趙 吟

近年來，侵害公共利益事件屢見不鮮，公益訴訟作為保護公共利益的有效路徑在各國得到了較快發(fā)展。我國2012年《民事訴訟法》第55條授權(quán)法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以就侵害社會公共利益的行為向法院提起訴訟，但沒有明確檢察機關(guān)是否有資格提起公益訴訟。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，2015年《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》明確進行為期兩年的試點工作。2017年6月27日，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》在兩大訴訟基本法中增加了檢察公益訴訟的規(guī)定，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度在我國正式確立。檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，相較而言，行政公益訴訟更加側(cè)重訴前程序督促行政機關(guān)履職，民事公益訴訟則往往需要通過訴訟程序達到監(jiān)督效果。以浙江省檢察機關(guān)辦理公益訴訟情況為例，2017年7月1日到2018年6月30日，全省公益訴訟共立案834件，檢察機關(guān)向人民法院提起訴訟27件，民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）案件26件，已判決的13件案件，檢察機關(guān)全部訴訟請求均得到支持。雖然民事公益訴訟實踐已有一定規(guī)模，但尚未形成具有統(tǒng)一指導意義的示范性規(guī)則體系。民事公益訴訟具有怎樣的價值功能，與民事私益訴訟具有何種關(guān)系，如何確定民事公益訴訟的原則標準以及在現(xiàn)有基礎(chǔ)上民事公益訴訟規(guī)則如何構(gòu)建等問題，均值得進一步探索與研究。

一、民事公益訴訟的價值功能

民事公益訴訟是指檢察機關(guān)為了保護公共利益，向法院提起訴訟，追究相關(guān)行為人民事責任的訴訟。目前我國民事公益訴訟主要適用于生態(tài)環(huán)境和自然資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域。民事公益訴訟在保護公共利益方面，有其獨特的價值功能。

（一）解決公益保護困境

從個人違法擅自從事廢油桶清洗，非法排放廢水廢渣污染地下水，到某造紙公司暗設排管排放污染物污染河流，再到某化工公司非法處置危險廢物，違法排放生產(chǎn)廢水，造成土壤環(huán)境嚴重污染，這類損害自然環(huán)境的案件時有發(fā)生，其中均出現(xiàn)公共利益遭受侵害的情況。保護公共利益是當今社會面臨的重要問題。目前，公共利益的概念眾說紛紜，一般而言公共利益具有利益內(nèi)容不確定、受益對象不確定和利益內(nèi)容流動等特征。①參見黃學賢：《公共利益界定的基本要素及應用》，載《法學》2004年第10期。公共利益的這些特征使得當公共利益遭到侵害時保護主體不明確，同時由于缺乏保護公共利益的意識、侵害公共利益行為人的強大、專業(yè)知識匱乏、訴訟成本高昂等原因，即使侵害公共利益案件中有直接利害關(guān)系人，公共利益保護仍然面臨無人主張的局面，陷入多重困境。為了保護公共利益，各國紛紛確立了民事公益訴訟，美國總檢察長和各州檢察官代表政府針對侵害公共利益的行為起訴，法國早在1807年《法國民事訴訟法典》中就規(guī)定了檢察機關(guān)代表國家保護公共利益，明確賦予檢察機關(guān)提起和參與民事訴訟的權(quán)力，日本檢察機關(guān)則為公益代表人參加涉及公共利益的民事訴訟。②參見最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關(guān)提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第22～27頁。民事公益訴訟制度明確了保護公共利益的主體，通過民事訴訟追究侵害公共利益行為人的民事責任以救濟公共利益，能夠有效解決公共利益保護的困境。

（二）彌補行政監(jiān)管不足

行政機關(guān)是公共利益的代表者，因此有學者認為保護公共利益是行政機關(guān)的職責，行政機關(guān)通過行政手段保護公共利益顯然更高效、更可行，民事公益訴訟沒有發(fā)揮作用的空間。然而行政機關(guān)并不能完全解決公共利益保護問題，一方面，公共利益是多元、復雜利益的結(jié)合，公共利益之間可能會存在沖突，行政機關(guān)監(jiān)管過程中難免會存在顧此失彼的情況。例如，行政機關(guān)在某些企業(yè)造成環(huán)境污染的情形中，會考慮到這些企業(yè)帶來的經(jīng)濟效益與帶動的就業(yè)率等因素，忽視對環(huán)境的保護。另一方面，行政機關(guān)進行監(jiān)管存在局限性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)變得復雜，公共事務也大量增加，行政機關(guān)的人力、資金等資源有限，導致行政機關(guān)在監(jiān)管時不可避免地會有所遺漏，對公共利益的保護不足。例如，美國通過設立專門的管制機關(guān)實施管理以保護公共利益，其中的典型代表是證券交易委員會與州際商業(yè)委員會，但是在后來的發(fā)展過程中，由于預算限制，將人員分配到了其他任務上，沒有能給予相應賠償給利益受到損害的投資者的權(quán)限等原因，證券交易委員會實際上沒有能力獨立執(zhí)行保護公共利益的任務。③參見張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究》，北京大學出版社2007年版，第10頁。由檢察機關(guān)啟動民事訴訟程序以保護公共利益，能夠彌補行政監(jiān)管的不足。

