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制改革的重要方面?？沙掷m(xù)因子包含對養(yǎng)老基金收支情況、制度撫養(yǎng)比狀況和人均壽命延長等方面的考量；引入可持續(xù)因子的待遇自動調(diào)整機制將弱化這些變化對養(yǎng)老基金財務平衡的沖擊，有利于公共養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。瑞典依據(jù)養(yǎng)老金制度的資產(chǎn)負債比率的變化改變名義賬戶的記賬利率，當資產(chǎn)負債比率小于1 時，記賬利率由收入指數(shù)改為具有縮減效應的平衡指數(shù)。德國的可持續(xù)因子直接納入制度贍養(yǎng)率，根據(jù)制度內(nèi)待遇領(lǐng)取人口與繳費人口的變化進行財務平衡的調(diào)節(jié)。日本、挪威、波蘭、西班牙則根據(jù)預期壽命的延長適當調(diào)節(jié)養(yǎng)老金待遇，以緩解養(yǎng)老金制度的繳費期與待遇享受期的比例變化帶來的財務壓力。

4.3 平滑調(diào)整幅度

相較于待遇臨時無規(guī)則調(diào)整和養(yǎng)老金制度整體性改革，待遇自動調(diào)整機制的優(yōu)勢之一是小步微調(diào)。頻率較高的小步微調(diào)有助于減少養(yǎng)老金待遇發(fā)生較大波動的可能性，減少對制度大幅調(diào)整的需要，降低制度變革成本。但在一般的待遇自動調(diào)整機制運行下，仍然存在待遇較大幅度波動的可能性。特別是在宏觀經(jīng)濟波動較大情況下，引入宏觀經(jīng)濟指標或與宏觀經(jīng)濟狀況關(guān)聯(lián)度較高的指標的待遇自動調(diào)整機制可能引致養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度過大。因此，一些國家在待遇自動調(diào)整機制中對養(yǎng)老金待遇的波動進行平滑處理。平滑處理的方式通常是取較長時期內(nèi)相關(guān)調(diào)整參數(shù)的平均值，以減輕由調(diào)整參數(shù)在某一段時間內(nèi)劇烈起伏引致的養(yǎng)老金待遇大幅波動。例如西班牙的可持續(xù)因子中余命的計算以5 年為周期進行平滑處理，自動平衡機制中的增長率采用11 年的移動平均值[13]。

4.4 確立調(diào)整機制的適用范圍

盡管平滑機制能夠在一定程度上平緩待遇自動調(diào)整機制引致的養(yǎng)老金待遇大幅波動，但當自動調(diào)整機制的調(diào)整參數(shù)處于極度不合理變化水平時或者養(yǎng)老金計劃本身存在一些問題時，自動調(diào)整機制的運行將有損制度的穩(wěn)定性。如前所述，養(yǎng)老金待遇下降幅度過大會削弱保障水平，降低參保人對制度的信任，因此一些OECD 國家設立了最低待遇標準。此外，設置待遇調(diào)整的上限同樣十分重要，與物價或通脹掛鉤的待遇調(diào)整機制在極端情況下會急速拉升養(yǎng)老金支出水平，造成養(yǎng)老基金收不抵支，損害制度可持續(xù)性。為此，部分OECD 國家設置了養(yǎng)老金待遇調(diào)整的上限。上限設置方式可分為兩種：一種是直接限定養(yǎng)老金的增長率，如西班牙規(guī)定了養(yǎng)老金待遇名義增長率的最大值；另一種是依據(jù)工資水平等指標確定，如土耳其規(guī)定了養(yǎng)老金替代率的上限。

4.5 待遇調(diào)整機制的設計依國情而定

由于各國的經(jīng)濟、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老基金等狀況差異較大，OECD 國家的待遇調(diào)整機制設計不盡相同，其待遇調(diào)整機制的目標各有側(cè)重。因此，在調(diào)整參數(shù)的選取與待遇計算公式的構(gòu)建上呈現(xiàn)出較大差異。德國調(diào)整參數(shù)包括制度贍養(yǎng)率，日本納入繳費人數(shù)。將制度內(nèi)人口因素納入是因為兩國都面臨著更嚴峻的人口老齡化：2015 年，德國老年撫養(yǎng)比①此處老年撫養(yǎng)比為65 歲及以上人口占20 至64 歲工作人口的百分比。為40.9%，日本則高達45.6%，皆位居OECD 國家前列②數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國世界人口預測——2017 修訂版，http：/ /dx.doi.org/10.1787/888933634306.。此外，德國在待遇調(diào)整公式中納入責任分配指數(shù)，強化其現(xiàn)收現(xiàn)付制的代際分配功能。相較于德國，日本經(jīng)濟發(fā)展勢頭較弱，因此，日本在養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制的設計中，計算出養(yǎng)老基金達到可持續(xù)標準的年份，以此確定待遇調(diào)整方式。瑞典、西班牙、挪威等人均預期壽命較高的國家也都將預期壽命作為調(diào)整參數(shù)納入待遇自動調(diào)整機制中，以應對本國人口預期壽命延長引致的養(yǎng)老基金財務風險。

