政府間財政政策動態(tài)不一致問題研究

張 暉

一、引 言

由于中央政府在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有關(guān)鍵作用，因此普遍認為在經(jīng)濟活動中我國地方政府應對中央財政政策無條件執(zhí)行，地方政府與中央政府的財政政策理論上應該具有動態(tài)一致性。但是，現(xiàn)實中地方政府擁有獨立且不同于中央政府的財政政策效用函數(shù)，具有自我規(guī)劃區(qū)域性財政政策的高度可能性，而且在經(jīng)濟實踐中部分地方政府曾經(jīng)實施了與中央財政政策不同的具體財政政策行為，例如隱性地方政府性債務政策、房地產(chǎn)行業(yè)區(qū)域性財政政策、地域性稅收優(yōu)惠政策、招商引資地區(qū)差異性政策，等等。那么，我國地方政府特別是省級地方政府究竟是否采取了與中央政府動態(tài)不一致的財政政策？其是否表現(xiàn)出與中央財政政策相同的逆周期特征？不同區(qū)域地方政府的財政政策是否都表現(xiàn)出相同趨勢？上述一系列問題的研究分析，對于未來我國宏觀財政政策制定實施以及中央政府重要經(jīng)濟決策的具體落實，具有一定的參考價值。

二、文獻綜述

Kydland和Prescott指出，動態(tài)最優(yōu)決策之所以無法達到社會福利函數(shù)最大化，其原因在于經(jīng)濟計劃是針對理性經(jīng)濟當事人的博弈[注]Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans”, The Journal of Political Economy, 1977, Vol.85, p.473.。也就是說，動態(tài)最優(yōu)決策表現(xiàn)出動態(tài)不一致趨勢嚴格來說并不是問題，而是更加符合客觀實際的現(xiàn)象。財政政策動態(tài)不一致是指政府基于自身效用函數(shù)最大化目標，使財政政策偏離基于最優(yōu)控制理論而得到的均衡解，所可能引起社會整體福利狀況變化的問題。其根源在于，政府對前期財政政策進行調(diào)整和修正，可能并不是未調(diào)整財政政策的帕累托改進。財政政策動態(tài)不一致問題，既包括不同時期同級政府財政政策的動態(tài)不一致問題，也包括同一時期不同層級政府間財政政策動態(tài)不一致問題。其中，后者是本文研究的主要內(nèi)容。按照我國行政管理體制要求，地方財政政策應當與中央政府保持一致，但是現(xiàn)實經(jīng)濟活動中兩者經(jīng)常表現(xiàn)出一定程度的不一致問題。政府間財政政策動態(tài)不一致問題的表現(xiàn)形式如下：在時期1，地方政府將中央政府的財政政策作為自己時期t(t=1，2，…，T)的最優(yōu)財政政策；在時期2，地方政府基于自身效用函數(shù)為時期t(t=2，…，T)制定了最優(yōu)財政政策。對于地方政府來說，在時期2就有兩個最優(yōu)財政政策。在時期2，如果不考慮中央政府改變財政政策問題且沒有其他隨機性因素影響，上述兩個時期的地方財政政策應該是動態(tài)一致的。但是，由于中央政府具有自己的理性預期，其在時期2采取的財政政策并不完全與時期1設(shè)定的一致。同時，地方政府也具有異于中央政府的效用函數(shù)，其可能在時期2采取相機抉擇策略。這時，地方財政政策與中央財政政策是動態(tài)不一致的。

