楊海華

隨著中國城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)型重構(gòu)加速，城市群逐漸成為中國新型城鎮(zhèn)化的主體發(fā)展形態(tài)。城市群對(duì)優(yōu)化中國區(qū)域生產(chǎn)力布局、重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。目前，長三角、珠三角和京津冀等十大城市群以10.5%的國土面積集聚了37.3%的人口總量，創(chuàng)造了全國65.5%的地區(qū)生產(chǎn)總值。城市群的快速發(fā)展已成為引領(lǐng)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎。“十三五”規(guī)劃明確指出，中國要加快城市群建設(shè)發(fā)展，努力打造長三角、珠三角、京津冀等世界級(jí)城市群，并將在全國范圍內(nèi)打造19個(gè)城市群，逐步形成以城市群為主體、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的空間發(fā)展格局。城市群化成為中國城市化進(jìn)程中一道獨(dú)有的現(xiàn)實(shí)圖景。同時(shí)，城市群之間的競爭逐漸取代單個(gè)城市之間的競爭，并成為一種新的區(qū)域競爭態(tài)勢。但是，由于受到多種因素的影響，城市群發(fā)展出現(xiàn)了混戰(zhàn)割據(jù)、惡性競爭和資源錯(cuò)配等不良傾向，這些情形是中國城市群發(fā)展面臨的障礙。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要通過不斷提升東部地區(qū)城市群質(zhì)量和培植中西部地區(qū)城市群發(fā)展來優(yōu)化中國城市群發(fā)展形態(tài)，以此促進(jìn)城市群一體化發(fā)展。在此指引下，城市群一體化發(fā)展越來越成為政府制定區(qū)域與空間政策的重要目標(biāo)指向。加強(qiáng)城市群空間演變問題的理論研究有助于深化對(duì)城市群發(fā)展格局及發(fā)展趨勢的認(rèn)識(shí)，從而提高城市群發(fā)展的預(yù)見性，促進(jìn)城市群一體化發(fā)展?；诖耍疚慕柚叨戎亟M理論來探討這一問題。

一、城市群的空間重構(gòu)與尺度重組

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，城市、區(qū)域、國家等尺度間的關(guān)系發(fā)生重構(gòu)，國家空間單元的作用不斷被削弱，而次國家空間如城市、區(qū)域等空間形態(tài)的重要性日益凸顯。近年來，尺度重組理論廣泛運(yùn)用于城市與區(qū)域重構(gòu)的研究領(lǐng)域。例如，N.Smith（1992）在對(duì)美國北部核心區(qū)的研究中就發(fā)現(xiàn)了空間尺度的重構(gòu)問題。N.Brenner（1999）以歐盟城市治理為研究案例，分析了全球化進(jìn)程中的再地域化和尺度重組之間的關(guān)系。魏成等（2011）引入尺度重組框架對(duì)中國區(qū)域發(fā)展特征進(jìn)行初步探索。沈建法（2007）對(duì)中國城市體系空間重構(gòu)進(jìn)行研究。羅小龍等（2009）以尺度重組的視角探究了南京都市圈的構(gòu)建問題。龐玉萍等（2014）利用尺度重組理論分析了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成問題。馬學(xué)廣等（2016）通過尺度重組理論探討了山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的策略及制度建構(gòu)問題。尺度重組理論成為從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究城市與區(qū)域空間重構(gòu)問題的熱點(diǎn)理論。

1.對(duì)空間重構(gòu)與尺度重組概念及關(guān)系的梳理

第一，空間重構(gòu)問題具有兩個(gè)認(rèn)知維度?？臻g重構(gòu)是對(duì)國家空間進(jìn)行再制造和再構(gòu)造，從而形成新的空間單元的過程。我們可以從兩個(gè)認(rèn)知維度來認(rèn)識(shí)空間重構(gòu)問題：一是從空間重構(gòu)的內(nèi)容來看?？臻g重構(gòu)是地域空間的重構(gòu)，即物理空間范圍和位置間隔大小的調(diào)整。在地域空間重構(gòu)的過程中，依附在地域空間之上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系會(huì)被重新建構(gòu)或生產(chǎn)，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系也會(huì)對(duì)地域空間進(jìn)行生產(chǎn)和再生產(chǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的權(quán)力重新配置的過程就是治理的重構(gòu)過程。因此，空間重構(gòu)的發(fā)生涵蓋地域空間形態(tài)重構(gòu)活動(dòng)和社會(huì)空間治理重構(gòu)活動(dòng)的全部內(nèi)容。二是從空間重構(gòu)的過程來看?？臻g重構(gòu)本質(zhì)上是去地域化和再地域化不斷聯(lián)結(jié)、相互循環(huán)的過程。去地域化是指隨著信息、資本和商品等生產(chǎn)要素流動(dòng)空間的產(chǎn)生和流動(dòng)性的強(qiáng)化，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系與特定地域空間相剝離，流動(dòng)空間逐漸代替地域空間，行政界限變得模糊甚至消亡；再地域化是指在新的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)空間中會(huì)重新構(gòu)建新的地域，原有的固定空間結(jié)構(gòu)會(huì)不斷被調(diào)整。