（三）強化多元訴訟監(jiān)督

檢察監(jiān)督實踐中，當公共利益受到侵害時，行政公益訴訟往往成為首選方式。不可否認，行政公益訴訟是一種保護公共利益的重要手段，但僅依賴行政公益訴訟并不能實現(xiàn)對公共利益的全方位保護，這可以從兩者的對比中獲得說明。第一，被訴對象不同。行政公益訴訟中對負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)提起訴訟，民事公益訴訟中侵害公共利益的民事主體是被告。第二，訴訟請求不同。行政公益訴訟中檢察機關(guān)請求法院確認行政機關(guān)的行政行為違法、判令行政機關(guān)依法履行法定職責等，民事公益訴訟中檢察機關(guān)則提出違法行為人承擔立即停止違法行為、賠償損失等民事責任的訴訟請求。第三，救濟方式不同。行政公益訴訟是通過法院督促行政機關(guān)依法履行職責等方式對公共利益進行間接救濟，民事公益訴訟中法院裁判違法行為人承擔民事責任直接保護公共利益。司法實踐中，在吉林省白山市人民檢察院針對白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療廢水以及江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局未能有效履行職責提起行政公益附帶民事公益訴訟一案中，④參見吉林省白山市中級人民法院（2016）吉06行初4號行政判決書；吉林省白山市中級人民法院（2016）吉06民初19號民事判決書。行政公益訴訟和民事公益訴訟皆可成立，那么是否僅確立行政公益訴訟一種途徑就足以保護公共利益呢？答案是否定的。行政公益訴訟與民事公益訴訟之間差別大，前者不能替代后者的功能。行政公益訴訟中，法院裁判的是行政機關(guān)的行為，不能直接追究違法行為人的責任，法院判決作出后，如果行政機關(guān)拒不履行法院判決，除《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第152條規(guī)定的法院判決行政機關(guān)履行行政賠償、行政補償或者其他行政給付義務，行政機關(guān)拒不履行的，對方當事人可以依法向法院申請強制執(zhí)行之外，法院不能強制行政機關(guān)履行職責，只能通過司法建議等途徑督促行政機關(guān)履行，效果并不理想。對此，民事公益訴訟的發(fā)展可以強化對公共利益保護的多元訴訟監(jiān)督，與行政公益訴訟協(xié)調(diào)配合，可以拓寬公共利益保護渠道，共同促進公共利益保護朝著更好的方向發(fā)展。

二、民事公益訴訟與民事私益訴訟的關(guān)系

民事私益訴訟即傳統(tǒng)的民事訴訟，民事主體發(fā)生民事糾紛，向法院起訴，法院在當事人以及其他訴訟參與人的參加下，審理過程中進行的各種訴訟活動，和由這些活動產(chǎn)生的各種訴訟法律關(guān)系的總和。⑤參見寧教銘主編：《民事訴訟法》，華中科技大學出版社2017年版，第7頁。民事公益訴訟則是一種新型的訴訟制度，為了解決社會發(fā)展產(chǎn)生的問題而探索建立。

民事公益訴訟與民事私益訴訟并非完全不同，兩者之間有著一定程度上的聯(lián)系。首先，民事公益訴訟是新型的制度，但不是一種全新的訴訟制度。民事公益訴訟在傳統(tǒng)民事訴訟機能擴張的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，傳統(tǒng)民事訴訟推動了民事公益訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展。其次，民事公益訴訟的程序有特殊規(guī)定，但總體上依照民事訴訟法的一般規(guī)定，與傳統(tǒng)民事訴訟相似。再次，民事公益訴訟與民事私益訴訟不是截然對立的，有的情形下兩者可以共存。正如個人利益不能同公共利益完全區(qū)分，在很多案件中，行為人的行為往往會同時侵害公共利益與私人利益。例如，安徽省肥東縣人民檢察院訴劉某等人生產(chǎn)、銷售不符合安全標準食品民事公益訴訟案件中，⑥參見安徽省肥東縣人民法院（2017）皖0122民初2950號民事判決書。劉某等人違法將工業(yè)用鹽加工為食用鹽并銷售，其行為既損害了消費者個人身體健康，又影響不特定多數(shù)消費者的生命健康權(quán)。檢察機關(guān)針對不特定多數(shù)消費者生命健康權(quán)受損害的情況提起民事公益訴訟，實際遭受損害的消費者個人可以提起民事私益訴訟。