Fischer[注]Fischer, Stanley, “Dynamic Inconsistency, Corporation, and the Benevolent Dissembling Government”, Journal of Economic Dynamics and Control, 1980, Vol.2, p.93.(1980)，Chari、Kehoe 和Prescott[注]Chari, V. V., Patrick J. Kehoe, Edward C. Prescott, “Time Consistency and Policy”, Federal Reserve Bank of Minneapolis Research Department Staff Report 115, 1988.(1988)，John F.Boschen和Charles L.Weise[注]John F. Boschen, Charles L. Weise, “Does the Dynamic Time Consistency Model of Inflation Explain Crosscountry Differences in Inflations Dynamics?”, Journal of International Money and Finance, 2004, Vol.23, p.735.(2004)等認為，引起經(jīng)濟政策動態(tài)不一致問題的原因主要有三個：經(jīng)濟活動參與人偏好不一致、經(jīng)濟活動參與人偏好不斷變化、經(jīng)濟活動參與人效用函數(shù)存在差異。多數(shù)經(jīng)濟學家認為，經(jīng)濟政策動態(tài)不一致會加深經(jīng)濟波動的振動幅度，至于原因則可能在于相機抉擇的財政政策[注]張馨，康鋒莉：《中國相機抉擇型財政政策：時間一致性分析》，《管理世界》2007年第9期。，或者財政支出進入經(jīng)濟活動的形式存在差異[注]金戈，史晉川：《最優(yōu)公共支出的動態(tài)一致性問題》，《制度經(jīng)濟學研究》2009年第2期。。

通常認為，政府間財政政策的動態(tài)不一致問題主要受到信息、資金、約束和動機等因素的影響。一是中央政府與地方政府信息不對稱。實際上，當財政政策制定者(即中央政府)掌握了大量市場經(jīng)濟和地方政府行動方面的信息時，就存在一個動態(tài)一致性財政政策的潛在條件。根據(jù)政治委托代理理論，如果中央政府不能準確地觀察到地方政府預算內(nèi)財政收入和可支配的非財政收入及其對應的財政支出，那么，中央政府就不能制定動態(tài)一致性的財政政策。當然，我們也要看到，中央政府在集合信息方面的有限能力并不必然造成社會福利損失[注]Kai A. Konrad, “Privacy and Time-consistent Optimal Labor Income Taxation”, Journal of Public Economics, 2001, Vol.79, p.503.。二是地方政府具有一定的財政自主權(quán)。由于從中央政府到地方政府的財政壓力，導致了中國走向財政分權(quán)之路，在中央政府和地方政府之間存在著不完全契約關(guān)系[注]聶輝華：《對中國深層次改革的思考：不完全契約的視角》，《國際經(jīng)濟評論》2011年第1期。。一方面，通過財政分權(quán)化制度安排，使地方政府分享對市場的治理權(quán)力，促使地方政府以行政代理人身份利用其政治力量主動追求區(qū)域經(jīng)濟利益最大化；另一方面，通過財政分權(quán)化制度安排，地方政府阻止了中央政府政治性干預對于地方經(jīng)濟市場的扭曲。在市場化程度仍然沒有達到西方發(fā)達國家水平的情況下，中國式的財政分權(quán)為市場機制的逐步完善和市場力量的充分發(fā)揮起到了關(guān)鍵性的作用。三是中央政府對地方政府的預算軟約束。單純的財政分權(quán)并不能從根本上解決地方政府籌措資金發(fā)展經(jīng)濟的問題，其僅僅是地方財政政策動態(tài)不一致的必要條件，而非充分條件。因此，在約束機制上尋找理論依據(jù)成為理論研究的方向，Qian(2005)等經(jīng)濟學家引入了預算軟約束概念[注]Jin H. H., Qian Y. Y., Weingast B. R, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style”, Journal of Public Economics, 2005, Vol.89, p.1719.。不規(guī)范的財政分權(quán)導致了非正式財政收入規(guī)模膨脹，在一定程度上加深了預算軟約束問題[注]高鶴：《財政分權(quán)、地方政府行為與中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型：一個評述》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2004年第6期。，而中國式分權(quán)的治理模式和預算軟約束相互作用導致了地方政府“擴張偏向的財政政策”(方紅生、張軍[注]方紅生，張軍：《中國地方政府擴張偏向的財政行為：觀察與解釋》，《經(jīng)濟學》2009年第4期。，2009；閏坤[注]閆坤：《中國財政政策順周期行為——財政分權(quán)與預算軟約束》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2015年第8期。，2015；王賀嘉[注]王賀嘉：《央地財政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財政赤字擴張偏向》，《財經(jīng)研究》2016年第6期。，2016)。但是，預算軟約束使中央政府與地方政府之間的關(guān)系更加接近于聯(lián)邦主義形式，在地方財政收入體系尚未完全建立之前，為地方政府預留部分財政支配空間。四是地方政府之間存在以經(jīng)濟指標為主的政治競爭[注]康鋒莉：《財政政策時間一致性問題的動態(tài)博弈分析》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2007年第9期。。地方政府之所以采取與中央政府預期不一致的財政政策，是因為在中國特有的行政集權(quán)模式下，地方政府官員之間存在所謂的政治錦標賽現(xiàn)象[注]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。。在中國行政體制下，地方政府以一級行政代理人的身份利用其政治力量主動追求本地經(jīng)濟利益最大化[注]楊瑞龍，楊其靜：《階梯式的漸進制度變遷模型——再論地方政府在我國制度變遷中的作用》，《經(jīng)濟研究》2000年第3期。，這種趨勢在2008年之后明顯表現(xiàn)為地方政府投資競爭和地方政府性債務的大幅度攀升[注]郭慶旺，趙旭杰：《地方政府投資競爭與經(jīng)濟周期波動》，《世界經(jīng)濟》2012年第5期。。在地方政府官員政治晉升博弈中，由于地方政府官員處于經(jīng)濟合作的政治激勵約束和市場進入的政治參與約束雙重約束條件下，他們既有為地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)出和稅收收入而競爭的主動性，又有為當?shù)毓賳T的政治晉升而競爭的自覺性。因此，地方政府官員出于晉升的考慮，有充分激勵和支持本地企業(yè)和發(fā)展本地經(jīng)濟的強烈動機，由此政治晉升競爭順利轉(zhuǎn)化為地方政府官員推動本地經(jīng)濟快速增長的強烈意愿。

