我國養(yǎng)老保險體系改革問題及其對策研究

夏陽 曾兵 劉根廷

摘 要：伴隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，我國的社會保障體系在逐步的發(fā)展、完善中暴露出來許多亟待解決的問題。而其中，養(yǎng)老保險制度作為我國社會保障制度中的核心問題，已經(jīng)進(jìn)入深度改革階段。通過梳理我國養(yǎng)老保險體系的建立、改革與世界現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度發(fā)展方向，發(fā)現(xiàn)我國的養(yǎng)老保險體系發(fā)展緩慢、結(jié)構(gòu)失衡，現(xiàn)有制度無法與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制相匹配。因此，建議我國構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，調(diào)整原有的三大支柱結(jié)構(gòu)，完善制度。

關(guān)鍵字：多層次養(yǎng)老保險;五支柱模式;制度體系改革;建議

中圖分類號：F842.6? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0056-02

改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了多年的持續(xù)高速增長。隨著產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，在逐步摸索中構(gòu)建了一套較為完善的養(yǎng)老保險制度，極大程度上豐富了我國的社會福利政策，維護(hù)了社會秩序。但由于日趨嚴(yán)重的老齡化率與前期“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的權(quán)責(zé)不明晰，養(yǎng)老保險金的支付危機(jī)成為了阻礙我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要隱患，并使得目前我國養(yǎng)老保險基金在收支上出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。據(jù)國家社會保障基金統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年我國目前養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的省份由2015年的6個增至7個，不僅如此，我國個人賬戶“空賬”規(guī)模擴(kuò)大趨勢逐年遞增，且增長迅速，2015年空賬虧損高達(dá)4.7萬億元。因此，加強(qiáng)對養(yǎng)老保結(jié)構(gòu)體系的研究，深入分析目前養(yǎng)老保險制度的缺陷，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，不僅有利于完善我國社會保障體系，還能夠完善我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、我國養(yǎng)老保險體系的建立與演變

我國在1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中首次明確提出了養(yǎng)老保險的概念與方案，這一文件的頒布標(biāo)志著養(yǎng)老保險制度在我國的首次建立。到1960年，我國已經(jīng)基本完善了基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度[1]。

隨著改革開放與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建，我國現(xiàn)收現(xiàn)付的基本城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已經(jīng)無法滿足社會的需要，養(yǎng)老保險制度在1991年進(jìn)入了體系調(diào)整期。1991年國務(wù)院發(fā)布了重要文件《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，其中清楚地指出了我國養(yǎng)老保險的制度改革方向應(yīng)由單一的基本職工養(yǎng)老保險向基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人職工儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)變。1995年國務(wù)院在《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中指出，國家不僅要完善基本養(yǎng)老保險體系，維護(hù)社會秩序和保障人民群眾的基本生活，更要鼓勵企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險與個人儲蓄養(yǎng)老保險的發(fā)展，要積極轉(zhuǎn)變?nèi)嗣袢罕妼τ谏鐣Ｕ现贫鹊恼J(rèn)識，努力構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系。2004年，國務(wù)院頒布《企業(yè)年金試行辦法》法規(guī)，隨后相繼頒布的政策法規(guī)標(biāo)志著較為完善的三支柱養(yǎng)老保險體系在我國的初步建立，三大支柱相互影響，共同完善了我國的社會保障制度。經(jīng)過14年的發(fā)展，目前我國的養(yǎng)老保險體系已經(jīng)較為成熟，在保障離退人員基本生活、調(diào)節(jié)貧富差距，化解社會沖突等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度發(fā)展的不匹配暴露出了我國養(yǎng)老保險制度的諸多問題。