然而，民事公益訴訟與民事私益訴訟在更多層面上體現(xiàn)出來的是差異化的功能互補。其一，兩者的訴訟目的不同。檢察機關(guān)通過民事公益訴訟追究違法行為人的民事責任，是為了保護公共利益，救濟已經(jīng)受到損害的公共利益。民事主體通過民事私益訴訟，解決特定當事人之間的民事糾紛，向人民法院尋求對個人利益的救濟。其二，起訴主體有差別。民事私益訴訟中為了避免公民濫訴情況的發(fā)生，嚴格遵循當事人適格，民事主體與案件有直接的利害關(guān)系才有資格提起訴訟，否則法院不予受理。民事公益訴訟中檢察機關(guān)與案件并沒有直接利害關(guān)系，不受當事人適格的制約，檢察機關(guān)因公共利益遭受損害且沒有其他主體保護公共利益才向法院起訴。其三，訴訟中對處分權(quán)的限制不同。民事私益訴訟中解決特定當事人之間的權(quán)利義務爭議，不會影響其他主體的利益，因此當事人對其實體權(quán)利與程序權(quán)利皆可以自由處分。民事公益訴訟案件涉及公共利益，結(jié)果不限于檢察機關(guān)與被告，而是會影響其他眾多公眾的利益，因此檢察機關(guān)與被告的處分權(quán)受到一定限制。其四，裁判效力不同。民事私益訴訟的判決通常只在當事人之間產(chǎn)生效力，是針對已經(jīng)發(fā)生的事實所作出的裁判，社會影響力有限；而民事公益訴訟由于受益者是不特定的多數(shù)人，其判決的效力不僅僅限于起訴主體與被告，判決效力存在適當擴大的空間。例如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第30條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第119條規(guī)定提起訴訟的原告、被告均無需舉證證明，但原告對該事實有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。

因此，民事公益訴訟雖建立于民事私益訴訟的基礎(chǔ)之上，兩者的部分程序相同，且兩者有同時成立的可能性，但由于兩者在訴訟目的、起訴主體、對處分權(quán)的限制和判決效力等方面存在諸多差別，民事公益訴訟制度的構(gòu)建不能局限于已有的一般民事訴訟的理論之內(nèi)。作為一種新型保護公共利益的訴訟制度，民事公益訴訟的具體規(guī)則必然有其特殊性，我國應在已有的學者研究、司法實踐經(jīng)驗以及相關(guān)域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，審慎構(gòu)建并完善民事公益訴訟制度。

三、民事公益訴訟的原則性標準

法律要獲得遵守，必須首先是制定良好的法律。民事公益訴訟制度能走多遠，在很大程度上依賴于前提性的規(guī)則設定。我國學者對民事公益訴訟進行了大量的研究，但關(guān)于民事公益訴訟的基準限度問題，如民事公益訴訟語境下的公共利益界定、受案范圍判斷、手段選擇把握等，仍然沒有清晰的結(jié)論。

（一）公共利益的界定

公共利益是判斷能否提起民事公益訴訟的關(guān)鍵。我國憲法、民法總則、土地管理法、物權(quán)法等法律中也規(guī)定了公共利益，然而沒有一部法律能夠清晰界定公共利益的概念。

學界對公共利益內(nèi)涵進行界定的代表性觀點有：其一，個人利益總和說，公共利益不是獨立于個人利益的特殊利益，而是社會成員個人利益的總和。⑦參見胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，載《法學》2004年第10期。其二，共同利益說，該說強調(diào)的是利益的某種公共性，將公共利益假定為一種全體公民共同享有的利益。⑧參見朱曉飛：《公益訴訟語境下的“公益”涵義解析》，載《環(huán)球法律評論》2008年第3期。其三，抽象秩序說，該說認為只能將公共利益定義為一種抽象的秩序。⑨參見姜濤：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，載《政法論壇》2015年第6期。其四，普遍利益說，公共利益是指應予以認可和保護的公眾普遍利益，公共利益是與作為整體的公眾休戚相關(guān)的事項。⑩參見薛波主編：《元照英美法詞典》，北京大學出版社2013年版，第1116頁。同時，有的學者轉(zhuǎn)而從公共利益的特征和公共利益與其他相關(guān)概念的比較中去理解公共利益。?參見劉學在：《民事公益訴訟制度研究》，中國政法大學出版社2015年版，第46頁?？梢哉f，不結(jié)合特定背景，想要確定公共利益的概念是很困難的。