為簡化分析和準確聚焦，本文將財政政策討論僅限定在總體財政政策范疇，其制定和實施的主體分別簡化為中央政府和地方政府，將各部門對于財政政策的影響分別歸于同級政府。地方政府僅限于省級行政區(qū)劃，省級以下地方政府與省級政府作為一個整體來研究。需要說明的是，我國沒有按照擴張性和緊縮性來區(qū)分財政政策，一般將財政政策區(qū)分為積極、適度從緊和穩(wěn)健三類，本文默認為積極的財政政策類似于擴張性的財政政策，而適度從緊的財政政策類似于緊縮性財政政策。

三、政府間財政政策動態(tài)不一致的現(xiàn)狀分析

本文通過對比1998—2017年中央政府與地方政府采取的財政政策，分析中央政府與地方政府在同時期的財政政策是否表現(xiàn)出動態(tài)不一致的現(xiàn)象。其中，對于中央政府，我們對1994年以來的宏觀財政政策進行了梳理，以便能夠更好地觀察中央財政政策的趨勢；但為方便對比地方財政政策，本文選用了1998—2017年的相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)并制作圖表。對于地方政府，由于重慶市在1997年成為直轄市，本文對1998年以來的全國31個省、直轄市和自治區(qū)財政政策數(shù)據(jù)進行整理，希望能夠更為全面地考察我國省級地方政府的財政政策變化態(tài)勢[注]本文數(shù)據(jù)來源于1998—2018年統(tǒng)計年鑒，具體為1997—2017年經(jīng)濟數(shù)據(jù)。另外，由于需要進行差分處理，最終使用的數(shù)據(jù)為各項經(jīng)濟指標1998—2017年的增長率指標。在將變量缺失值全部剔除后，實際樣本數(shù)量為589個。。

