●倪 鐵

2016年底，通過全國人大常委會授權(quán)的方式，我國選擇了京、晉、浙三地試點展開監(jiān)察體制改革，嘗試將針對職務(wù)犯罪的刑事調(diào)查權(quán)從檢察機關(guān)移轉(zhuǎn)到監(jiān)察委員會，從而有力地推動了腐敗犯罪治理水平的提升。2018年3月，《監(jiān)察法》首次針對職務(wù)犯罪進行的刑事調(diào)查權(quán)運作程序作了系統(tǒng)規(guī)范。隨后，修改《刑事訴訟法》以期完善訴訟法與監(jiān)察法的銜接機制，進一步理順職務(wù)犯罪案件的刑事調(diào)查程序與后續(xù)訴訟程序。通過一系列法律規(guī)制的立法供給，監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)運作獲得了國家根本法和基本法的系統(tǒng)法制保障。但是，與改革之前的職務(wù)犯罪偵查程序格局相比，初步建構(gòu)成功的監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)運作程序的法律框架并沒有完全解決改革前檢察官偵查職務(wù)犯罪所面臨的法治程序困境。在當(dāng)前監(jiān)察機制法治化轉(zhuǎn)型的新時期，有必要均衡配置程序主體的法益，做好監(jiān)察調(diào)查權(quán)運作機制的頂層設(shè)計，建構(gòu)一個高效運行的監(jiān)察調(diào)查程序框架，從而避免反腐監(jiān)察調(diào)查權(quán)誤用濫用而傷及人權(quán)，保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)高效打擊職務(wù)犯罪行為，達成監(jiān)察法律體系的“良法之治”。

一、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的演進

（一）監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的規(guī)制演進

相對于刑事偵查權(quán)運作的法治化，監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)的法律規(guī)制起步較晚，但監(jiān)察的調(diào)查權(quán)法治化則經(jīng)歷了一個逐次發(fā)展完善的過程，為監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的法律規(guī)制提供了一定的制度基礎(chǔ)，并伴隨著中國監(jiān)察體制改革和發(fā)展而初步完成了新格局的法律形塑。

第一階段，作為監(jiān)察調(diào)查權(quán)最重要淵源的行政調(diào)查權(quán)法治化階段。在這個時期中，監(jiān)察調(diào)查權(quán)主要是指行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)。1997年頒行的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》確立了行政監(jiān)察體制，〔1〕參見朱?；荩骸秶冶O(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第3期。行政監(jiān)察機關(guān)依法行使行政違法調(diào)查權(quán)。一方面，該法規(guī)范了行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)所涵涉的各項具體權(quán)能，如：暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物；責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；經(jīng)縣級以上監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款。另一方面，該法還規(guī)定了行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)運作的具體程序。如第30條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)按照下列程序?qū)`反行政紀律的行為進行調(diào)查處理：對需要調(diào)查處理的事項進行初步審查，認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責(zé)任的，予以立案；組織實施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。規(guī)定了行政監(jiān)察機關(guān)的立案調(diào)查、撤案、告知、備案、期限等。在行政監(jiān)察實踐中，由于行政調(diào)查權(quán)的分散配置，多個監(jiān)察部門之間職能重合，造成了“同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督缺失、黨紀國法斷層、監(jiān)察資源分散、對象難以周延”的困境。〔2〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期。

第二階段，監(jiān)察體制改革試點中的刑事調(diào)查權(quán)法治化探索階段。2016年11月7日，通過全國人大常委會授權(quán)立法的方式，在北京市、山西省、浙江省展開國家監(jiān)察體制改革試點工作，探索監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)運作的新模式，“試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局），預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”。〔3〕《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)集原分屬于不同部門的行政調(diào)查權(quán)、違紀調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，避免了原先反腐調(diào)查權(quán)分散的局面，解決了各職能部門之間銜接不暢和互相扯皮問題，為刑事調(diào)查權(quán)運作提供了一定的證據(jù)基礎(chǔ)、程序基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)。

第三階段，監(jiān)察體制改革在全國推開并獲得了《憲法》和《監(jiān)察法》的支撐，刑事調(diào)查權(quán)法治化全面整體推進階段。2018年3月頒行的《憲法修正案》明確規(guī)定了監(jiān)察委員具有獨立的、不受非法干涉的調(diào)查權(quán)，第127條規(guī)定：監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。同時，2018年3月頒行的《監(jiān)察法》進一步細化了監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的具體程序，并對反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容作了細致規(guī)定?！?〕參見徐昕、黃艷好：《中國司法改革年度報告（2017）》，《上海大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第2期。如該法第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：……對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查。2018年4月，有“小憲法”之稱的《刑事訴訟法》啟動修改程序，完善與監(jiān)察法的銜接機制，進一步規(guī)范和保障監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的行使。至此，在中國立法變革和法律規(guī)則建構(gòu)中，監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)獲得了較為清晰的法律邊界，建立了刑事調(diào)查權(quán)的程序規(guī)制框架，初步完成了職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、調(diào)查程序的法律形塑?！?〕參見周樂軍：《“對人監(jiān)察”抑或“對事監(jiān)察”——論我國監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的邊界》，《時代法學(xué)》2018年第4期。

（二）監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的法權(quán)屬性

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！薄?〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。任何權(quán)力都傾向于率性而為，直到遇到它的邊界，而這個邊界就是用法律構(gòu)筑的界碑。作為監(jiān)察委員會最重要的新型權(quán)力之一，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)也遵循這一鐵律。當(dāng)前，中國初步形成了以《憲法》和《監(jiān)察法》為核心的一系列監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)運作的法制保障，隨著《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的陸續(xù)立法跟進，監(jiān)察委員會的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織機制、運作程序得以進一步法治化，為監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)設(shè)定了粗疏的法律邊界。