德國學者紐曼提出公共利益分為主觀的公益和客觀的公益，主觀的公益為基于文化關(guān)系的不特定之多數(shù)成員所涉及的利益，而客觀的公益是符合國家、社會重要目的與目標的利益。?參見余軍：《“公共利益”的論證方法探析》，載《當代法學》2012年第4期。民事公益訴訟中“公共利益”的界定，需要厘清兩個遞進問題。首先，公共利益是否等于不特定多數(shù)人利益的總和，換句話說，公共利益是否只在直接涉及個人利益時才能夠得到救濟。如否，那么公共利益是否大于不特定多數(shù)人利益之總和，公共利益中是否包含間接涉及個人利益、與社會發(fā)展有關(guān)的抽象公共利益，即類似于紐曼學說中的客觀的公益。以淮安市檢察院訴曾某侵害烈士名譽公益訴訟案?參見江蘇省淮安市中級人民法院（2018）蘇08民公初1號民事判決書。為例，此案中消防戰(zhàn)士謝某在火災中因解救被困群眾而墜樓犧牲，謝某被批準成為了烈士，獲得了獻身國防金質(zhì)紀念章。曾某在有131名成員的微信群中對謝某救火犧牲事件公然發(fā)表“不死是狗熊，死了就是英雄”“自己操作失誤掉下來死了能怪誰，真不知道部隊平時是怎么訓練的”等侮辱性言論，歪曲謝某英勇犧牲的事實。在謝某父母等近親屬不會對曾某的行為起訴情況下，淮安市檢察院向淮安市中院起訴，請求判令曾某公開道歉、消除影響，并最終獲得勝訴。該公益訴訟案件中，雖然涉及謝某人格利益和謝某父母等近親屬利益的保護，但最主要的在于保護公共利益，這里的公共利益就是一種抽象的公共利益，即社會主義核心價值觀以及尊崇英烈、揚善抑惡的社會風氣?？梢姡袷鹿嬖V訟中的“公共利益”包括社會成員中不特定多數(shù)人的利益和抽象的公共利益，其中抽象的公共利益是指那些間接涉及個人具體利益，但與社會發(fā)展息息相關(guān)的利益。

（二）受案范圍的判斷

我國2017年修改的《民事訴訟法》第55條列舉了兩類行為可由檢察機關(guān)提起訴訟，即破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源行為和食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益行為，最后用“等”字概括損害公共利益的行為。2018年4月發(fā)布的《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條第2款規(guī)定了英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院起訴。實踐中，除了前述法律已經(jīng)明確檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟的行為外，其他一些損害公共利益的行為可謂比比皆是。從域外國家現(xiàn)有關(guān)于訴訟范圍的規(guī)定來看，美國檢察機構(gòu)可以對侵害聯(lián)邦利益、涉及征稅或繳稅、證券欺詐等案件提起民事訴訟，德國民事訴訟法中規(guī)定檢察官可以參與婚姻事件。?廖中洪：《檢察機關(guān)提起民事訴訟若干問題研究》，載《現(xiàn)代法學》2003年第3期。在我國，民事公益訴訟中檢察機關(guān)有必要且可以起訴的行為不能僅僅限定在第55條規(guī)定的兩類行為中，第55條中的“等”應作“等外等”解釋。也就是說，檢察機關(guān)可以針對其他種類損害公共利益的行為提起訴訟。

就當前公共利益保護實際需要而言，民事公益訴訟的受案范圍除了法律已經(jīng)明確規(guī)定的外，至少還可以包括如下范圍：

第一，公平競爭保護。在社會實踐中，某些企業(yè)通過與其他企業(yè)達成協(xié)議和濫用自己的市場支配地位等壟斷行為排除、限制競爭以謀求更高利潤，同時存在由行政機關(guān)干預產(chǎn)生的行政壟斷現(xiàn)象。雖然《反壟斷法》是為了預防和制止壟斷行為制定的，但是《反壟斷法》規(guī)定執(zhí)行主體是行政機關(guān)，在實施過程中存在行政監(jiān)督失靈與低效、地方保護主義等阻礙因素。?顏運秋、余彥：《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對我國〈民事訴訟法〉第55條的理解》，載《法學雜志》2013年第7期。而且因壟斷遭受損害的消費者或者小企業(yè)通常由于壟斷行為認定復雜、訴訟成本高、自身實力弱等原因，無法切實保護受到損害的公共利益。對此，借鑒美國的經(jīng)驗，涉及壟斷的民事案件屬于檢察機關(guān)提起民事訴訟范圍之內(nèi)，檢察機關(guān)應當可以針對侵害公共利益的壟斷行為提起民事訴訟，這有助于保護不特定多數(shù)消費者的利益，促進社會經(jīng)濟良好發(fā)展。

第二，國有資產(chǎn)保護。國有資產(chǎn)是社會建設的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于公共利益范疇。國有資產(chǎn)歸國家所有，通常由行政機關(guān)進行管理，然而實踐中大量存在私人用非法手段侵吞國有資產(chǎn)，行政機關(guān)不作為，國有資產(chǎn)流失嚴重。行政公益訴訟中包括了國有資產(chǎn)保護，但是由于行政公益訴訟針對的是行政機關(guān)，可能存在國有資產(chǎn)保護不力的情況。檢察機關(guān)在國有資產(chǎn)流失案件中直接對侵吞國有資產(chǎn)的行為人提起民事訴訟追究民事責任，以追回國有資產(chǎn)，與行政公益訴訟共同保護國有資產(chǎn)，助力社會建設事業(yè)。