(一)中央財政政策變遷

20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，中央政府靈活運用財政政策，保持了國民經(jīng)濟整體穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。總體來說，1994年以來的中央財政政策以1998年和2008年為分水嶺，在兩個時點前后都是先實施了適度從緊的財政政策，后實施了積極的財政政策。第一階段從1994年開始，中央政府出臺一系列適度從緊的宏觀調(diào)控措施，控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字，把財政支出的增長速度從1994年的24.8%壓縮至1997年的16.3%。第二階段從1998年起，4年內(nèi)共發(fā)行6600億元國債，財政赤字占GDP的比率從1997年的0.74%上升到2003年的2.16%；2002年下調(diào)證券交易印花稅稅率；2003年10月下調(diào)出口退稅率約3個百分點。第三階段從2005年起，開始實行穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策，首次在預算安排中壓縮中央財政赤字，進一步減少財政赤字和長期建設(shè)國債，財政赤字占GDP的比重在2008年達到0.6%。第四階段從2008年11月起，我國宏觀經(jīng)濟政策開始轉(zhuǎn)向積極的財政政策，國務院出臺了十項措施，批準在基礎(chǔ)設(shè)施和社會福利方面投資4萬億元的支出計劃。截至2017年，持續(xù)實行結(jié)構(gòu)性減稅，全面推進“營改增”任務，盤活財政存量資金，清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，擴展小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，提高財政資金使用效益。總體來說，中央政府基本保持了逆周期的財政政策，在衰退期執(zhí)行的是擴張性財政政策，在繁榮期執(zhí)行的緊縮性的財政政策。進一步地，從1998—2017年中央財政支出增長率[注]本文沒有采用財政支出與國內(nèi)生產(chǎn)總值比重差分的方法(Alberto Alesina & Guido Tabellini，2005)來確定各省級政府的財政政策是屬于擴張性還是緊縮性，而是直接使用財政支出對數(shù)差分值作為財政政策的替代變量，但是在實證檢驗部分將GDP增長率作為控制變量納入考慮范疇，主要是基于減少工具變量與被解釋變量擾動項的相關(guān)性。與經(jīng)濟增長率(本文中提到的增長率均為采用“線性插值”的方法對相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)取一階差分值，下同)的關(guān)系圖(見圖1)可以看出，1998年以來的20年間，在大多數(shù)年份，經(jīng)濟增長率下降時，財政支出增長率在上升，再次說明中央財政政策逆向調(diào)節(jié)特征比較明顯。

圖1 1998—2017年中央財政支出增長率與經(jīng)濟增長率

(二)地方財政政策變遷

判斷地方政府與中央政府間的財政政策是否動態(tài)不一致的重點，在于準確區(qū)分地方政府實施財政政策時所處的經(jīng)濟周期，并判斷其是采取了逆周期財政政策，還是采取了部分經(jīng)濟學家(Jaejoon Woo[注]Jaejoon Woo, “The Behavior of Fiscal Policy: Cyclicality and Discretionary Fiscal Decisions”, Working Paper for a fiscal policy workshop organized by Steinar Holden, Editor of Scandinavian Journal of Economics, to be held at University of Oslo, Norway, January, 2005.，2005；Alesina and Tabellini[注]Alberto Alesina & Guido Tabellini, “Why is Fiscal Policy often Procyclical?”, NBER Working Papers No.11600, National Bureau of Economic Research, Inc, September, 2005.，2005)驗證的順周期財政政策。本文采用1998—2017年省級地方政府財政支出增長率與省級地方政府經(jīng)濟增長率的變化觀察各省級政府財政政策變化趨勢。從圖2可以看出，2003—2004年、2006—2008年、2011—2014年等時間段內(nèi)(8年)，31個省份平均財政支出增長率與經(jīng)濟增長率保持同向波動，即總體采取了順周期的財政政策；其他年份(12年)則總體采取了逆周期的財政政策。逆周期財政政策年份多于順周期財政政策年份。