監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)，指的是監(jiān)察機關(guān)享有的，針對職務(wù)犯罪案件進行的收集調(diào)查證據(jù)、查明犯罪事實等的國家專門權(quán)力。監(jiān)察委員會享有辦理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)，與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、互相制約。監(jiān)察委員會的刑事調(diào)查權(quán)既不同于現(xiàn)行檢察機關(guān)在訴訟活動法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，也不同于檢察機關(guān)原來的貪污賄賂犯罪偵查權(quán)，它是一種不同于以前權(quán)力類型、也不同于其他法域權(quán)力種屬的獨具中國特點的權(quán)力存在，具有鮮明的個性特征：

一方面，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)是一種服務(wù)于監(jiān)察權(quán)的特殊國家調(diào)查權(quán)。《憲法》抑或《監(jiān)察法》都規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)與地位：監(jiān)察委員會既不是民國時期“五權(quán)分制”下的“監(jiān)察院”的歷史接續(xù)，也不是瑞典“監(jiān)察官”的中國翻版，更不是香港“廉政公署”的機構(gòu)抄襲，而是社會主義中國政治實踐的一項創(chuàng)舉，是議行合一政體下的“一府一委兩院”格局中的新組織，“是新型國家權(quán)力體系中的獨立機關(guān)”，〔7〕葉青、王小光：《檢察機關(guān)監(jiān)督與監(jiān)察委員會監(jiān)督比較分析》，《中共中央黨校學(xué)報》2017年第3期。依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)。正如《紀檢監(jiān)察報》所言“監(jiān)察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能等同司法機關(guān)的強制措施”，〔8〕中國紀檢監(jiān)察報社：《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月16日第1版。這是國家對調(diào)查權(quán)的權(quán)威定位，將調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)相區(qū)別。

另一方面，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)是查明職務(wù)犯罪案件事實的一種程序性權(quán)力?！爱?dāng)官員正在掩蓋自己的失誤……監(jiān)察專員所提供的關(guān)鍵性服務(wù)，披露了事實真相”，〔9〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》下，楊偉東、李凌波、石紅心、宴坤譯，商務(wù)印書館2004年版，第766頁。但監(jiān)察機關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)力場域也僅限于此，其不能直接認定國家機關(guān)的權(quán)力運作或公職人員的行為違法并作出實體意義上的處理決定。〔10〕同前注〔5〕，周樂軍文。

二、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的結(jié)構(gòu)失衡

國家全面整合了《憲法》《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的法律文本資源，監(jiān)察機構(gòu)的刑事調(diào)查行為的權(quán)力結(jié)構(gòu)、調(diào)查措施、調(diào)查程序的法治化水平得到大幅度提升。但是，當(dāng)前法律對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)及其運作程序的初步建構(gòu)，在一定程度上克服了以往基于檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)而建構(gòu)的某些偵查程序法治結(jié)構(gòu)不平衡問題：原檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查程序中逮捕權(quán)上提一級仍然面臨的“自偵自捕”“自偵自監(jiān)”問題得以克服，檢察機關(guān)借用紀律檢查委員會力量提前開展職務(wù)犯罪偵查的困境得以破解，紀律檢查委員會的“雙規(guī)”“兩指”辦案的合法性通過留置措施的法治化得以解決；但另一方面，監(jiān)察委員會刑事調(diào)查程序又面臨著轉(zhuǎn)型過程中難以克服的新困境。

（一）組織專業(yè)布局不均衡

從近年來的監(jiān)察體制改革實踐看，各級監(jiān)察委員會調(diào)查組織結(jié)構(gòu)和人員隊伍的職業(yè)化水平仍難以滿足打擊腐敗違法犯罪的需求，從事職務(wù)違法犯罪調(diào)查的人員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、法治化素養(yǎng)也不均衡，從而造成了調(diào)查組織專業(yè)布局的整體不平衡。主要表現(xiàn)為：

第一，從監(jiān)察委員會組織的縱向體系來看，不同層級的監(jiān)察組織專業(yè)水平不均衡，各級機關(guān)人員存在較大的職務(wù)犯罪調(diào)查能力差異。根據(jù)中央紀委七次全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，同步推進監(jiān)察體制改革與紀律檢查體制改革，在地市級以上紀委、監(jiān)察委員會可以探索監(jiān)督和審查部門分設(shè)。在試點開展監(jiān)察體制改革的京、晉、浙三地：北京監(jiān)委共設(shè)紀檢監(jiān)察室17個，8個負責(zé)執(zhí)紀監(jiān)督、8個負責(zé)執(zhí)紀審查、1個負責(zé)國際追逃追贓。山西省監(jiān)委共設(shè)11個紀檢監(jiān)察室，其中執(zhí)紀監(jiān)督室8個、執(zhí)紀審查（調(diào)查）室3個。浙江省監(jiān)委共設(shè)13個紀檢監(jiān)察室，其中7個室為執(zhí)紀監(jiān)督部門、6個室為執(zhí)紀審查部門。在省、地市兩級，監(jiān)察委員會的調(diào)查隊伍人員配備精干有力，監(jiān)督、審查職能相對分工合作，調(diào)查力量相對較強；但在縣級以下的地方，監(jiān)察委員會則缺乏明確專業(yè)化分工，監(jiān)督、調(diào)查和處置的職能分工細化無法做到，刑事調(diào)查組織的專業(yè)化水平相對較低。