第二，尺度重組是權(quán)力和控制力在不同尺度之間的變動(dòng)。尺度用來度量地理景觀的分異，旨在能夠?qū)崿F(xiàn)特定地域空間的可識(shí)別。尺度化就是按照尺度的度量來不斷地確立地理上的分異、刻畫地理景觀中權(quán)力與內(nèi)容秩序的過程。某個(gè)空間可以通過尺度化過程成為一個(gè)特定空間，從而實(shí)現(xiàn)與其他空間相區(qū)別。在社會(huì)科學(xué)研究的理論視角下，尺度既是指表征空間規(guī)模、層次及其相互關(guān)系的量度，也被放置于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系中來進(jìn)行分析。由此可以理解，尺度既指一定地域內(nèi)的絕對(duì)空間，又包含外在表現(xiàn)為諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)空間。尺度重組是通過尺度空間的構(gòu)建，加強(qiáng)對(duì)尺度空間所涉及的權(quán)力、制度和關(guān)系的認(rèn)知，用于分析尺度類型、權(quán)力配置、管理體制、區(qū)劃邊界等內(nèi)容。N.Brenner（2004）基于國家—城市的分析視角，把尺度重組細(xì)分為國家的尺度重組和城市的尺度重組。國家的尺度重組是指權(quán)力從國家空間尺度分化到多種空間尺度，形成兩個(gè)向度：一是將部分權(quán)力上移至超國家機(jī)構(gòu)，如歐盟、世界銀行等，二是將部分權(quán)力下放到區(qū)域和城市政府來干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。城市的尺度重組是指作為地域組織的城市對(duì)全球經(jīng)濟(jì)控制力和影響力的變化，促使城市群、國家城市體系、世界城市體系形成并且相互融入。

第三，空間重構(gòu)與尺度重組之間存在密切關(guān)系?？臻g重構(gòu)與尺度重組是全球化過程中的固有現(xiàn)象，二者之間存在密切關(guān)系（見圖1），尺度重組和去地域化與再地域化等空間重構(gòu)現(xiàn)象相互交織，共同存在于空間發(fā)展的整個(gè)過程。城市的尺度重組包含城市—區(qū)域的形成和城市體系的發(fā)展以及城市空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變等，它會(huì)推動(dòng)地域空間的重構(gòu)。國家的尺度重組主要涉及權(quán)力的重新配置和制度的重新安排，從而推動(dòng)空間治理的重構(gòu)。由此可見，尺度重組是空間重構(gòu)的一個(gè)重要認(rèn)知維度。

圖1 空間重構(gòu)與尺度重組的關(guān)系示意圖

2.城市群：一個(gè)新的尺度重組過程

20世紀(jì)70年代以來，快速的經(jīng)濟(jì)全球化使得城市化的調(diào)控權(quán)不再集中于國家尺度，在空間上逐步突破國家組織和安排的宿命，根據(jù)資本擴(kuò)張的需要重新組織和構(gòu)建自己的地域性，從而形成了諸如城市群等新的次國家地域結(jié)構(gòu)。城市群逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，國家參與世界競爭與國際合作的重要平臺(tái)，以及世界經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移的主陣地，是拓展區(qū)域發(fā)展空間的主導(dǎo)方向。