圖2 1998—2017年地方財政支出增長率與經(jīng)濟增長率

從不同省份來看，1998—2017年全國31個省級行政區(qū)所處經(jīng)濟周期并不完全一致。經(jīng)濟持續(xù)增長較長的地區(qū)是北京市、貴州省和西藏自治區(qū)，而經(jīng)濟持續(xù)增長最短的地區(qū)是黑龍江省、天津市和河北省。經(jīng)濟增長率為正且財政支出增長率為正的省級行政區(qū)總體比例為69.35%，即有69.35%的省級政府在經(jīng)濟繁榮期采取了順周期的財政政策；而經(jīng)濟增長率為負但財政支出增長率為正的省級政府比例為30.65%，即有30.65%的省級政府在經(jīng)濟衰退期采取了逆周期的財政政策。當然，需要明確的是，將GDP增長率的一階差分值為負的經(jīng)濟時期作為衰退期，可能存在部分GDP增長率為正但增速放緩的經(jīng)濟時期。從上述分析可以看出，各省級地方政府的財政政策趨勢相互之間并不完全相同，這也為本文實證部分的分區(qū)域檢驗提供了啟發(fā)。

(三)政府間財政政策的歷史分析

為查看中央政府與地方政府之間財政政策的異同，本文將中央政府財政支出增長率與地方政府滯后一期財政支出增長率進行比對(見圖3)。研究表明，1998—2017年中央財政支出與滯后一期地方財政支出增長率起伏波動較為一致，即地方財政政策一般會根據(jù)中央財政政策作出相應調(diào)整。這表明，除個別省份外，我國政府間財政政策總體來說具備動態(tài)一致性，但這仍然需要后續(xù)實證研究予以檢驗。

圖3 1998—2017年中央財政支出與地方財政支出增長率

四、政府間財政政策動態(tài)不一致的實證檢驗

(一)模型構(gòu)建與變量設(shè)定

基于已有文獻和經(jīng)濟現(xiàn)狀的研究，本文擬將政府間財政政策動態(tài)一致性的模型構(gòu)建如下：

ΔDGit=αi+β1ΔZGt+1+εit

(1)

其中，i和t分別代表不同省級政府和年份；ΔDG表示第t年i地方政府的財政支出增長率；ΔZG表示第t年中央政府的財政支出增長率；系數(shù)β1用以判斷中央政府與地方政府間財政政策是否具有動態(tài)一致性，如果β1顯著，則說明地方政府與中央財政政策存在顯著的動態(tài)關(guān)聯(lián)性。具體來說，若β1大于0，則說明這種動態(tài)關(guān)聯(lián)為動態(tài)一致性，即地方政府會根據(jù)中央財政政策制定實施類似的財政政策；若β1為負值，則說明這種動態(tài)關(guān)聯(lián)為動態(tài)不一致性，即地方政府會根據(jù)其他因素制定實施與中央財政政策不一致的財政政策。

同時，由于地方財政支出(G)還可能受到其他因素影響，因此需要控制其他可能影響地方財政政策的因素[注]肖潔，龔六堂，張慶華：《市委書記市長變更、財政支出波動與時間不一致性》，《金融研究》2015年第6期。。(1)經(jīng)濟趨勢是較為重要的影響因素，本文選取經(jīng)濟增長率代替經(jīng)濟趨勢；(2)財政收入是決定財政支出的關(guān)鍵，本文選取財政收入增長率作為財政收入替代工具變量；(3)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展會影響財政支出，這里選取第二、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比值；(4)貿(mào)易開放度會影響政府規(guī)模，這里使用各省進出口份額占GDP的比重衡量貿(mào)易開放度；(5)財政分權(quán)影響地方政府財政的自主性，這里選取“預算內(nèi)財政人均支出/中央本級預算內(nèi)財政人均支出”表示財政分權(quán)；(6)人口總量也是地方政府財政支出的重要指標，這里選取各地區(qū)人口增長率。因此，本文實證模型構(gòu)建如下：