第二，從事職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)察隊伍的職業(yè)化水平仍有較大提升空間，人員隊伍的法律職業(yè)背景和法治素質(zhì)不均衡。監(jiān)察委員會整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，調(diào)查職務(wù)犯罪的人員隊伍主要由三部分組成：一部分來自檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能部門，一部分來自原政府的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局，另一部分人員主要來自各級紀委?！?1〕監(jiān)察委委員會內(nèi)部是“一套人馬，兩塊牌子”。監(jiān)察委員會與紀委合署辦公，監(jiān)察委員會的部分人員來自原紀委。在現(xiàn)行試點的三個省區(qū)中，省級監(jiān)察委員會的調(diào)查力量相對集中于重新整合的執(zhí)紀審查室，各地的做法有一定差異性：如浙江省監(jiān)察委員會的執(zhí)紀審查室沒有固定聯(lián)系地區(qū)，實行“一事一交辦”的調(diào)查方式；山西省監(jiān)察委員會則增設(shè)兩個紀檢監(jiān)察室，負責(zé)調(diào)查貪污賄賂和失職瀆職等問題。從現(xiàn)有的監(jiān)察委員會調(diào)查隊伍的整體格局來看，并未根據(jù)監(jiān)察人員來源和原有職能分工成立獨立的職務(wù)犯罪調(diào)查部門。除了山西省增設(shè)兩個紀檢監(jiān)察室暫時負責(zé)職務(wù)犯罪調(diào)查之外，其他兩省監(jiān)察委員會均未根據(jù)調(diào)查案件的性質(zhì)或刑事證據(jù)特性而保留反貪部門、瀆職犯罪檢察部門。在現(xiàn)行的監(jiān)察委員會的內(nèi)部機構(gòu)分工中，并不嚴格區(qū)分調(diào)查對象的違紀、違法、犯罪等三類行為，而將從事調(diào)查的轉(zhuǎn)隸人員融合再行分配到各個工作職能側(cè)重的監(jiān)察室。這樣就造成了原來擅長調(diào)查違紀行為的原紀委人員、擅長調(diào)查行政違法行為的原行政監(jiān)察人員、擅長偵查職務(wù)犯罪的原檢察人員在混同融合再分配，失去了原有的職業(yè)化優(yōu)勢?！?2〕來自試點地區(qū)的經(jīng)驗表明：中央和地方的監(jiān)察體制改革設(shè)計者和推動者都認識到，現(xiàn)階段國家監(jiān)察委員會的人員來自不同的部門，來自紀委的同志并不清楚如何處理原先歸檢察院同志處理的職務(wù)犯罪問題，來自檢察院的同志同樣不清楚如何處理原先歸紀委處理的黨員違紀問題，相關(guān)人員存在著一個適應(yīng)和銜接的問題。在改革重整中，各地監(jiān)察委員會也在進行一系列人力資源調(diào)配，優(yōu)先保障調(diào)查辦案部門的人力需求，力圖充分發(fā)揮原紀委人員、原行政監(jiān)察人員、原檢察人員的專業(yè)優(yōu)勢。如，山西省則明確執(zhí)紀監(jiān)督室和執(zhí)紀審查（調(diào)查）室的人員配備比例為2∶1，并強調(diào)改革后市縣紀委監(jiān)委新設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般應(yīng)為紀檢監(jiān)察室，確保轉(zhuǎn)隸后人員力量向執(zhí)紀監(jiān)督審查部門傾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重點加強案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實到執(zhí)紀審查部門，熟悉法律文書和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實到案件審理部門。尤其是原來擅長辦理職務(wù)犯罪案件、精通證據(jù)法學(xué)和各項法律條文的檢察官被均一分到各監(jiān)察室，調(diào)查一般的違紀違法案件，在某種程度上造成了成長周期極長的職務(wù)犯罪調(diào)查優(yōu)勢人力資源的浪費?？傮w而言，監(jiān)察委員會內(nèi)部各個不同體系轉(zhuǎn)隸人員的法律素養(yǎng)、黨內(nèi)法規(guī)熟悉程度等并不協(xié)調(diào)，造成了調(diào)查人員隊伍人才序列的職業(yè)化水平的不均衡現(xiàn)象。

第三，從監(jiān)察委員會內(nèi)部機構(gòu)橫向?qū)用娣治?，監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)各部門職能分工并不均衡，刑事調(diào)查職能缺乏法制預(yù)審部門、〔13〕《刑事訴訟法》要求：公安機關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實。監(jiān)察技術(shù)部門等的有效保障。在某些地方的監(jiān)察委員會內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)建立案件監(jiān)督管理、審查調(diào)查、案件審理、執(zhí)紀監(jiān)督之間互相協(xié)調(diào)、互相制約的工作機制，省市兩級實現(xiàn)執(zhí)紀監(jiān)督和審查調(diào)查部門分設(shè)，以期防控監(jiān)察權(quán)運行風(fēng)險?！?4〕參見劉建超：《全面準確落實黨中央決策部署，堅決完成監(jiān)察體制改革試點任務(wù)》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月12日第2版。但是，一方面，各級監(jiān)察委員會都沒有設(shè)立法制部門等專門機構(gòu)負責(zé)預(yù)審相關(guān)程序性決定和法律文書，以保證進行處置決定的合法性和合理性。為了彌補監(jiān)察委員內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上的不足，有些地區(qū)開始引入外部資源進行平衡。如，上海嘉定區(qū)監(jiān)察委員會先行一步，借鑒偵查與審查起訴的兩個刑事訴訟程序銜接機制的有效經(jīng)驗，與區(qū)人民檢察院建立了“檢察機關(guān)提前介入調(diào)查”的制度，力圖保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)合法高效運行。另一方面，與改革前檢察機關(guān)偵查職務(wù)犯罪面臨的問題相似，監(jiān)察技術(shù)保障部門仍沒有得到精通相關(guān)科學(xué)技術(shù)專業(yè)人員的充實，無法有效獨立運作針對重大職務(wù)犯罪案件的技術(shù)調(diào)查。在改革過程中，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員，輔助檢察官偵查的檢察技術(shù)部門卻沒有同步轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)的司法警察也沒有轉(zhuǎn)隸，這就使得監(jiān)察委員會在調(diào)查職務(wù)犯罪活動中缺乏必要技術(shù)支撐和人力保障。即便如北京市監(jiān)察委員會專設(shè)信息技術(shù)保障室以強化監(jiān)督執(zhí)紀信息化支撐，但其職能也只是提供網(wǎng)絡(luò)技術(shù)保障和信息化建設(shè)，并無技術(shù)調(diào)查的設(shè)備基礎(chǔ)和人員保障，無法有力地保障獨立執(zhí)行某些特殊的監(jiān)察調(diào)查任務(wù)?！侗O(jiān)察法》第28條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。這與監(jiān)察體制改革前檢察機關(guān)職務(wù)犯罪的技術(shù)偵查面臨著同一個難題——技術(shù)偵查決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，監(jiān)察委員會無力獨立執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施，不得不依賴于公安機關(guān)等；在涉及到警務(wù)人員的職務(wù)犯罪案件調(diào)查時，缺乏司法警察輔助力量和技術(shù)調(diào)查力量的監(jiān)察委員會將很難獨立地高效運作刑事調(diào)查權(quán)。