第一，城市群是城市的尺度重組：城市群地域空間重構(gòu)的過程。城市是資本地域化的表現(xiàn)形式，它通過運(yùn)輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施以及生產(chǎn)、交易、分銷和消費(fèi)特定模式而形成的客觀外部條件來實(shí)現(xiàn)資本地域化。但是，城市資本聚集到一定程度以后，城市地域的有限性和資本擴(kuò)張的無限性之間的矛盾會(huì)不斷加深，城市作為有限的地域單元越來越不能有效滿足資本擴(kuò)張的需要，此時(shí)去地域化和再地域化將成為資本擴(kuò)張和城市發(fā)展的客觀需要，城市群即是去地域化和再地域化的產(chǎn)物。一方面，城市功能在地域上重新配置和優(yōu)化，通過開放更大的城市發(fā)展空間，不斷沖破行政區(qū)劃的藩籬，使生產(chǎn)要素能夠在更廣闊的空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)和有效配置，這一去地域化過程就是城市區(qū)域化的過程，也是城市群產(chǎn)生的前提。另一方面，城市群是城市在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)空間上重新構(gòu)建的新的地域形態(tài)，這也就意味著依附在特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系會(huì)重新組合，權(quán)力安排會(huì)重新優(yōu)化，不斷形成與城市群發(fā)展相適應(yīng)的新的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)城市的再地域化。

第二，城市群是國家的尺度重組：城市群社會(huì)空間治理重構(gòu)的過程。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的雙重背景下，城市群的發(fā)展越來越受到重視，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中扮演著越來越重要的角色。國家開始重點(diǎn)培育更具競爭力的城市群，以提高國家影響力。在提升城市群競爭力和影響力的過程中，城市群的國家尺度重組成為重要的行動(dòng)路徑：一種路徑表現(xiàn)為國家權(quán)力向城市群空間尺度的分化，比如組建區(qū)域發(fā)展委員會(huì)等跨區(qū)域準(zhǔn)行政組織來管理城市群發(fā)展事務(wù)，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展框架；另一種路徑表現(xiàn)為國家權(quán)力所在的尺度結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生重大調(diào)整，即在城市群府際關(guān)系治理中不僅強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府在職能和權(quán)力上進(jìn)行分工與協(xié)作的制衡，而且重視城市群內(nèi)地方政府之間通過建立聯(lián)席會(huì)議等形式的行政協(xié)調(diào)機(jī)制來推進(jìn)不同地區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，從而形成有利于城市群一體化發(fā)展的權(quán)力運(yùn)行體系。

二、中國城市群地域空間形態(tài)的重構(gòu)

城市群是由城市組成的有機(jī)體系，其發(fā)展符合城市運(yùn)行的基本邏輯。根據(jù)城市控制和參與經(jīng)濟(jì)的能力大小、所控制的地域范圍與空間結(jié)構(gòu)等方面的變動(dòng)情況，城市發(fā)生了3種尺度的重組：一是城市內(nèi)部尺度，城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化；二是國家尺度，城市體系不斷融入世界城市體系；三是全球尺度，世界城市體系的發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)中城市競爭的加劇。城市尺度重組的一個(gè)顯著結(jié)果是有單一的城市空間逐漸演變成“全球—國家—區(qū)域”三位一體的發(fā)展空間。在不同的城市尺度重組中會(huì)形成不同的空間組織形式來完成空間生產(chǎn)和發(fā)展的任務(wù)。在城市內(nèi)部尺度上，城市不斷區(qū)域化，多中心城市—區(qū)域和新產(chǎn)業(yè)區(qū)會(huì)不斷出現(xiàn)，城市最終將演變成城市群；在國家尺度上，城市群不斷走向成熟，通過培育新的次域城市群形成城市群發(fā)展的不同圈層，最終成為國家級(jí)城市群，進(jìn)而躍升至世界城市群發(fā)展序列；在全球尺度上，數(shù)量眾多的城市群將會(huì)產(chǎn)生一體化發(fā)展的需要，城市群聚合而成的經(jīng)濟(jì)帶將成為重塑國家乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的重要空間發(fā)展載體。

據(jù)此，我們可以進(jìn)一步梳理城市區(qū)域化發(fā)展的基本走向，即城市—城市群—經(jīng)濟(jì)帶，但需要進(jìn)一步明確的是，根據(jù)上述分析以及城市群的發(fā)展實(shí)踐，我們可以判定城市群的發(fā)展形態(tài)發(fā)生了兩種變化：一是單個(gè)城市群不斷走向成熟并會(huì)孵化出新的次域城市群，形成一個(gè)城市群的裂變過程；二是多個(gè)城市群會(huì)基于區(qū)域一體化發(fā)展的需要聚合成經(jīng)濟(jì)帶，形成多個(gè)城市群的聚變過程。城市群發(fā)展形態(tài)會(huì)逐步呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)帶—城市群—次域城市群為主體的發(fā)展脈絡(luò)（見圖2）。隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，未來中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)更加凸顯以經(jīng)濟(jì)帶—城市群—次域城市群為主體的城市群發(fā)展框架，并呈現(xiàn)多尺度重疊的簇群化發(fā)展格局。