5 對我國的啟示

為保障養(yǎng)老金購買力，增強我國基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性和公平性，使參保居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，2018 年1 月中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議審議通過了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導意見》，進一步指出要建立激勵約束有效、籌資權(quán)責清晰、保障水平適度的待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。在借鑒國外經(jīng)驗、結(jié)合我國實際的基礎上，本文就完善和優(yōu)化基本養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制提出如下政策思路。

5.1 建立最低待遇標準機制，保障基本生活水平

我國建立基本養(yǎng)老保險制度最基本目的就是保障老年人基本生活需要?；攫B(yǎng)老保險制度的調(diào)整要體現(xiàn)保險的互濟性與?；镜墓δ苣繕薣15]，保障老年人的基本生活水平。在我國人口老齡化不斷加劇、預期壽命逐步延長的情況下，引入預期壽命、制度撫養(yǎng)比等調(diào)整參數(shù)的待遇自動調(diào)整機制可能會導致養(yǎng)老金待遇的下降。如果下降幅度過大，不僅難以保障老年人的基本生活需要，還有損民眾對養(yǎng)老保險制度的信任。因此，需設置最低待遇標準機制，確定最低養(yǎng)老金待遇。當在自動調(diào)整機制運行下的養(yǎng)老金待遇低于最低待遇標準時，采用最低待遇標準。這樣做不僅是保證基本養(yǎng)老保險制度基本目標的需要，也有助于體現(xiàn)政府的養(yǎng)老責任?？山梃b日本按照養(yǎng)老金替代率的一定比例來設置標準，亦可通過計算當期生活成本或相關(guān)綜合指標來確定最低養(yǎng)老金待遇。

5.2 引入財務可持續(xù)性指標

受老齡化程度不斷加深的影響，我國基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比持續(xù)攀升；加之人均壽命延長導致的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取期的增長，使基本養(yǎng)老保險基金支出不斷攀升，財務平衡壓力巨大[16]，制度運行面臨長壽風險和持續(xù)發(fā)展風險。當前，我國基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整以增強激勵性為導向，較之OECD 國家，缺乏對養(yǎng)老保險基金長期財務可持續(xù)性的考慮。待遇機制的設定較少考慮長壽風險及其影響，原有的精算平衡對長壽風險估計也相當保守[17]。我國養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制需要立足當前，也需要兼顧長遠發(fā)展。逐步納入有助于基金平衡的可持續(xù)性因子或相關(guān)調(diào)整參數(shù)，以強化基本養(yǎng)老保險制度的財務可持續(xù)性。

具體而言，可以在掛鉤調(diào)整中引入預期壽命、長壽風險、制度撫養(yǎng)比、退休年齡、基金償付能力等調(diào)整參數(shù)。配合實施兼顧預期壽命、繳費年限為基礎的彈性退休制度，將極大提高養(yǎng)老保險基金抵御長壽風險的能力，增強制度的可持續(xù)性[18]136。另外，可以考慮調(diào)整與上年度養(yǎng)老金水平掛鉤的辦法，采取與平均工資水平或者物價指數(shù)掛鉤方式。與上年度養(yǎng)老金水平掛鉤盡管能夠體現(xiàn)其保障養(yǎng)老金購買力、防止通貨膨脹的目的，但待遇調(diào)整機制在該情況下納入預期壽命、繳費年限等參數(shù)后，會具有很強的福利剛性。強調(diào)與平均工資水平或者物價指數(shù)掛鉤，不僅有利于保障養(yǎng)老金免受通貨膨脹的侵蝕，還使待遇調(diào)整機制的福利剛性相對較弱，更具彈性。