（二）程序主體權(quán)能不平衡

《監(jiān)察法》為參與職務(wù)犯罪案件刑事調(diào)查程序的各方主體所提供的程序空間和權(quán)能配置方面存在不平衡現(xiàn)象。一方面，調(diào)查主體與被調(diào)查對象之間的法律賦權(quán)懸殊，被調(diào)查對象程序權(quán)利空間需要進一步拓展。如學(xué)者所言，我國的反腐工作更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實質(zhì)真實的價值取向，保障人權(quán)往往要讓位于實質(zhì)真實?！?5〕參見周佑勇：《監(jiān)察委員會權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，《廉政文化研究》2017年第6期?！侗O(jiān)察法》第四章為監(jiān)察委員會設(shè)定了諸多權(quán)限，從而造就了監(jiān)察委員會在調(diào)查程序中擁有壓倒性的權(quán)力優(yōu)勢，被調(diào)查對象的程序權(quán)利空間被極度壓縮。在初步審查立案之后的職務(wù)犯罪調(diào)查對象的程序權(quán)利保障標準較低，甚至沒有達到《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標準，有礙程序正義的充分實現(xiàn)。如訊問的時間、地點和程序缺失；留置的具體場所未明確；采取留置措施后若“有礙調(diào)查”即可不通知被留置人家屬；被留置人及其近親屬對留置措施錯誤適用的情形，僅有事后的申訴權(quán)，缺乏及時的救濟途徑；沒有規(guī)定律師介入職務(wù)犯罪立案后的調(diào)查程序；未詳細明定監(jiān)察機關(guān)及其工作人員濫用留置措施的法律責(zé)任?！?6〕同前注〔4〕，徐昕、黃艷好文。從而造成監(jiān)察委員會調(diào)查程序主體——作為調(diào)查主體的監(jiān)察機關(guān)與作為被調(diào)查對象的職務(wù)違法犯罪者——無法達成張弛有度的權(quán)能均衡狀態(tài)。

另一方面，在監(jiān)察委員會所進行的職務(wù)犯罪刑事調(diào)查程序中，檢察法律監(jiān)督權(quán)失語，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)之間難以形成張弛有度的均衡格局。2018年《憲法》修正案中的第127條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。同時，本次《憲法》修正沒有改變檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督者的憲政角色定位，檢察機關(guān)仍需獨立行使不受行政機關(guān)、其他團體和個人干涉的檢察權(quán)，有權(quán)通過專門性手段來達成的監(jiān)督監(jiān)察委員調(diào)查權(quán)的運作。監(jiān)察權(quán)需接受檢察權(quán)的監(jiān)督與制約，若從監(jiān)察調(diào)查權(quán)運作程序角度來審視，調(diào)查權(quán)必須接受檢察機關(guān)的專業(yè)法律監(jiān)督。在現(xiàn)行《監(jiān)察法》的建構(gòu)中，檢察機關(guān)對監(jiān)察調(diào)查程序的監(jiān)督權(quán)能主要是通過審查起訴來實現(xiàn)的。該法第47條規(guī)定，對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢。補充調(diào)查以二次為限。人民檢察院對于有《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。總體而言，檢察機關(guān)對于監(jiān)察委員會調(diào)查程序的監(jiān)督是調(diào)查程序之后審查起訴階段的職能監(jiān)督，是法律效力不高、時間滯后的監(jiān)督。

（三）階段性程序設(shè)計失衡

若以刑事調(diào)查程序為中心的視角來審視，監(jiān)察程序可以分為調(diào)查程序和調(diào)查后處置程序；而調(diào)查程序則可以進一步細分為不同程序階段：初步審查程序、立案程序、調(diào)查程序。從法律文本上來看，現(xiàn)行的監(jiān)察刑事調(diào)查程序吸納了檢察院原職務(wù)犯罪偵查的諸多制度設(shè)計，同時融合京、晉、浙三地監(jiān)察體制改革過程中的刑事調(diào)查實踐經(jīng)驗，在問題線索受理程序、初步審查程序、立案程序、調(diào)查措施運作程序、調(diào)查監(jiān)督程序、補充調(diào)查程序、權(quán)利救濟程序等方面建立起了系統(tǒng)的規(guī)制，但仍不可避免地存在著程序設(shè)計上冗繁、權(quán)力與權(quán)利配置的不平衡等問題，主要表現(xiàn)為：