第三，互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，行為人利用互聯(lián)網(wǎng)侵害公眾信息權(quán)，這類行為可能不會對個人造成嚴重的損害，但是往往會減損互聯(lián)網(wǎng)安全和不特定多數(shù)人對網(wǎng)絡的信任，任其發(fā)展將會擾亂市場秩序，理應劃入檢察機關(guān)基于保護公共利益提起民事公益訴訟的范疇。我國臺灣地區(qū)有專門的個人資料保護法，通過公益團體提起公益訴訟保護個人資料，解決互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的個人資料被非法盜取利用等問題。雖然其中沒有規(guī)定檢察機關(guān)通過民事訴訟保護個人資料，但是由于檢察機關(guān)具有專業(yè)能力和實力，通過民事公益訴訟保護互聯(lián)網(wǎng)個人信息是有效可行的途徑。

第四，證券市場投資者保護。證券市場中普遍存在虛假陳述等欺詐行為，大量投資者因為信息不對稱和缺乏專業(yè)知識，被不法行為人利用，其財產(chǎn)遭受損失，同時市場交易秩序遭到破壞。個人投資者出于訴訟成本的考慮，加之舉證困難，通常選擇不起訴，即使起訴獲賠率也非常低。美國、我國臺灣地區(qū)等都將證券市場投資者保護納入公益訴訟范圍。此類案件中同樣可能涉及公共利益，可由檢察機關(guān)通過民事公益訴訟保護不特定投資者的合法權(quán)益，維護市場交易秩序的穩(wěn)定。

（三）手段選擇的把握

我國民事公益訴訟還處于探索與完善階段，檢察機關(guān)的實踐經(jīng)驗有限，民事公益訴訟范圍不宜過大，不同手段選擇的把握應遵循比例原則。比例原則是行政法中的基本原則，通常認為包括：適當性原則，手段有利于目的實現(xiàn)，目的與手段應當正當、合理地結(jié)合起來；必要性原則，又稱為最小傷害原則，當許多可供選擇的手段存在時，公權(quán)力機關(guān)應選擇對公民傷害最小的方式干預公民權(quán)利；狹義比例原則，即采取的措施和其所追求目的之間應當成比例。?參見姜昕：《比例原則釋義學結(jié)構(gòu)構(gòu)建及反思》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2008年第5期。

如何將比例原則用于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的實踐操作中，是一個需要慎重考量的問題。以廣州市人民檢察院與陳某等人環(huán)境污染民事公益訴訟案?參見廣東省廣州市中級人民法院（2017）粵01民初215號民事調(diào)解書。為例，該案中陳某等人違法違規(guī)精制提煉回收的廢液壓油，將提煉出的基礎(chǔ)油、齒輪油銷售獲利，并且非法處置危險物，嚴重損害周邊環(huán)境。針對陳某等人的違法行為，2014年8月29日原廣州市蘿崗區(qū)環(huán)境保護和城市管理局處以責令立即停產(chǎn)及罰款的行政處罰，但是陳某等人繳納罰款后并沒有停產(chǎn)。2015年5月21日原廣州市蘿崗區(qū)環(huán)境保護和城市管理局再次執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)陳某等人繼續(xù)進行違法行為，2015年5月26日廣州市開發(fā)區(qū)環(huán)境監(jiān)測站進行了執(zhí)法檢測，經(jīng)過采樣取證等工作后，陳某等人被法院以犯污染環(huán)境罪作出有罪判決。后因公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，且沒有其他民事主體提起訴訟，故廣州市人民檢察院提起公益訴訟。這種處理方式體現(xiàn)了適當性原則，即當公共利益受到侵害時，采用的手段應當有助于目的實現(xiàn)，在處理公共利益受侵害中有優(yōu)勢的行政機關(guān)優(yōu)先處理，再由檢察機關(guān)處理。此案最后達成調(diào)解協(xié)議，法院進行全面審查后確認調(diào)解協(xié)議的效力。調(diào)解協(xié)議中，明確陳某等人承擔其行為導致環(huán)境污染的修復工作，負責案件的鑒定費用、訴訟費用，要求陳某等人承擔與其行為相適應的民事責任，這正是必要性原則的體現(xiàn)。本案中陳某等人的行為造成污染環(huán)境程度嚴重，在陳某等人承擔刑事責任后不能消除對公共利益的影響，檢察機關(guān)通過民事訴訟的手段保護公共利益，付出的成本與救濟公共利益后得到的收益成比例，符合狹義比例原則。而對于那些受損較輕且可以通過其他途徑解決的公共利益問題，無需提起民事公益訴訟。

