耿鵬濤 李 雁

內(nèi)容提要 近年來,債務(wù)危機(jī)、難民問題和恐怖主義困擾歐洲,歐盟發(fā)展遭受挫折,一體化進(jìn)程處于不進(jìn)則退的關(guān)鍵階段。面對危機(jī),法國總統(tǒng)馬克龍進(jìn)行國內(nèi)改革的同時積極推動歐盟改革,提出了以經(jīng)濟(jì)和安全為核心的綜合改革方案,借助“多速歐洲”策略加以推進(jìn)。這一改革是否能夠取得成功,除了受法國國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局勢的影響外,還取決于能否鞏固好“法德軸心”,實(shí)現(xiàn)與歐盟其他國家的團(tuán)結(jié),以及協(xié)調(diào)同跨大西洋聯(lián)盟的關(guān)系。就目前來看,由于歐洲內(nèi)部的意見分歧以及嚴(yán)峻的法國國內(nèi)局勢,馬克龍歐盟改革的核心部分短期內(nèi)難以取得突破,而在一些具體的技術(shù)性領(lǐng)域可能取得一定成果。

作為歐洲一體化主要動力之一的法國,2017年5月大選之后,迎來了一位以“進(jìn)步”與“開放”為口號的年輕總統(tǒng)馬克龍。這位堅(jiān)持進(jìn)步主義并試圖彌合國內(nèi)左右翼分歧的年輕總統(tǒng)同樣也是歐洲一體化的積極倡導(dǎo)者。面對深陷多種危機(jī)的歐盟,法國總統(tǒng)馬克龍高調(diào)宣布：“法國回來了,法國將回歸歐洲的核心?！雹貸udith Mischke.“Emmanuel Macron：France is back at the core of Europe”.Politico,2018.1.1.https：//www.politico.eu/article/emmanuel-macron-france-is-back-at-the-core-of-europe-davos-world-economic-forum/.訪問日期：2018年4月7日。2017年9月26日,馬克龍?jiān)谒靼畲髮W(xué)表達(dá)了他對歐洲未來的愿景設(shè)想,計(jì)劃于2024年前落實(shí)這一涵蓋了政治、安全、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個方面共77項(xiàng)提議的龐大方案。推動國內(nèi)與歐盟改革是馬克龍施政方針的兩大基石,兩個方面彼此影響、互為支持。在歐盟層面,由于存在著復(fù)雜矛盾和博弈,馬克龍更希望通過“多速歐洲”的策略推進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程。

一、馬克龍的歐盟改革方案

馬克龍的歐洲計(jì)劃主要包括六項(xiàng)主題,分別是“安全的歐洲”、“增長的歐洲”、“全球化的歐洲”、“可持續(xù)發(fā)展的歐洲”、“數(shù)字歐洲”和“歐洲人的歐洲”。

“安全的歐洲”主要涵蓋歐洲獨(dú)立防務(wù)、移民和反恐議題。在防務(wù)問題上,馬克龍希望實(shí)現(xiàn)歐洲防務(wù)合作倡議,建立持久性的合作框架,建立歐洲防務(wù)基金,整合歐洲武裝力量,擴(kuò)大兵源招募范圍。在2020年以前建立起完全由歐洲管理和防務(wù)預(yù)算支持的歐盟干預(yù)部隊(duì)。在移民問題上,整合歐洲的邊境管控力量,設(shè)立統(tǒng)一的歐洲邊防警察和移民庇護(hù)辦公室,提高身份識別效率,完善移民庇護(hù)申請程序。此外為難民提供就業(yè)和融入歐洲社會的培訓(xùn)計(jì)劃,并建立處理突發(fā)事件和應(yīng)急救援的聯(lián)合民事保護(hù)力量(a joint civil protection force)。在反恐方面,設(shè)立打擊跨國犯罪和恐怖主義的歐洲檢察官職位,建立歐洲情報(bào)學(xué)院(European intelligence academy),以加強(qiáng)情報(bào)合作,提升歐盟反恐情報(bào)的搜集和分析能力。

“增長的歐洲”主要涉及歐盟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。加強(qiáng)歐洲經(jīng)濟(jì)團(tuán)結(jié),設(shè)立歐元區(qū)聯(lián)合預(yù)算,設(shè)置歐盟財(cái)政部長職位,由其主持歐元集團(tuán)會議,監(jiān)督協(xié)調(diào)歐盟各國經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策,推動歐洲共同投資;進(jìn)行稅收改革,為歐元區(qū)聯(lián)合預(yù)算以及歐盟發(fā)展基金擴(kuò)大資金來源,一方面對金融交易活動征稅,另一方面根據(jù)各國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和最低工資標(biāo)準(zhǔn),協(xié)調(diào)征收企業(yè)稅,以促進(jìn)歐盟單一市場的公平競爭和均衡發(fā)展;創(chuàng)建歐洲存款保險計(jì)劃(EDIS)完成歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟建設(shè);在歐盟內(nèi)部救助機(jī)制的改革上,馬克龍希望將現(xiàn)有歐洲穩(wěn)定機(jī)制(ESM)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲貨幣基金組織(EMF),提高援助效率,使歐元區(qū)走出危機(jī)陰影。

“全球化的歐洲”主要是指全球化過程中保護(hù)歐洲的整體利益。包括完善法律體系,設(shè)立歐洲商業(yè)檢察官,加強(qiáng)反傾銷調(diào)查,嚴(yán)格審查外國投資,在貿(mào)易協(xié)定中增加保護(hù)歐洲財(cái)政、金融、社會、環(huán)境等方面安全的條款,對臉書(Facebook)和蘋果(Apple)這樣的數(shù)字技術(shù)公司根據(jù)其業(yè)務(wù)開展進(jìn)行征稅;采取靈活的共同農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展,確保歐洲糧食主權(quán),保護(hù)歐洲農(nóng)民;建立歐洲食品安全調(diào)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