第一，啟動調(diào)查權(quán)的立案程序要求較高，壓縮了刑事調(diào)查權(quán)運用的空間，使得立案前后調(diào)查措施適用上的失衡。《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。僅就職務(wù)犯罪調(diào)查案件而言，這一規(guī)定事實上繼續(xù)援引《刑事訴訟法》中的立案標準——職務(wù)違法犯罪存在，需要追究法律責(zé)任?！侗O(jiān)察法》第37條和38條還規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象的問題線索，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提出處置意見，履行審批手續(xù)，進行分類辦理。需要采取初步核實方式處置問題線索的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實情況報告，提出處理建議。承辦部門應(yīng)當(dāng)提出分類處理意見。初步核實情況報告和分類處理意見報監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人審批。對于相關(guān)職務(wù)違法犯罪問題線索處置程序，與《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中對職務(wù)犯罪案件的初查和立案的規(guī)定具有質(zhì)的相似性。換言之，原先職務(wù)犯罪偵查中的初查程序、立案程序被借用、延展至職務(wù)違法犯罪調(diào)查過程中。〔17〕立案要求有必需的基本犯罪事實與證據(jù)，而獲取證據(jù)最有效的方式是偵查措施的運用，偵查措施的運用又以立案為前提。為了破解這個悖論，突破立案前不得實施偵查行為的限制，公安部、最高人民檢察院分別通過制定部門規(guī)章和司法解釋的形式進行自我授權(quán)，對《刑事訴訟法》所規(guī)定的“立案前審查”進行擴大解釋，所形成的“初查”制度更是架空了立案程序。參見李超、胡紹寶：《職務(wù)犯罪的立案條件辨析》，《中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報》2007年第3期。

同時，立法要求在職務(wù)違法犯罪的問題線索處置、調(diào)查、審理的各個程序階段形成了相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。這無異于承認了問題線索處置程序與調(diào)查程序之間存在著法律目標和程序定位上差別，進一步認可了初步審查程序、立案程序與調(diào)查程序之間格局獨特的程序價值和法文化——程序制衡和謙抑思想。這一方面固然有利于達成監(jiān)察調(diào)查權(quán)節(jié)制行使的狀態(tài)，防止調(diào)查權(quán)的肆意啟動給調(diào)查對象造成的權(quán)利限制。但另一方面，過高的立案標準可能催逼某些監(jiān)察委員會人員在立案前的初步審查階段已經(jīng)查明了犯罪事實，犯罪嫌疑人已經(jīng)到案，主要犯罪證據(jù)已經(jīng)獲取，從而可能落入《刑事訴訟法》中立案程序所遭遇的“立案標準過高”導(dǎo)致“不破不立”“先破后立”的價值失衡窘境，使得立案后的調(diào)查權(quán)運作空間被大幅度擠壓，職務(wù)違法犯罪調(diào)查行為對于揭露犯罪、證實犯罪的法律功能被嚴重削弱，調(diào)查權(quán)的功能弱化乃至權(quán)威虛化。

第二，調(diào)查程序透明度不足，被害人、舉報人的程序權(quán)利的法律保障不足?！侗O(jiān)察法》在刑事調(diào)查程序制度建構(gòu)中并沒有規(guī)定報案人或者舉報人的程序知情權(quán)利體系，這造成了大多數(shù)非重大職務(wù)違法犯罪處置過程中舉報人無從知曉立案與調(diào)查進展。誠然，職務(wù)犯罪案件中往往不存在明確的被害人，除了被索賄的被害人之外往往也就不存在被害人的程序權(quán)利保障問題。但若法律能充分考慮舉報人的不立案程序知情權(quán)、復(fù)議權(quán)等權(quán)利，則有利于充分參與和積極推進調(diào)查程序運作。

第三，監(jiān)察委員會刑事調(diào)查程序運作中的集體研究機制，某種情況下可能有礙證據(jù)調(diào)查效率性的程序追求?！侗O(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人依法批準立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開專題會議，研究確定調(diào)查方案。第42條、第43條規(guī)定，對調(diào)查過程中的重要事項，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請示報告。監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。調(diào)查行動必須抓住戰(zhàn)機、細致取證、全面調(diào)查，組織精干力量，迅速主動地開展調(diào)查，統(tǒng)一部署、指揮各種調(diào)查活動；在案發(fā)后要及時勘驗，全面固定和提取各種物證書證，收集電子證據(jù)，不失時機地實施追緝堵截，控制贓物。若刑事調(diào)查人員為了確保自身風(fēng)險的最小化，頻頻啟動會議研究、集體決策的方式來解決職務(wù)違法犯罪調(diào)查中的某些程序問題，一方面無疑能夠集思廣益，為正確的調(diào)查方向和調(diào)查范圍提供智識保障；但另一方面，卻違反了證據(jù)收集、追捕對象、查明事實的及時性原則，往往貽誤戰(zhàn)機，取證遲緩，甚至寬縱對象。

三、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的規(guī)范重塑

由于其內(nèi)容和形式的正當(dāng)性，法治程序必然是程序構(gòu)造及其運行規(guī)律的理性表達；而監(jiān)察行使調(diào)查程序的運行規(guī)律要求其以人為本，并以保障調(diào)查程序主體的自由和權(quán)利為主旨。為避免監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)的超強運作打破現(xiàn)有法治格局的整體平衡，應(yīng)在現(xiàn)有監(jiān)察體制改革成果法制化的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起一整套合乎法治程序的規(guī)范、透明、平衡的調(diào)查權(quán)運作程序。