抽象地講，在民事公益訴訟受案范圍作擴大解釋的情形下，檢察機關(guān)事實上獲得了較大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)具體案情決定針對什么樣的行為提起公益訴訟。這種賦權(quán)需要一個客觀的衡量標準作為制約，即手段選擇與目的達成之間的考量，以體現(xiàn)檢察權(quán)的理性和謙抑。更加立體地來看，在公共利益受到損害時，負有相應職責的行政機關(guān)先行處理是較為經(jīng)濟的選擇；當行政處理無法實現(xiàn)保護公共利益之目的時，再由檢察機關(guān)通過公益訴訟進行監(jiān)督；選擇民事公益訴訟方式，需注意違法行為性質(zhì)與責任后果承擔之間的配比，秉持過罰相當?shù)睦砟?。成本與效益的平衡應始終貫穿檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的全過程，從是否提起到如何提起皆定位于民事公益訴訟的價值功能，在充分發(fā)揮保護公共利益之作用的同時避免司法資源的浪費。

四、民事公益訴訟的規(guī)則設計

（一）檢察機關(guān)地位

《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，明確了檢察機關(guān)可以提起、支持民事公益訴訟，這是一種原則性規(guī)定。關(guān)于檢察機關(guān)在民事公益訴訟中究竟處于什么樣的地位，至今仍無定論。有的學者主張“民事公訴人說”，認為檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，為了國家利益提起訴訟，在民事公訴中的訴訟地位為民事公訴人。?參見鄧思清：《論檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)》，載《法商研究》2004年第5期。有的學者認為檢察機關(guān)是“公益訴訟代表人”更為合理，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，以維護公共利益為其訴訟目的。?參見劉華英：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度設計》，載《當代法學》2016年第5期。有的學者支持“原告說”，認為檢察機關(guān)為原告，一方面不會讓檢察機關(guān)的地位降低，另一方面檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)的屬性也不會改變，反而準確反映檢察機關(guān)實際的訴訟地位。?參見李浩：《論檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位》，載《法學》2017年第11期。還有學者主張“雙重身份說”，認為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟案件中其兼具當事人與監(jiān)督者的身份，尋求恰當?shù)臅r間點讓兩重身份隔斷。21參見杜穎：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度研究》，載《中國檢察官》2015年第11期。前述幾種觀點，試圖從不同的角度分析檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位問題，反映檢察機關(guān)的不同身份特點，但沒有把握好檢察機關(guān)自身的性質(zhì)與提起民事公益訴訟的地位之間的關(guān)系，因此存在不合理之處。

司法實踐中，民事公益訴訟中的檢察機關(guān)有著不同的稱謂，例如在廣德縣人民檢察院訴浙江鑫晟實業(yè)股份有限公司等公益訴訟環(huán)境污染責任糾紛案22參見安徽省宣城市中級人民法院（2017）皖18民初4號民事裁定書。中，廣德縣人民檢察院是原告。在陽曲縣人民檢察院與戎某某失火罪一審刑事判決書23參見山西省陽曲縣人民法院（2018）晉0122刑初36號刑事附帶民事判決書。中，將陽曲縣人民檢察院稱為公訴機關(guān)暨附帶民事公益訴訟起訴人。而在貴陽市花溪區(qū)人民檢察院訴易某等人環(huán)境民事公益訴訟案民事裁定書24參見貴州省貴陽市中級人民法院（2017）黔01民他8號民事裁定書。中，檢察機關(guān)是公益訴訟人。此外，2015年《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定，檢察機關(guān)以“公益訴訟人”身份提起民事公益訴訟，而2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份提起公益訴訟，兩份文件中對檢察機關(guān)的稱謂也不相同。

在此，需厘清的問題是兩份文件中的“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”只是一種程序法上的新稱謂，還是意味著一種傳統(tǒng)訴訟法中沒有的新身份。首先，民事公益訴訟中檢察機關(guān)本身與案件沒有直接的利害關(guān)系，檢察機關(guān)之所以起訴是為了保護公共利益，是一種履行職責的行為，檢察機關(guān)有調(diào)查取證、鑒定勘察等權(quán)利，案件的勝訴敗訴結(jié)果與檢察機關(guān)無關(guān)，被告不能提起反訴，因此檢察機關(guān)只是程序意義上的原告，不是一般民事訴訟中的原告。其次，在刑事訴訟中，我國同其他國家一樣實行國家追訴主義。刑事公訴案件中不論受害人是否要追究行為人的刑事責任，檢察機關(guān)都要提起公訴，因為犯罪行為不僅會侵害個人利益，更會對公共安全等公共利益造成損害?？梢?，刑事公訴也是為了保護公共利益而起訴。從這個角度分析，民事公益訴訟與刑事訴訟有著相似之處。刑事訴訟中通過程序設計使得檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能與作為公訴人的公訴職能相分離，避免身份的沖突，民事公益訴訟中檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，同樣是法律監(jiān)督機關(guān)。