1.城市—城市群：一個(gè)由量變到質(zhì)變的過程

圖2 城市群地域空間形態(tài)重構(gòu)示意圖

人口、產(chǎn)業(yè)等空間生產(chǎn)要素的集聚是城市產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。城市生產(chǎn)要素集聚會(huì)不斷提高城市規(guī)模效率和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，但是城市的經(jīng)濟(jì)集聚程度并非越高越好，當(dāng)城市規(guī)模超過空間綜合承載能力的閾值，城市聚集不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)，如交通堵塞、環(huán)境治理、社會(huì)治安以及空間邊界無序蔓延等一系列大城市病問題會(huì)越來越嚴(yán)重，人口與資源之間的矛盾會(huì)逐漸加劇。解決大城市病的空間治理對(duì)策在于城市群。城市群是城市化過程中應(yīng)對(duì)城市病所進(jìn)行的一次空間重構(gòu)，它是城市化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，在區(qū)域發(fā)展中具有普遍性的規(guī)律。“十一五”以來，中國的區(qū)域發(fā)展重心開始不斷轉(zhuǎn)移，空間政策逐步由傳統(tǒng)的以沿海和內(nèi)地、東中西部地區(qū)為區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)的條狀區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略向以城市群為主的區(qū)域發(fā)展單元的塊狀區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。城市群的發(fā)展呈現(xiàn)出高密度集聚、高速度成長、高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)等特點(diǎn)。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)逐漸實(shí)現(xiàn)由城市向城市群的轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展形態(tài)也由此完成了質(zhì)的飛躍。但是，由于中國城市群發(fā)展長期受制于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度羈絆，再加上城市群之間的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)不同，使得城市群發(fā)展水平的空間差異不斷拉大，造成城市群空間兩極分化等問題。這種情況下，城市群一體化發(fā)展成為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，并逐漸成為一種具有普遍共識(shí)的空間訴求。

2.城市群—次域城市群：一個(gè)成熟型城市群的裂變

在城市群走向成熟的過程中，城市群的發(fā)展形態(tài)往往會(huì)呈現(xiàn)出由成熟型城市群、次域城市群等組成的多級(jí)空間嵌套型結(jié)構(gòu)。目前，公認(rèn)的世界城市群都存在著一個(gè)或若干個(gè)次域城市群，具備典型的嵌套型結(jié)構(gòu)形態(tài)。次域城市群的概念不能脫離成熟型城市群而單獨(dú)存在，因?yàn)樗亲鳛槟阁w的成熟型城市群發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，是在漫長的城市群一體化過程中分化了成熟型城市群的特定功能并在此基礎(chǔ)上不斷孵化而成的一個(gè)相對(duì)閉合的城市有機(jī)體系。因此，城市群是次域城市群產(chǎn)生與發(fā)展的必要而非充分條件，即是說，并不是所有的城市群一定能夠形成新的次域城市群，它需要特定的生成要件。從當(dāng)前中國城市群的一體化程度來看，除長三角城市群、珠三角城市群等少數(shù)相對(duì)成熟的城市群外，其他大部分城市群尚不具備生成次域城市群的條件。以長三角城市群為例，它是中國首個(gè)跨入世界級(jí)城市群序列的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，已經(jīng)形成以上海為核心城市并由揚(yáng)子江城市群和杭州灣城市群等多個(gè)次域城市群構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化空間格局。作為長三角城市群的兩大次域城市群，揚(yáng)子江城市群與杭州灣城市群內(nèi)各個(gè)城市的城市化水平均超過70%。無論是從城市能級(jí)、規(guī)模、數(shù)量來看，還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、大城市影響力或港口資源來看，揚(yáng)子江城市群與杭州灣城市群都已具備成長為新城市群的資格，是長三角城市群構(gòu)造中重要的發(fā)展圈層。