（一）均衡推進刑事調(diào)查主體的專業(yè)化和職業(yè)化

中國當(dāng)前如火如荼展開的監(jiān)察體制改革格局中，亟須一大批具有豐厚法律底蘊、良好法治素養(yǎng)的職業(yè)化人才隊伍。這就必須克服監(jiān)察委員會調(diào)查組織職業(yè)化和人員隊伍專業(yè)化的發(fā)展瓶頸，推進調(diào)查組織專業(yè)布局的整體均衡發(fā)展。

第一，將職務(wù)犯罪案件的管轄制度與監(jiān)察委員會組織體系設(shè)置體系相結(jié)合，均衡配置優(yōu)勢調(diào)查人員和其他資源。在今后的監(jiān)察體制法律建構(gòu)中，不妨以“條塊結(jié)合，以塊為主”的基準來劃分監(jiān)察調(diào)查管轄。同時，在監(jiān)察委員會的各級組織中，借鑒新加坡的做法，〔18〕在新加坡，負責(zé)調(diào)查貪腐活動的是隸屬于總理辦公室的反貪調(diào)查局（Corruption Practices Investigation Bureau，CPIB）。在新加坡現(xiàn)行政治框架中，反貪調(diào)查局高度獨立自治，并高度職業(yè)化：一方面，它的獨立性由機構(gòu)特殊地位決定。它只向總理負責(zé)，不受任何其他部門的管轄和制約。人事方面，該局由局長、副局長和局長助理組成，需要總統(tǒng)任命，其他部門不得干涉其人事任命。反貪調(diào)查局主要有三個部門：調(diào)查、行動和總務(wù)。調(diào)查部門是承擔(dān)反貪調(diào)查的專業(yè)職能部門，它由特殊調(diào)查一部（官員職務(wù)犯罪）（Special Investigations Branch-Public）、特別調(diào)查二部（私企職務(wù)犯罪）（Special Investigations Branch-Private）、金融調(diào)查部（Financial Investigations Branch）、常規(guī)犯罪調(diào)查部（General Investigations Branch）等四個刑事調(diào)查職能部門組成核心，此外還設(shè)有調(diào)查培訓(xùn)部、調(diào)查政策部和特別問訊部，各有所管，共同保障職務(wù)犯罪預(yù)防和調(diào)查工作。同時根據(jù)職務(wù)犯罪調(diào)查的特殊屬性，增設(shè)能夠執(zhí)行技術(shù)調(diào)查的獨立監(jiān)察力量，將這一批原本就非常專業(yè)的證據(jù)調(diào)查隊伍和法律隊伍凝聚起來，形成強大的打擊貪腐的調(diào)查合力。

第二，強化現(xiàn)有監(jiān)察調(diào)查人員的整體業(yè)務(wù)水平，盡快打造一支懂調(diào)查取證、懂訴訟程序的高素質(zhì)監(jiān)察官隊伍。反腐敗調(diào)查是以人為主導(dǎo)的，人的素質(zhì)直接影響到了調(diào)查的效果，建立高素質(zhì)的調(diào)查人才隊伍是調(diào)查權(quán)保障的重要內(nèi)容。從事刑事調(diào)查的“監(jiān)察官”是公務(wù)員、法官、檢察官序列之外的人才序列體系，是一個融匯新職能、擔(dān)負新使命的新專業(yè)崗位。有必要在高校專業(yè)設(shè)置、學(xué)科發(fā)展、社會培訓(xùn)等方面探索建立系統(tǒng)的監(jiān)察官培養(yǎng)機制，避免出現(xiàn)人才斷層。

（二）刑事調(diào)查程序主體之間進行權(quán)能均衡配置

對于遵循程序正義理念的現(xiàn)代法治程序來說，程序主體之間必須能夠通過法律的平等賦權(quán)，在互動與博弈中實現(xiàn)程序主體之間的攻守平衡。這種程序正義必須貫穿于現(xiàn)代法治社會的任何法律程序運作過程中，監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)違法、犯罪行為的程序概莫能外。針對當(dāng)前調(diào)查程序主要參與者之間的權(quán)能配置、程序角色定位等存在失衡現(xiàn)象，應(yīng)從以下方面入手實現(xiàn)調(diào)查程序權(quán)能配置上的再均衡：

第一，建立監(jiān)察調(diào)查對象例外條款。根據(jù)新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定，只有司法人員在司法過程中的職務(wù)犯罪才納入檢察官偵查的范圍，此為監(jiān)察調(diào)查對象例外的一種情形。此外，可以借鑒《澳大利亞1976年監(jiān)察專員法》第5條第2款的無權(quán)調(diào)查條款規(guī)定，〔19〕參見陽平譯：《澳大利亞聯(lián)邦公務(wù)員行為準則、澳大利亞1976年監(jiān)察專員法、澳大利亞1905年禁止秘密傭金法》，中國方正出版社2015年版，第104頁。規(guī)制監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的調(diào)查例外情形，將人民代表大會及其常委會、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等特殊性質(zhì)機構(gòu)的公務(wù)員的職務(wù)犯罪排除出去，另組專門機構(gòu)履行刑事調(diào)查權(quán)?！?0〕有學(xué)者提出：按照職務(wù)犯罪的類型，將職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)分給不同主體，將瀆職犯罪調(diào)查權(quán)仍舊配屬給人民檢察院。參見張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