ΔDGit=αi+β1ΔZGt+1+β2ΔDgdpit+β3ΔDREVit+β4indit+β5tradeit+β6fiscalit+β7ΔPOPit+εit

(2)

其中，ΔDgdp為經(jīng)濟增長率，ΔDREV為財政收入增長率，ind為第二、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比值；trade為貿(mào)易開放度；fiscal為財政分權(quán)；ΔPOP為人口增長率。具體的變量統(tǒng)計性描述見表1。

表1 變量的描述性統(tǒng)計表

注：數(shù)據(jù)來源于1998—2018年中國統(tǒng)計年鑒。

(二)基準實證結(jié)果與異質(zhì)性分析

1.基準實證結(jié)果與分析。本文采用1998—2017年31個省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)，利用Stata軟件對上

述模型進行檢驗，其回歸結(jié)果見表2。同時，由于地方財政政策具有一定的剛性和慣性[注]王賢彬，張莉，徐現(xiàn)祥：《什么決定了地方財政的支出偏向——基于地方官員的視角》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第6期。(王賢彬等，2013)，因此實證檢驗中應考慮并解決財政支出變量的內(nèi)生性問題，本文采用GMM動態(tài)面板模型進行估計。

表2 基準回歸結(jié)果

注：***、***分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；括號內(nèi)為t值。

模型(1)和模型(2)為了控制各省份的差異，這里采用了固定效應模型。模型(1)只考慮了中央財政政策對地方財政支出的影響，模型(2)在模型(1)的基礎(chǔ)上考慮了其他控制變量的影響。從擬合度和F檢驗值看，模型(2)的回歸結(jié)果好于模型(1)，其中，中央財政支出增長率變量的回歸系數(shù)為-0.084，其在5%的水平上顯著，說明地方政府與中央政府的財政政策存在一定的動態(tài)不一致問題。

模型(3)和模型(4)是分別在模型(1)和模型(2)的基礎(chǔ)上引入地方財政支出增長率滯后項的回歸結(jié)果。從F檢驗值來看，模型(4)的回歸結(jié)果優(yōu)于模型(3)。在模型(4)中，地方財政支出增長率滯后項變量的回歸系數(shù)為0.143，在1%的水平上顯著，說明地方財政政策的確存在一定的剛性和慣性。中央財政支出增長率變量的回歸系數(shù)為0.105，在10%的水平上顯著，說明地方政府與中央財政政策存在動態(tài)一致性。另外，經(jīng)濟增長率變量的回歸系數(shù)為-0.237，在1%的水平上顯著，表明地方財政政策總體表現(xiàn)出顯著的逆周期特征，這也與描述性統(tǒng)計結(jié)果基本相符。地方財政收入增長率變量的回歸系數(shù)為0.514，在1%的水平上顯著，表明地方政府財政支出顯著受到財政收入的促進作用，這也與我們的日常認知相吻合。財政分權(quán)變量的回歸系數(shù)為-0.0007，在10%的水平上顯著。貿(mào)易開放度變量的回歸系數(shù)為-0.012，在5%的水平上顯著。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口增長率對地方政府財政支出增長率沒有顯著影響，這可能是因為與其他支出相比，政府在產(chǎn)業(yè)政策扶持領(lǐng)域的財政政策較少，尚無法改變地方政府財政支出的偏好，而且由于交通條件越來越便利，各區(qū)域人口基數(shù)和增長率雖然差別很大，但是我國人口在不同地區(qū)流動日趨頻繁，不同區(qū)域的人口增長未必會顯著影響所在地的財政政策取向。