3.城市群—經(jīng)濟(jì)帶：多個(gè)城市群的聚合

經(jīng)濟(jì)帶是一種由若干個(gè)城市群通過交通干線連接形成的帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)。經(jīng)濟(jì)帶的生成本質(zhì)上是在城市群之間形成以帶串群的空間拓展模式，從而加快城市群之間的融合和關(guān)系優(yōu)化，作為更高層面的發(fā)展平臺(tái)把多個(gè)城市群整合成為一個(gè)利益互嵌、功能互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展共同體。經(jīng)濟(jì)帶的概念最早可以追溯到陸大道的點(diǎn)—軸開發(fā)理論，他首次提出由沿海經(jīng)濟(jì)帶和長江經(jīng)濟(jì)帶組成“T”字形空間布局的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從本質(zhì)屬性來看，經(jīng)濟(jì)帶就是城市群。經(jīng)濟(jì)帶和城市群都遵循非行政區(qū)劃性、交通空間網(wǎng)絡(luò)性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)聯(lián)性等共同的演化路徑，因此兩者在概念界定上具有很大的一致性。但是，經(jīng)濟(jì)帶又具有有別于城市群發(fā)展的自身屬性。從空間范圍來看，經(jīng)濟(jì)帶由多個(gè)城市群串聯(lián)而成，它是城市群空間尺度的上移，更加注重不同規(guī)模城市群的組合發(fā)展。因此，在地理分布上具有更加明顯的跨域特征，在概念認(rèn)知上具有更加豐富的外延。例如，長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州、上海、江蘇、浙江、安徽等11個(gè)?。ㄊ校?，國土面積約205萬平方千米，占全國國土面積的21%。從發(fā)展能級(jí)來看，經(jīng)濟(jì)帶是多個(gè)城市群功能的聚合，通過多個(gè)城市群形成的合力有利于熨平區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城市群一體化發(fā)展，從根本上重塑一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)地理版圖，同時(shí)推動(dòng)世界地緣政治經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變。長江經(jīng)濟(jì)帶通過聚合沿江三大城市群（長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群）的發(fā)展能量，旨在加強(qiáng)東中西部三大地帶的互動(dòng)合作，全面推進(jìn)中國沿海、沿江、沿邊等地區(qū)的互聯(lián)互通和深度開放，從而進(jìn)一步拓展區(qū)域經(jīng)濟(jì)新空間，厚植區(qū)域經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，推動(dòng)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、中國城市群社會(huì)空間治理的重構(gòu)

尺度重組本質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)和調(diào)節(jié)的權(quán)力在不同空間尺度重新配置的過程，即治理的重構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，進(jìn)而重構(gòu)區(qū)域社會(huì)空間。城市群治理重構(gòu)意味著城市群發(fā)展的不同階段需要不同的空間治理模式，在權(quán)力配置、管理體制、行政區(qū)劃等方面需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。以經(jīng)濟(jì)帶—城市群—次域城市群為主體的城市群發(fā)展框架是一種不同地域空間相互嵌入、相互重疊的區(qū)域發(fā)展格局，需要同時(shí)解決城市病和城市群病等難題。而這些難題產(chǎn)生的根源在于附著在地域空間上的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系由于地域空間的重構(gòu)變得支離破碎而又相互交織，從而造成彼此不協(xié)調(diào)。因此，在城市群地域空間重構(gòu)的過程中，需要通過城市群空間治理的重構(gòu)，塑造符合這種區(qū)域發(fā)展格局的新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，使社會(huì)空間的重構(gòu)能夠及時(shí)跟上和有效配合地域空間的重構(gòu)，這樣才能確保整個(gè)城市群空間重構(gòu)過程的穩(wěn)定性和持續(xù)性。與城市群發(fā)展階段高度耦合，城市群社會(huì)空間治理重構(gòu)由行政區(qū)治理逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化治理，經(jīng)歷了3種具體形態(tài)的轉(zhuǎn)換：行政區(qū)治理—區(qū)域融合治理—區(qū)域一體化治理（見圖3）。由于中國數(shù)量眾多的城市群并不處于同一發(fā)展階段，這就使得不同發(fā)展階段的城市群同時(shí)被嵌入特定的發(fā)展空間，從而加速了城市群空間治理重構(gòu)的進(jìn)程，同時(shí)也增加了城市群空間重構(gòu)的復(fù)雜性。