第二，將打擊腐敗與人權(quán)保障相結(jié)合，進一步細化明確被調(diào)查人的程序權(quán)利保障規(guī)則?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實現(xiàn)，不應(yīng)片面強調(diào)其中一方而犧牲另一方”，“創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面”?！?1〕童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學(xué)評論》2017年第1期?！八^公正，就是不讓天平歪向任何一邊?！薄?2〕［英］丹寧勛爵：《法律的界碑》，劉庸安、張弘譯，法律出版社2011年版，第13頁。參照聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《憲法》和《刑事訴訟法》關(guān)于司法人權(quán)標準完善我國刑事訴訟以及其他相關(guān)制度，〔23〕同前注〔20〕，張建偉文。初步審查立案之后的職務(wù)犯罪調(diào)查對象的程序權(quán)利應(yīng)參照《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標準。進一步在法律中明確訊問的時間、地點和錄音錄像程序；留置的具體場所、被留置人及其近親屬對留置措施錯誤適用的及時救濟途徑。明確監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)應(yīng)包括被調(diào)查人員有罪、無罪和罪輕的全部證據(jù)?！?4〕香港廉政公署初建時，片面追求實體真實，調(diào)查過程中忽視對人權(quán)保障，引起了香港各界的不滿，后廉署以《香港人權(quán)法案條例》為準繩進行改革，將反貪調(diào)查程序的目標設(shè)定為實體真實與人權(quán)保障的平衡。僅以廉政公署的逮捕權(quán)運作為例，《廉政公署條例》詳細規(guī)定了逮捕與無證逮捕的具體對象，也規(guī)定了相關(guān)程序：如獲廉政專員為此授權(quán)的廉署人員合理地懷疑某人犯本條例或《防止賄賂條例》（第201章）或《選舉（舞弊及非法行為）條例》（第554章）所訂罪行，或合理地懷疑某人身為訂明人員而藉著或通過不當(dāng)使用職權(quán)而犯勒索罪，可無需手令而將該人逮捕。

第三，完善和落實職務(wù)違法犯罪案件中的舉報人不立案程序知情權(quán)、復(fù)議權(quán)等程序權(quán)利。應(yīng)完善相關(guān)規(guī)定，落實報案人或者舉報人的程序知情權(quán)利，尤其及時告知：立案與否、調(diào)查終結(jié)、調(diào)查中止等等程序性事項，增加舉報人對調(diào)查程序的參與度，監(jiān)督調(diào)查權(quán)的合法運作。

（三）刑事調(diào)查程序內(nèi)部階段性流程簡約化重構(gòu)

為克服職務(wù)犯罪調(diào)查過程中的立案、調(diào)查程序設(shè)計問題，可以從如下方面入手改良：第一，取消立案的程序化設(shè)定，簡化調(diào)查啟動程序，均衡立案前后的初步審查行為與調(diào)查行為。本著程序簡約原則，對職務(wù)違法犯罪的問題線索進行初步審查，變立案審批制為立案登記制或違法犯罪消息登記制，分流問題線索。在初步審查與調(diào)查行為的采取過程中，監(jiān)察委員會必須遵循比例性原則，以保證調(diào)查行為在不同程序階段的均衡運用。

第二，重構(gòu)調(diào)查程序中的集體決策機制，以達成調(diào)查程序簡約和高效運作的效果。由于監(jiān)察委員會調(diào)查行為的特殊性，某些調(diào)查措施雖然可能對被調(diào)查人造成或多或少的程序權(quán)利的臨時性限制；但調(diào)查行為并不是審判行為，并不涉及被調(diào)查人實體權(quán)利的最終處分?？v觀各類收集證據(jù)、查明事實的程序性活動，不管是偵查還是調(diào)查，都以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為程序價值導(dǎo)向。是故，有必要在調(diào)查方案確定、留置措施采取等調(diào)查行為決定過程中，引入高效的首長負責(zé)決策機制，集體研究機制這種民主決策方式適用于不強調(diào)效率的調(diào)查終結(jié)后的其他重大程序決定。

第三，強化檢察機關(guān)對調(diào)查程序的法律監(jiān)督制衡功能，保障調(diào)查程序的簡約高效運行。有必要繼續(xù)本著對打擊腐敗違法犯罪與保障權(quán)利的雙重程序價值追求，在改革立案程序設(shè)計和集體研究程序的同時，將涉及到被調(diào)查人的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、隱私權(quán)的重大處分行為——搜查、技術(shù)調(diào)查、留置等——決定權(quán)交給相對更為獨立和專業(yè)的檢察機關(guān)來行使，強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的憲法角色，從而在監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察法律監(jiān)督權(quán)之間形成了張弛有度的有效制衡。

（四）刑事調(diào)查程序中權(quán)利對權(quán)力的合理制衡

在法律正當(dāng)程序中，公民的程序權(quán)利總能夠?qū)覚?quán)力形成有效的監(jiān)督與制衡。在現(xiàn)有的監(jiān)察委員會調(diào)查程序中，排除了律師等法律專業(yè)人士的有效介入和幫助，監(jiān)察機關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)力運行處于絕對強勢的程序地位，被調(diào)查人和舉報人的程序權(quán)利保障并不夠完善，仍有進一步提升的空間：有必要比照刑事訴訟程序中的權(quán)利保障機制建構(gòu)相關(guān)制度，充分體現(xiàn)多年法治建設(shè)的程序正義成果，提升監(jiān)察刑事調(diào)查程序中的權(quán)利保障水平。