不難發(fā)現(xiàn)，“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”從本質(zhì)上看是一種程序上的新稱謂，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位類似于刑事訴訟中的公訴人。這種新稱謂既能與刑事訴訟理論中的公訴人相區(qū)別，又保持了內(nèi)在一致性，與檢察機關(guān)的傳統(tǒng)定位相符，同時意味著民事公益訴訟在傳統(tǒng)民事訴訟理論的基礎(chǔ)上，部分制度可以參照刑事訴訟程序設計。例如檢察機關(guān)提起民事公益訴訟提交起訴書，而不是起訴狀；法院以出庭通知書的方式通知訴訟情況，而不是向檢察機關(guān)送達傳票與當事人權(quán)利義務告知書，這樣能夠解決傳統(tǒng)民事訴訟理論與民事公益訴訟特殊之處不協(xié)調(diào)的問題。

（二）訴訟時效

訴訟時效存在的意義在于督促怠于行使權(quán)利的人能夠積極保護自己的合法權(quán)益。民事公益訴訟不同于一般的民事訴訟，有觀點認為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，可不受訴訟時效的限制。然而，2018年修改的《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定提起公益訴訟是檢察機關(guān)的職權(quán)，檢察機關(guān)行使職權(quán)受到訴訟時效的限制。這與檢察機關(guān)是為了保護公共利益提起訴訟并不矛盾，訴訟時效可以督促檢察機關(guān)積極行使職權(quán)，有利于及時保護公共利益，故檢察機關(guān)提起民事公益訴訟應當受到訴訟時效的限制。不過，檢察機關(guān)為維護公共利益而起訴，其訴訟時效期間的長度并不需要特殊規(guī)定。因為民事公益訴訟以傳統(tǒng)民事訴訟為基礎(chǔ)，《民法總則》規(guī)定的3年普通訴訟時效期間科學合理，民事公益訴訟時效應遵循民事訴訟的一般規(guī)定。

由于檢察機關(guān)提起保護公共利益的民事訴訟與一般民事訴訟有所差別，訴訟時效方面的差異亦應有所體現(xiàn)，集中在訴訟時效應當從何時起算。一般民事訴訟中，訴訟時效期間自權(quán)利人知道或者應當知道權(quán)利受到損害以及義務人之日起計算。民事公益訴訟中，檢察機關(guān)通過公民舉報、其他機關(guān)移送、辦案過程中自行發(fā)現(xiàn)等途徑知悉公共利益受到損害的情況以及違法行為人，但是檢察機關(guān)知曉相關(guān)情況后，并不會立即提起民事公益訴訟。檢察機關(guān)需要對知曉的相關(guān)情況進行審查之后擬提起民事公益訴訟的，應先進行為期30日的公告，公告期滿，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，檢察機關(guān)可以向法院起訴。因此，民事公益訴訟時效從檢察機關(guān)知道公共利益受侵害和違法行為人之日起算，顯然不利于公共利益的保護。訴訟時效應從檢察機關(guān)正式受理民事公益訴訟案件之日起算，正式受理案件意味著已經(jīng)明確了公共利益受到侵害的情況和違法行為人，且沒有法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織起訴，檢察機關(guān)可以通過民事訴訟保護公共利益。

（三）訴訟程序

檢察機關(guān)在民事公益訴訟一審程序中派員出席法庭，宣讀起訴書，在法庭審理過程中通過訊問被告人、出示證據(jù)等方式證明公共利益遭受損害的事實以期行為人能夠承擔民事責任，最終使公共利益得到保護。作為我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)根據(jù)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，在民事公益訴訟一審程序中同樣行使法律監(jiān)督職能。有觀點認為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟并在審判過程中擁有法律監(jiān)督職能會破壞民事訴訟程序的平衡，不利于案件的公平公正審理。然而，檢察機關(guān)參與民事訴訟活動是監(jiān)督民事審判活動的重要內(nèi)容，強調(diào)檢察機關(guān)監(jiān)督民事審判活動，最終目的是為了追求司法權(quán)威、實現(xiàn)司法公平正義，審判獨立與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督并不是不相容的。25參見顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第200頁。

同時，民事公益訴訟中檢察機關(guān)以怎樣的方式啟動二審程序，也存在較大的爭議。一方面，根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院行使依照法律規(guī)定提起公益訴訟的職權(quán)。另一方面，若檢察機關(guān)適用傳統(tǒng)民事訴訟程序中的當事人上訴制度，則下級檢察機關(guān)上訴至上級人民法院，作為上訴人的下級檢察機關(guān)將對抗上級人民法院，與我國目前一直遵循的人民法院與檢察機關(guān)平級對抗相悖。因此，檢察機關(guān)作為上訴人與我國現(xiàn)有理念做法不符。綜合來看，民事公益訴訟實質(zhì)上與刑事公訴存在諸多相似之處，其中檢察機關(guān)的身份類似于刑事公訴之公訴人，所以檢察機關(guān)應當參照刑事公訴規(guī)則和已有的實踐經(jīng)驗，以抗訴的方式啟動二審程序。