二、當(dāng)前我國養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)和問題

（一）基本養(yǎng)老保險存在制度缺陷

在我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險體系中，第一支柱基本養(yǎng)老保險是其他層次養(yǎng)老保險發(fā)展的基礎(chǔ)，是構(gòu)建養(yǎng)老保險體系的最重要的部分。我國的第一支柱基本養(yǎng)老保險采用的是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，企業(yè)和個人需要共同承擔(dān)養(yǎng)老保險金的繳費(fèi)，同時政府提供相應(yīng)的財政支持與統(tǒng)籌管理。該模式與我國原有的現(xiàn)收現(xiàn)付模式截然不同?？梢哉f，該模式的實(shí)施在一定程度上幫助我國順利度過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期。但是，該模式本身只是一個過渡模式，在制度設(shè)計上存在諸多問題。首先，完全積累模式的適用基礎(chǔ)與我國的國情相悖。我國作為人口大國，人口數(shù)量基數(shù)大，完全積累籌資模式的運(yùn)營同時也為我國帶來了一筆巨額的歷史負(fù)債。因?yàn)槌跏蓟鸬目杖保耆e累模式缺少正常運(yùn)行的啟動資金，僅僅依靠個人繳費(fèi)不能夠填補(bǔ)歷史負(fù)債，實(shí)現(xiàn)財務(wù)的平衡。其次，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式是在原有的國家和企業(yè)把退休職工的基本生活保障完全包下來模式的基礎(chǔ)上建立起來的，其最終目的是通過個人職工的繳費(fèi)來擴(kuò)大資金來源，提高資金籌集能力。但是這一制度的運(yùn)行對于人口年齡結(jié)構(gòu)提出了較高的要求[2]。計劃生育政策的提出在一定程度上控制了我國的人口數(shù)量，同時也加劇我國的老齡化程度。日益加劇的老齡化程度使得個人賬戶的資產(chǎn)籌集池出現(xiàn)嚴(yán)重空賬現(xiàn)象[3]，加之沒有明確的“完全積累模式”配套管理、監(jiān)督制度，個人賬戶用來透支支付養(yǎng)老保險金已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

（二）三支柱模式發(fā)展失衡，各支柱職能模糊

在目前我國三支柱養(yǎng)老保險體系中，第一支柱養(yǎng)老保險致力于保障離退休人員的基本生活，因此，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，我國將基本養(yǎng)老保險的替代率標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為社會平均工資的60%。但是由相關(guān)數(shù)據(jù)可以看到，我國的基本養(yǎng)老保險替代率在逐年下降，2016年開始已經(jīng)跌破了45%的警戒線水平，即意味著目前我國很大部分的退休職工的基本生活得不到保障，尤其是在人口老齡化加劇之下，大量退休人員將會面臨生活風(fēng)險，嚴(yán)重威脅社會的穩(wěn)定和國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級[4]。

企業(yè)年金是我國現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系的第二支柱。我國自2014年頒布《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》以來，一直在積極引導(dǎo)企業(yè)年金籌資保障體系的構(gòu)建與發(fā)展，并通過財政手段給予企業(yè)一定的稅收扶持優(yōu)惠，以刺激企業(yè)年金的發(fā)展。但就目前的效果來看，相應(yīng)的引導(dǎo)政策未能奏效，企業(yè)年金發(fā)展依然滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2017年我國有8.04萬戶企業(yè)建立企業(yè)年金，增長率高達(dá)5.04%，是近三年來增長幅度最大的一年，但同時可以看到盡管企業(yè)積極建立企業(yè)年金制度，可是2017年的企業(yè)職工參保職工數(shù)量僅2 331萬人，只比2016年多6萬人，即4億多參加基本養(yǎng)老保險的職工只有5.8%的人參加了企業(yè)年金養(yǎng)老保險，參與率過低[5]。

個人養(yǎng)老性儲蓄發(fā)展同樣停滯不前。我國僅僅在1995年頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中提出應(yīng)該鼓勵個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展。但是實(shí)際上20年過去了我國目前并沒有出臺任何具有法律效應(yīng)的政策，導(dǎo)致個人儲蓄養(yǎng)老保險不管在保險密度還是保險深度上都顯得非常的低。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年我國個人儲蓄養(yǎng)老保險占GDP的比重僅為2.2%，其規(guī)模可以忽略不計。與個人商業(yè)保險發(fā)展較為完善的美國相比，出現(xiàn)嚴(yán)重的三大支柱發(fā)展失衡狀態(tài)，這與中國目前世界經(jīng)濟(jì)總量第二的水平十分不相適應(yīng)，既不利于拉動內(nèi)需，也不利于提高人民的生活水平。