圖3 城市群社會(huì)空間治理重構(gòu)示意圖

1.城市—城市群：行政區(qū)治理

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是中國城市群產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景，它決定了城市群發(fā)展的兩個(gè)特征：一是政府行為的主導(dǎo)性。政府在城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施供給等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是中國城市群在較短時(shí)間內(nèi)能夠取得長足發(fā)展的重要制度動(dòng)力。但是，城市群的產(chǎn)生和發(fā)展有其自身規(guī)律，如果政府干預(yù)和調(diào)控城市群的手段或方式忽視城市群自身的發(fā)展規(guī)律，而盲目地追求城市群的粗放發(fā)展或過分偏向速度擴(kuò)張，就會(huì)使城市群發(fā)展出現(xiàn)揠苗助長或矯枉過正等不良趨勢，容易造成城市群發(fā)育程度低、一體化發(fā)展程度低、資源環(huán)境保障程度低等問題。二是區(qū)域發(fā)展的封閉性。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下的城市群政府各有其特定的行政職能空間與權(quán)力運(yùn)行空間，在一定的地域范圍內(nèi)自主處理各項(xiàng)地區(qū)事務(wù)而不能超越行政邊界，因此對(duì)地區(qū)事務(wù)的管理具有局部性、封閉性。同時(shí)，由于城市群政府具有不同的利益訴求，政府決策多是基于本地區(qū)的利益得失來權(quán)衡，從而容易出現(xiàn)城市群政府之間惡性競爭的關(guān)系格局，行政邊界往往成為要素流動(dòng)和市場統(tǒng)一的門檻。這種在城市群內(nèi)存在數(shù)量眾多的相互獨(dú)立且相互封閉的政府單位的治理方式是與中國城市群雛形階段相適應(yīng)的治理形態(tài)。隨著城市群發(fā)展的推進(jìn)和市場一體化要求的提高，行政區(qū)治理帶來的城市群市場分離、行政區(qū)隔離和制度阻隔等多層次分割問題會(huì)不斷加劇行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾，使得行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式的弊端越來越明顯。行政區(qū)治理會(huì)導(dǎo)致城市群多種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題的產(chǎn)生，也會(huì)對(duì)有效解決城市群經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題形成結(jié)構(gòu)性障礙。

2.城市群—次域城市群：區(qū)域融合治理

隨著城市群跨域公共事務(wù)日益繁多和復(fù)雜化，單一政府無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的目標(biāo)，因此，區(qū)域融合成為城市群發(fā)展的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)訴求。但對(duì)區(qū)域融合的發(fā)展訴求與碎片化行政的阻滯在城市群發(fā)展中形成了一對(duì)強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)張力。此時(shí)，城市群政府既萌生區(qū)域一體化的發(fā)展思維，存在著合作發(fā)展的動(dòng)機(jī)，又不能擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的利益梗阻，存在著競爭沖突的動(dòng)機(jī)。鑒于此，城市群只有通過加強(qiáng)政府有效協(xié)同，優(yōu)化城市群內(nèi)部政府之間競合關(guān)系，才能有效促進(jìn)城市群的融合發(fā)展，以擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的羈絆。政府能否實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同關(guān)鍵在于打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下政府各自為政、碎片化治理的格局，需要理順和協(xié)調(diào)縱向不同層級(jí)政府之間、橫向平行政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地理邊界、行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界的良性耦合。區(qū)域融合治理是與城市群走向成熟階段相適應(yīng)的治理形態(tài)。

城市群政府有效協(xié)同主要通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是政府合并，主要是通過行政區(qū)劃重組來完成。傳統(tǒng)區(qū)域主義一貫主張通過市縣合并等行政區(qū)劃重組構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威的區(qū)域性政府，以減少地方政府碎片化所導(dǎo)致的政府惡性競爭問題。區(qū)域性政府在公共服務(wù)供給上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效率和優(yōu)勢，政府合并有利于促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)的增長。行政區(qū)劃重組被認(rèn)為是助推中國城市群成長壯大的重要制度力量。有學(xué)者以京津冀、長三角和珠三角等三大城市群案例為樣本，通過實(shí)證檢驗(yàn)得出，轄區(qū)合并有利于消除城市群碎片化治理的弊端，從而實(shí)現(xiàn)城市群政府有效協(xié)同以及城市群經(jīng)濟(jì)績效的提升等的結(jié)論。綜合中國城市群的發(fā)展實(shí)踐，作為一種干預(yù)城市群發(fā)展的行政手段，行政區(qū)劃重組基本與城市群空間和治理的發(fā)展相適應(yīng)，雖然當(dāng)前存在許多負(fù)面效應(yīng)，而且進(jìn)一步采用的阻力和成本不斷加大，但它依然是在當(dāng)前既定政治經(jīng)濟(jì)體制框架下處理城市群空間不協(xié)調(diào)問題的有效手段。二是政府職能整合。這種城市群政府協(xié)同方式并不改變行政區(qū)劃安排，也就意味著它并未觸及既有城市群政府的政治利益結(jié)構(gòu)，而只是轉(zhuǎn)換具體行為方式，即在不同的城市群地方政府之間進(jìn)行政府功能的重新配置和分工。因此，這種途徑推進(jìn)的成本相對(duì)較低，阻力較小，是西方發(fā)達(dá)城市群能普遍接受的一種治理體系。城市群政府可以通過自愿合作方式，探索城市群治理模式。目前，城市群政府協(xié)同治理模式主要包括專題項(xiàng)目合作、專門委員會(huì)、區(qū)域委員會(huì)和城市聯(lián)盟等4種方式。