關(guān)于審判監(jiān)督程序，一般民事訴訟中，法院可自行啟動或經(jīng)當事人申請啟動再審，檢察機關(guān)自行或者當事人在法院駁回再審申請、逾期未對再審申請作出裁定、再審判決裁定有明顯錯誤情況下向檢察機關(guān)申請?zhí)崞鹂乖V。民事公益訴訟中，檢察機關(guān)提起訴訟通常有充足的證據(jù)，最終裁判結(jié)果是在經(jīng)過一系列專業(yè)、復雜的調(diào)查程序和法庭審理程序后由法院作出的，出錯幾率非常小。同時，由于公共利益影響社會程度較大，如果存在公共利益受損的情況，需要及時進行救濟。審判監(jiān)督程序在一定程度上會導致已生效判決裁定效力的不穩(wěn)定，增加訴訟成本，并不利于公共利益的保護。況且，倘若當事人一方不服民事公益訴訟生效裁判申請檢察機關(guān)監(jiān)督，那么會出現(xiàn)檢察機關(guān)對自己作為一方當事人的案件進行抗訴的尷尬局面，造成訴訟監(jiān)督的虛化。因此，民事公益訴訟一審程序與二審程序的優(yōu)化更為重要，在足以保證審判結(jié)果的公正與權(quán)威之情形下，審判監(jiān)督程序沒有存在的必要。

（四）訴訟競合

司法實踐中民事公益訴訟與民事私益訴訟競合的情況大量存在。如何處理同一侵權(quán)行為引起的民事公益訴訟與民事私益訴訟？2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第29條規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起訴訟。民事公益訴訟主要保護公共利益，民事私益訴訟救濟私人利益，法院受理其中之一，仍可以受理另一個。

問題在于，倘若針對同一侵害行為既有民事公益訴訟又有民事私益訴訟，那么檢察機關(guān)可否請求損害賠償？賠償數(shù)額該如何計算？私益權(quán)利救濟者能否再行主張違法行為人賠償已經(jīng)由檢察機關(guān)主張的損害賠償？有學者因為損害賠償數(shù)額計算復雜、分配困難等理由主張檢察機關(guān)不能請求損害賠償。26參見周翠：《民事公益訴訟的功能承擔與程序設計》，載《北方法學》2014年第5期。然而，民事公益訴訟中公共利益遭受侵害，若僅允許檢察機關(guān)提起不作為之訴，可以制止行為人侵害公共利益的行為，但是并不能達到震懾和預防的效果，也不能彌補公共利益遭受的損害。而且，民事公益訴訟中如果有直接利害關(guān)系人，這些直接利害關(guān)系人是不確定的，同時直接利害關(guān)系人有時通過訴訟保護自己的權(quán)利付出的成本非常高昂但收益很低。所以，固然檢察機關(guān)與公益訴訟案件沒有直接的利害關(guān)系，但是為了最大程度地保護公共利益，應有權(quán)在民事公益訴訟中提出損害賠償要求。損害賠償?shù)臄?shù)額，借鑒已有的立法經(jīng)驗，如果能夠確定實際損失的，按照實際損失計算，如果不能確定實際損失，則按照行為人通過違法行為獲得的收益計算。

此外，民事責任的內(nèi)容還包括懲罰性賠償，即高于實際損害數(shù)倍的賠償。懲罰性賠償一方面是提供給受害人的一種救濟，具有私法性質(zhì)，另一方面通過懲罰行為人來維護公共利益，有震懾預防的效果，又具有公法性質(zhì)。為了讓行為人內(nèi)化其違法行為導致的社會成本，強有力威懾行為人的違法行為，為已經(jīng)遭受侵害的不特定多數(shù)受害者給予實質(zhì)性救濟，27參見杜樂其：《消費民事公益訴訟損害賠償請求權(quán)研究》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2017年第6期。檢察機關(guān)應當有權(quán)主張懲罰性賠償。懲罰性賠償?shù)臄?shù)額由法院在確定損害賠償數(shù)額后酌定。檢察機關(guān)請求損害賠償和懲罰性賠償之后，具體受害人如何獲得賠償？對此，美國通過消費者基金的方式分配賠償金。在我國江蘇省常州市人民檢察院訴許某等人環(huán)境公益訴訟糾紛案中，被告賠償對其他環(huán)境造成的損失150萬元，該款于法院判決發(fā)生法律效力之日起30日內(nèi)支付至常州市環(huán)境公益基金專用賬戶。此種做法值得推廣，檢察機關(guān)通過民事公益訴訟獲得的賠償金可以設立公共利益保護基金，民事私益訴訟中受害人的實際損害賠償和法院酌定的懲罰性賠償從該公共利益保護基金中支出，最后無人主張的賠償金則用于一般性的公共利益保護。這樣，既可以節(jié)約訴訟成本，又不會使得違法行為人的懲罰過重，有效平衡各方當事人的利益。