第一，與《刑事訴訟法》中的相關(guān)程序標準相對接，建構(gòu)合理的犯罪嫌疑人的程序權(quán)利保障體系，進一步完善被調(diào)查人的知情權(quán)、法律幫助權(quán)等程序權(quán)利?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實現(xiàn)，不應(yīng)片面強調(diào)其中一方而犧牲另一方。”“創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面?！薄?5〕同前注〔21〕，童之偉文。由于留置等監(jiān)察刑事調(diào)查措施對被調(diào)查人的基本權(quán)利的限制極大，因此在監(jiān)察委員會的刑事調(diào)查權(quán)運行中應(yīng)當(dāng)注重人權(quán)保障：給予被調(diào)查人完整的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護權(quán)和程序權(quán)利救濟權(quán)。在后續(xù)的立法完善過程中，可以賦予被調(diào)查人在首次訊問后有權(quán)聘請律師或其他法律幫助人，由此使得被調(diào)查人獲得法律幫助的程序權(quán)利；可以賦予被調(diào)查人在涉及重大權(quán)利處分時允準其法律幫助人蒞場監(jiān)督權(quán)，從而延展被調(diào)查人在辯護證據(jù)調(diào)查等方面的程序權(quán)利，以此制衡刑事調(diào)查權(quán)可能的擴張，保障刑事調(diào)查權(quán)運作程序的正當(dāng)性。

第二，在監(jiān)察刑事調(diào)查程序中，落實被調(diào)查人家屬的程序知情權(quán)，進一步豐富和完善被調(diào)查人程序權(quán)利保障體系。在法律配套過程中，有必要通過法條明確規(guī)定：刑事調(diào)查的立案決定應(yīng)當(dāng)通知其家屬，但涉及國家機密或者不適宜公開等有礙調(diào)查的情況除外；待有礙調(diào)查的情形消失后，調(diào)查人員應(yīng)不遲于24小時內(nèi)通知其家屬。保障被調(diào)查人家屬的及時知情權(quán)，從而保障被調(diào)查人的權(quán)利維護的及時性和有效性。

第三，完善和落實舉報人的合法程序權(quán)利。應(yīng)完善相關(guān)規(guī)定，落實報案人或者舉報人的程序知情權(quán)利，尤其及時告知立案與否、調(diào)查終結(jié)、調(diào)查中止等等程序性事項，增加舉報人對調(diào)查程序的參與度，讓其切實地感受到“可以接近的正義”。同時，將刑事調(diào)查的程序性事項及時告知報案人、舉報人，便于其監(jiān)督調(diào)查權(quán)的合法運作，有助于增強民眾感受反貪刑事調(diào)查權(quán)的權(quán)威。

第四，進一步優(yōu)化符合法治程序的留置措施體系，使之與《刑事訴訟法》上的其他刑事強制措施能夠形成平衡、自洽的調(diào)查措施體系。首先，切實貫徹“比例性原則”。將留置的適用對象限制為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，不對職務(wù)違法行為的被調(diào)查人適用留置措施，將留置這種具有極大強制性的羈押性調(diào)查措施作為最后手段。其次，留置程序仍由監(jiān)察委員會決定，采取“羈押必要性審查”制度。每周由監(jiān)察委員會主動審核其必要性，若符合條件則解除留置。再次，降低留置的強制力度。留置期間不超過刑事拘留的期間37天，防止將留置異化為“雙規(guī)”的簡單法律化產(chǎn)物，防止審前羈押的進一步擴容。最后，進一步理順監(jiān)察機關(guān)留置場所與公安機關(guān)看守所、拘留所的關(guān)系?？梢詤f(xié)調(diào)完善相關(guān)規(guī)制，打通各種羈押場所的技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)制，使得監(jiān)察留置措施的具體執(zhí)行更加規(guī)范。

四、余論

在中國特色社會主義法治建設(shè)的過程中，仍然需要進一步加大對監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)進行程序控制的法律制度供給力度，可以從以下幾方面入手：第一，完善監(jiān)察委員會與人民檢察院之間的工作銜接機制。在監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)與檢察院補充偵查權(quán)之間建立起順暢的職務(wù)犯罪追訴工作通道，全面建立檢察院補充偵查權(quán)對于監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)力的程序優(yōu)位?？梢栽跅l件成熟時，借鑒“檢警一體化”的職務(wù)犯罪追訴機制，在《刑事訴訟法》中明確將檢察機關(guān)引入職務(wù)犯罪調(diào)查程序進行“證據(jù)調(diào)查引導(dǎo)”。第二，完善監(jiān)察委員會技術(shù)調(diào)查權(quán)與警察技術(shù)偵查權(quán)的銜接機制。進一步細化技術(shù)調(diào)查程序設(shè)置，在針對職務(wù)犯罪行為人采取技術(shù)調(diào)查措施過程中，監(jiān)察委員會決定權(quán)與警察執(zhí)行權(quán)的具體運作流程、證據(jù)規(guī)格、救濟途徑等宜再細化規(guī)定；有條件時，可以考慮在技術(shù)調(diào)查過程中的有限“監(jiān)警一體化”的運作機制。第三，完善監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)運作的監(jiān)督機制。除了《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查程序規(guī)制、人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、內(nèi)部專門的監(jiān)督，還得接受檢察機關(guān)專業(yè)的法律監(jiān)督。在檢察體制改革過程中，需要凸顯和強化檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為的法律監(jiān)督，有必要在程序設(shè)置和法律規(guī)制設(shè)計中體現(xiàn)檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會刑事調(diào)查活動的全程監(jiān)督和及時監(jiān)督。監(jiān)察委員會刑事調(diào)查權(quán)法治化運作，不但需要一個體系化的靜態(tài)法律文本的整體支撐，也需要在權(quán)力運作程序中實現(xiàn)刑事調(diào)查權(quán)能、調(diào)查權(quán)力與程序權(quán)利之間的合理動態(tài)制衡。