三、我國養(yǎng)老保險體系改革方向

我國目前構(gòu)建的三支柱模型是最早由世界銀行提出的，目前在全世界范圍內(nèi)得到了廣泛的運(yùn)用。但多年的實(shí)踐與理論發(fā)展使得該模式暴露出了較為嚴(yán)重的問題，以至備受爭議，因此不少學(xué)者提出構(gòu)建五支柱模型養(yǎng)老保險體系，在原有的三支柱養(yǎng)老體系上加入第零支柱和第四支柱[6]。相較于三支柱模型，五支柱養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建能夠覆蓋更多的非正式勞動者、失業(yè)者、貧困人員，通過從政府、社會、個人、家庭四個方面共同構(gòu)建養(yǎng)老保險體系，有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，增加參保人員的積極性。同時，五支柱模型對于風(fēng)險的分散能力以及各支柱間的協(xié)調(diào)彌補(bǔ)能力都比三支柱高，對于發(fā)展中國家和正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的國家具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。我國養(yǎng)老保險體系的改革方向主要在于完善多層次養(yǎng)老保險體系，加入兩個支柱，各支柱共同發(fā)揮作用，有利于構(gòu)建一個多層次、高效率、公平公正的可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險體系。具體制度框架構(gòu)建如下。

（一）建立零支柱養(yǎng)老保險

第零支柱養(yǎng)老保險金又稱為非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險，是由中央與地方政府共同負(fù)擔(dān)的、年滿一定歲數(shù)的人都可以享受的養(yǎng)老保險金，具有較強(qiáng)的惠普性，覆蓋率廣、管理成本低，實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險金對全體老人人口的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)了社會公平[7]。

零支柱養(yǎng)老保險體系在中國的建立具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，30多年的高速發(fā)展使我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了騰飛，但是發(fā)展不平衡、貧富差距大的問題一直伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前我國仍然有4 000萬貧困人口，大量低收入人群因無力繳費(fèi)而無法享受我國的社會保障制度。其次，我國雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、工業(yè)化程度較高，但是我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)地域遼闊、人口眾多，因而管理困難，養(yǎng)老保險覆蓋率一直較低。零支柱養(yǎng)老保險支柱的構(gòu)建可以充分保障低收入、無正式工作人群的老年基本生活，消減貧困人口，助力2020年全面消除貧苦人口。加上其管理簡單便捷，有利于提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率，縮小城鄉(xiāng)收入差距，有助于我國經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

（二）建立第四支柱養(yǎng)老保險

現(xiàn)代保障制度是政府對于社會資源的再分配，是平衡家庭保障制度缺陷的一種替代性制度。其誕生與發(fā)展極大程度彌補(bǔ)了工業(yè)化體系下家庭保障的巨大壓力。政府通過宏觀調(diào)控手段對資源進(jìn)行再配置，保障了人民的基本生活水平，調(diào)節(jié)了社會貧富差距，極大程度地避免了市場缺陷下的各種社會風(fēng)險。但是這種制度的存在，不應(yīng)該取消最根本的基本家庭保障制度。社會保障制度與家庭保障制度的存在應(yīng)該是相輔相成的，而不是此消彼長的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老保險制度對于多層次養(yǎng)老保險的構(gòu)建尤為重要[8]，特別是對于中國。我國5千多年的歷史文化就十分重視家庭倫理在社會經(jīng)濟(jì)活動中的地位，百善孝為先是我國代代傳承下的家庭倫理的精髓，是中華倫理精神的核心，乃諸德之首。發(fā)揮家庭倫理、家庭養(yǎng)老保障在社會保障中的作用，不僅可以豐富我國的養(yǎng)老保險體系，發(fā)揮家庭養(yǎng)老保險對于養(yǎng)老保險體系的補(bǔ)充作用，而且能夠弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，提升社會風(fēng)氣。

（三）提高第一、二、三養(yǎng)老保險支柱的立法層次

目前我國第一支柱養(yǎng)老保險一家獨(dú)大，這種情況不僅影響了企業(yè)的參保積極性，也阻礙了第二、第三支柱的發(fā)展?？v觀我國現(xiàn)已出臺的有關(guān)商業(yè)養(yǎng)老保險及企業(yè)、個人年金的政策可以看到，相關(guān)的政策都是以“通知”、“決定”、“暫行條例”等政策性文件下發(fā)實(shí)行，僅屬于政策性文件，其法律地位較低。目前，企業(yè)年金在我國的發(fā)展已經(jīng)超過十年，（下轉(zhuǎn)99頁）（上接57頁）商業(yè)個人儲蓄型養(yǎng)老保險也進(jìn)入了試點(diǎn)階段，提高相關(guān)第二、第三支柱在立法層次的政策支持可謂是迫在眉急，因此，應(yīng)出臺相關(guān)法律政策支持第二、三支柱的發(fā)展，保證其執(zhí)行力度，明確相關(guān)執(zhí)行操作規(guī)定及懲處措施，做到有法可依、有理可循，為二、三支柱的發(fā)展提供一個積極的制度保障環(huán)境[9]。