2.分樣本回歸結(jié)果與分析。在描述性統(tǒng)計中，31個省份在1998—2017年，有8年平均財政支出增長率與經(jīng)濟增長率保持同向波動，而且在采取擴張性財政政策的年份中，有69.35%的省級政府處于經(jīng)濟繁榮期。在基準回歸分析中，我們可以看到財政分權(quán)、貿(mào)易開放度、地方財政收入等因素對地方財政政策取向具有顯著影響。

為此，結(jié)合我國特有的經(jīng)濟區(qū)域差異，本文更進一步的根據(jù)各省級行政區(qū)所處地理位置，將所有樣本分為東部、西部和中部來研究中央政府與不同區(qū)域地方財政政策之間是否存在動態(tài)不一致的問題(見表3)。

表3 不同區(qū)域的異質(zhì)性回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；括號內(nèi)為t值。

從實證結(jié)果來看，東部和中部地區(qū)的地方政府財政支出增長率滯后項變量沒有通過顯著性檢驗，說明東部和中部地區(qū)的地方財政政策不一定存在剛性和制度慣性。而且，在東部地區(qū)，中央財政支出增長率變量的回歸系數(shù)為-0.175，通過了5%的顯著性檢驗，表明東部地區(qū)地方財政政策與中央財政政策可能存在動態(tài)不一致性；在中部和西部地區(qū)，中央財政支出增長率變量的回歸系數(shù)分別為0.225和0.273，都通過了5%的顯著性檢驗，這說明中部和西部地區(qū)地方財政政策與中央財政政策存在動態(tài)一致性。我們認為，之所以存在上述差異，可能是因為中、西部地區(qū)財政收入轉(zhuǎn)移支付比例較高，自主財力相對比較匱乏，而且近年來中央政府不斷加大對中、西部欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，卻往往要求地方政府對中央專項轉(zhuǎn)移支付進行配套，造成中、西部地區(qū)地方財政政策與中央財政政策逐漸趨于一致。但是，東部地區(qū)地方政府財力比較雄厚，自主可支配財力相對比較寬裕，對中央政府財政支持依賴程度不高，其制定實施財政政策時可以更加關(guān)注本級政府效用的最大化和本地居民社會福利的最大化，因此可能在某些具體財政政策上與中央財政政策表現(xiàn)出動態(tài)不一致的問題。

(三)實證分析主要結(jié)論

從歷史分析來看，一是政府間財政政策沒有完全表現(xiàn)出逆周期特征。中央政府與地方財政政策的表現(xiàn)形式存在差異，其中中央政府實施的是比較典型的逆經(jīng)濟周期財政政策，而地方政府實施的是總體偏向逆周期的財政政策，但不同時期、不同地方政府采取的財政政策可能具有順周期特征。二是政府間財政政策存在動態(tài)一致性。在取地方政府財政支出增長率滯后項后，中央財政支出和地方財政支出增長率起伏波動較為一致，即地方政府基本會根據(jù)中央財政政策作出相應調(diào)整，這表明政府間財政政策具有動態(tài)一致性。

從實證檢驗來看，一是固定效應模型結(jié)果顯示，政府間財政政策存在顯著的動態(tài)不一致問題。但是，對地方政府財政支出的內(nèi)生性問題處理后，中央政府與地方政府間的財政政策卻表現(xiàn)出動態(tài)一致性。二是分區(qū)域來看，中央政府與東部地區(qū)地方政府間財政政策存在動態(tài)不一致性，而與中部和西部地區(qū)地方政府間的財政政策存在動態(tài)一致性。三是影響地方財政政策的因素相對較多。中央政府制定實施的財政政策主要與經(jīng)濟周期相關(guān)，一般制定實施逆周期的財政政策，以達到熨平經(jīng)濟波動、維護經(jīng)濟穩(wěn)定的目的。但是，地方財政政策受到財政收入、財政分權(quán)程度、貿(mào)易開放程度和中央財政政策等多種因素的影響，而且與東部和中部地區(qū)不同的是，西部地區(qū)表現(xiàn)出顯著的支出剛性和制度慣性。