5.3 明確養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制的適用范圍

當引入工資水平、物價水平、預期壽命、長壽風險、養(yǎng)老金制度財務收支狀況等調(diào)整參數(shù)后，養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制還需明確適用范圍。調(diào)整參數(shù)本身可能在某一時期會處于不合理水平，此時待遇調(diào)整機制的運行會使基本養(yǎng)老保險制度面臨不確定性。并且，待遇自動調(diào)整機制的調(diào)整頻率通常較高，未考慮長期狀況的調(diào)整參數(shù)反映的是短期變化，這意味著待遇自動調(diào)整具有“短視”的缺陷。調(diào)整參數(shù)短期內(nèi)的大起大落會導致待遇的大幅升降，從而影響基本養(yǎng)老保險制度的長期穩(wěn)定性。需要明確養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機制的適用范圍。當超出這一范圍時，調(diào)整機制停止運行，再進行審慎決策。在確定適用范圍時，應根據(jù)待遇調(diào)整機制所納入調(diào)整參數(shù)的合理變動范圍、制度穩(wěn)定性和可持續(xù)性的要求以及基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金在多層次養(yǎng)老保險體系中的適宜替代率水平綜合考量。

5.4 同步但差異化“城職?！迸c“城居保”的待遇調(diào)整機制

目前，我國基本養(yǎng)老保險存在兩種制度：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱“城職?！?和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(簡稱“城居?！?。待遇自動調(diào)整機制的設計需要考慮到這種制度差異。盡管《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》提出根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國基礎養(yǎng)老金最低標準。但國家層面的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準過去三年未作調(diào)整，從新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和“城居?！钡慕⒌絻纱笾贫鹊恼霞鞍l(fā)展過程中，基礎養(yǎng)老金僅在2014 年調(diào)整過一次；而“城職?！眲t每年都調(diào)整。兩種制度待遇調(diào)整的不同步進一步拉大了職工與居民養(yǎng)老待遇差異，有損制度公平性。因此，需要積極探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的新機制，以減少物價波動對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取者實際生活水平的不利影響，使農(nóng)村老年人能夠共享經(jīng)濟發(fā)展成果。由于城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度本身的差異，需在最低待遇水平確定、調(diào)整參數(shù)選取等方面采用不同指標，在保證制度穩(wěn)定性情況下滿足不同居民生活水平的需要。

5.5 優(yōu)化養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制

多年來，我國基本養(yǎng)老保險的待遇調(diào)節(jié)都是由中央政府依據(jù)調(diào)整原則，確定大體調(diào)整水平；各地依據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展和養(yǎng)老保險制度運行實際狀況出臺具體調(diào)整辦法，確定具體調(diào)整幅度。各地高低不同的調(diào)整幅度受到多種因素制約，有其合理性，但需要在實踐中不斷探索和進一步優(yōu)化。無論確定什么樣的調(diào)整比例，都需要強調(diào)調(diào)整的科學依據(jù)，強調(diào)優(yōu)化機制對提升養(yǎng)老金調(diào)節(jié)政策有效性的重要作用。定期量化通貨膨脹和物價波動對養(yǎng)老金的影響，并以此為依據(jù)優(yōu)化現(xiàn)有的養(yǎng)老金指數(shù)調(diào)節(jié)機制，妥善處理價格、工資與養(yǎng)老金之間的聯(lián)動關(guān)系，盡最大可能維持養(yǎng)老金實際購買力，以保障老年人基本經(jīng)濟生活[19]。積極探索制定加大對生活困難城鄉(xiāng)居民繳費補貼力度的相關(guān)辦法。同時，應進一步優(yōu)化調(diào)整比例的制定依據(jù)和測算公式，增加透明度，使人們有清晰、穩(wěn)定安全預期，化解社會公眾對養(yǎng)老保險制度的不信任[20]。

5.6 完善基本養(yǎng)老基金預算管理

完善基本養(yǎng)老基金預算管理是建立基本養(yǎng)老保險待遇自動調(diào)整機制的一項重要制度基礎。目前，我國基本養(yǎng)老基金的預算管理還有待完善，各地區(qū)預算編制不規(guī)范，執(zhí)行約束力較差。需要進一步提高養(yǎng)老保險基金預算管理能力，建立起科學有效的預算管理體制和養(yǎng)老金精算管理與審計披露制度，強化養(yǎng)老保險基金預算管理的精算平衡能力和制度運行的風險預警能力。只有在科學有效的基金預算基礎上設置適宜的養(yǎng)老金自動調(diào)整機制的觸發(fā)條件，才能更好發(fā)揮自動調(diào)整機制的作用，進一步增強養(yǎng)老保險基金償付能力。