3.城市群—經(jīng)濟(jì)帶：區(qū)域一體化治理

城市群內(nèi)部及城市群之間通過區(qū)域的融合形成一個(gè)區(qū)域利益共同體，最終目的是實(shí)現(xiàn)城市群一體化發(fā)展，因此，城市群一體化是城市群發(fā)展的高級(jí)階段。城市群一體化發(fā)展需要基于整體性思維從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略安排上重構(gòu)城市群發(fā)展框架，通過完善城市群發(fā)展中的激勵(lì)機(jī)制來優(yōu)化各區(qū)域發(fā)展主體的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市群一體化發(fā)展目標(biāo)。目前，中國城市群已將一體化發(fā)展作為其發(fā)展方向，日益形成的以此帶串群為特征的空間拓展模式就是服務(wù)于城市群一體化發(fā)展的目標(biāo)，它更加強(qiáng)調(diào)城市群發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和層次性。

由于經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展具有空間戰(zhàn)略導(dǎo)向性，市場在其中的資源配置功能就顯得捉襟見肘，社會(huì)組織功能更是鞭長莫及，因此，經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展依賴于政府作用。鑒于中央政府的空間行為效應(yīng)具有宏觀性，對(duì)經(jīng)濟(jì)帶空間演化進(jìn)程的影響比較顯著，因此，經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展應(yīng)突出中央政府在區(qū)域性空間規(guī)劃中的引導(dǎo)職能，確保各城市群在戰(zhàn)略發(fā)展方向上的一致性。但是，從中國經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展實(shí)踐來看，由于中國經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展還處于初級(jí)階段，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的職能定位仍然不夠清晰，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)帶的方向性指引作用明顯較弱。以長江經(jīng)濟(jì)帶為例，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江三大城市群規(guī)劃主要依靠省級(jí)政府層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從城市群規(guī)劃文本來看，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江三大城市群發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容存在著很高的相似性，基本上都是基于規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、環(huán)境共治、社會(huì)共管、產(chǎn)業(yè)共興等角度的城市群治理思路，缺乏對(duì)城市群之間區(qū)域發(fā)展的差異性和階段性特征的考慮，規(guī)劃編制存在著刻意模仿甚至是盲目攀比的現(xiàn)象。因此，在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，中央政府要強(qiáng)化其在區(qū)域發(fā)展中的宏觀調(diào)控職能，科學(xué)設(shè)置長江經(jīng)濟(jì)帶整體性發(fā)展的目標(biāo)體系，把經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)作為一個(gè)完整的功能系統(tǒng)來構(gòu)筑一體化的城市群空間體系和發(fā)展模式。一方面，要重視長三角城市群在全球貿(mào)易生產(chǎn)領(lǐng)域的影響力，有效發(fā)揮其在整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的龍頭作用。另一方面，要充分考慮長江經(jīng)濟(jì)帶沿江三大城市群的發(fā)展特征和階段差異，從宏觀層面做好長三角城市群、成渝城市群和長江中游城市群區(qū)域規(guī)劃的有效銜接和功能協(xié)調(diào)，避免長江經(jīng)濟(jì)帶沿江三大城市群的發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)雷同而導(dǎo)致城市群之間出現(xiàn)同質(zhì)化競爭等與城市群一體化發(fā)展目標(biāo)不相符的現(xiàn)象發(fā)生。