五、政策建議

我國政府間財政政策基本具有動態(tài)一致性，但是不同時期、不同區(qū)域的地方財政政策與中央財政政策之間存在一定程度的動態(tài)不一致。一般認為，政府間財政政策動態(tài)不一致問題的解決方法在于中央政府事先作出令人信服的承諾，即中央政府通過某種制度安排使地方政府相信，即使地方政府基于自身利益需求單獨制定實施財政行動策略，中央政府在最初做出的承諾仍然會是地方政府的最優(yōu)財政政策選擇。具體來說，可以從以下四個方面加以改進：

(一)合理劃分中央和地方政府間的財權(quán)、事權(quán)

政府間財政政策動態(tài)不一致問題的關(guān)鍵在于地方政府承擔的事權(quán)過大而相應的支出責任過小，兩者出現(xiàn)明顯不匹配的現(xiàn)象。因此，協(xié)調(diào)解決政府間財政政策動態(tài)不一致的問題，要按照黨的十九大精神，深化財政體制改革，合理確定政府間財政關(guān)系，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出責任，使中央政府和地方政府之間的事權(quán)和支出責任相匹配，堅決避免出現(xiàn)事權(quán)與支出責任脫節(jié)、事權(quán)下沉而財權(quán)上收的不合理現(xiàn)象，充分發(fā)揮財政政策的自動穩(wěn)定器的功能。

(二)強化地方政府財政行動約束規(guī)則

由于地方政府具有區(qū)別于中央政府的偏好和效用函數(shù)，受到財政分權(quán)、政府競爭、預算軟約束和財政供給不足的影響，地方政府主動采取與中央政府不一致的財政政策，使得國家宏觀財政政策組合無法達到預期效果。因此，要通過立法或者制度使地方政府沒有激勵或者可能去制定實施相機抉擇的財政政策，采取某種制度安排來增大地方政府采取相機抉擇財政政策的違約成本和難度，通過強制性辦法明確約定地方政府的行動準則，以使地方政府自覺執(zhí)行中央政府的各項財政政策。

(三)賦予地方政府適當?shù)呢斦灾鳈?quán)

總體來看，增強各級政府制度規(guī)范化是從政策嚴肅性出發(fā)的，而增強各級政府政策獨立性是從政策靈活性出發(fā)的。強調(diào)規(guī)則性并不是絕對排斥相機抉擇，在經(jīng)濟實踐中必須使各級地方政府自覺的而不是強制的在規(guī)則性和靈活性之間找到平衡點。例如，2018年8月銀保監(jiān)會下發(fā)的《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項的通知》規(guī)定，地方政府債券發(fā)行兌付方式由財政部代為還本付息變?yōu)槭〖壵园l(fā)自還，就是從制度上賦予地方政府自行發(fā)行債券的權(quán)力，允許地方政府根據(jù)自身需要合理確定地方債務規(guī)模并承擔相應還本付息的風險。

(四)建立與政治晉升掛鉤的聲譽評價體系

盡管通過強化各級政府的行動準則和適當增強其獨立性，可以從理論上避免地方財政政策一致性問題的出現(xiàn)，但是中央政府仍然可能面臨信息不對稱的局面。對此，可以通過構(gòu)建重復博弈的聲譽模型，使各級政府主要官員聲譽與其職務晉升、工資待遇、社會地位等條件掛鉤，并將聲譽反應機制與地方財政政策自由度聯(lián)系起來。如果地方政府違約，那么這種違約行為就會被記錄并累積，當達到一定的限度，或者對違約者進行懲罰，或者不再給予違約者彈性較大的自由度。但是，研究也表明在政府任期屆滿或者主要官員更替前，政府有更大的可能透支前期的聲譽違約來給自己帶來更多的回報。因此，針對與財政政策相關(guān)的聲譽機制的設(shè)計可能需要超過政府任職時間，以此來對其進行更長時間的約束。