“可持續(xù)發(fā)展的歐洲”主要涉及環(huán)保議題。馬克龍計(jì)劃建立歐洲統(tǒng)一的能源市場;借鑒其他國家碳交易市場成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),設(shè)立公平的碳交易價格;對進(jìn)口商品足額征收碳排放稅;補(bǔ)貼新能源汽車等。

“數(shù)字歐洲”主要是促進(jìn)全歐盟在大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。馬克龍希望建立歐洲的創(chuàng)新機(jī)構(gòu),對數(shù)字信息化企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,吸引和激勵科技創(chuàng)新人才;與美國就數(shù)據(jù)保護(hù)問題進(jìn)行談判;建立歐洲數(shù)字信托機(jī)構(gòu)。

“歐洲人的歐洲”旨在消除歐盟的“民主赤字”問題,建立起歐洲層面的身份認(rèn)同。②關(guān)于歐盟作為超國家機(jī)構(gòu)在治理過程缺乏民主參與造成的“民主赤字”問題的研究,參見：薇薇·安·施密特,楊娜.《歐洲的民主：歐洲一體化的影響》.南京大學(xué)學(xué)報(bào),2012年第4期;A.Moravcsik,“In defence of the‘democratic deficit’：Reassessing legitimacy in the European Union”.Journal of Common Market,Vol.40,No.4,2002,p.603-624;A.Follesdal,S.Hix,“Why there is a democratic deficit in the EU：A response to Majone and Moravcsik”.Journal of Common Market,Vol.44,No.3,2006,p.533-562.馬克龍建議歐盟委員會代表人數(shù)減少至15人,而法國將放棄英國脫歐后留下歐洲議會席位中的額外份額,用于歐洲議會跨國候選人的選舉試點(diǎn),逐步實(shí)現(xiàn)泛歐議員的選舉,取消以國別為單位劃分選區(qū);在整個歐洲組織6個月的“公民咨議”(citizen consultations)活動,通過議會討論、在線投票、電視辯論的方式對歐盟改革進(jìn)行充分討論,進(jìn)而奠定歐盟未來10到15年發(fā)展的民意基礎(chǔ);到2024年,實(shí)現(xiàn)一般的歐洲議會的代表席位通過泛歐選舉產(chǎn)生;設(shè)立歐洲大學(xué),擴(kuò)大伊拉斯謨(Erasmus)計(jì)劃,使歐洲大學(xué)生在讀期間至少在另一個歐洲國家留學(xué)6個月,每個學(xué)生至少會講兩種歐洲語言。

馬克龍的改革方案中,關(guān)鍵內(nèi)容之一是建立歐洲統(tǒng)一預(yù)算,只有這樣才能從根本上解決歐元區(qū)的結(jié)構(gòu)性缺陷,才能為歐洲的防務(wù)、教育、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域的改革匯集資源。曼瑟·奧爾森(Mancur Olson)曾提出財(cái)政平等原則,只有當(dāng)公共服務(wù)的對象、納稅者以及決策者的范圍完全相同才能夠在一定管轄范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最有效供給。即政治權(quán)限與經(jīng)濟(jì)利益相協(xié)調(diào)一致,才能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。③參見Mancur Olson,“The Principle of‘Fiscal Equivalence’.The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government”.American Economic Review ,Vol.59,No.2,1967,p.479-487.歐洲在應(yīng)對危機(jī)方面存在重大缺陷,即歐洲在超國家層面還沒有實(shí)現(xiàn)政治管轄、財(cái)政收入和公共服務(wù)范圍的對等重疊,還需要進(jìn)一步的政治統(tǒng)一。歐元區(qū)成立之前,經(jīng)濟(jì)危機(jī)時,主權(quán)國家可以通過調(diào)整貨幣政策,實(shí)現(xiàn)貨幣貶值,稀釋債務(wù),調(diào)節(jié)進(jìn)出口而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡,但歐元區(qū)的建立使其成員不再具備此種功能。盡管今天歐盟內(nèi)部通過政府間臨時性的協(xié)作達(dá)成了一系列的政策方案,但由于沒有統(tǒng)一財(cái)政無法進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,仍然難以從根本上解決問題。正如索羅斯所認(rèn)為的,歐元區(qū)建設(shè)中的一個潛在弱點(diǎn)就是沒有共同的國庫……而歐洲穩(wěn)定機(jī)制最大的缺陷就是它只是一個籌資工具,花錢的權(quán)力在每個成員國政府手里。④G.Soros.New York Book of Reviews,2011,2013.online at http：//www.nybooks.com/articles/archives/2011/oct/13/doeseuro-have-future/.訪問日期：2018年4月7日。當(dāng)前財(cái)政緊縮中很多歐元區(qū)國家難以有效走出困境,實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇,而建立歐元區(qū)統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算可以有效提供更多的財(cái)政和金融政策。2011年歐盟委員會就曾明確表示,他們需要一個協(xié)調(diào)財(cái)政政策的合作機(jī)制,通過歐盟層面的權(quán)威機(jī)構(gòu)來吸引政府債券的投資。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為,這種改革沒有涉及如何處理現(xiàn)有債務(wù),也沒有解決成員國內(nèi)的銀行失敗問題。⑤T.Wright.“Europe's Lost Decade”.Survival,Vol.55,No.6,2013,p.7-28.如芬克·柯克加德(Funk Kirkegaard)所講,“財(cái)政聯(lián)邦主義不是歐洲的答案,而永久性的財(cái)政協(xié)調(diào)才是”。⑥J.Funk Kirkegaard,Peterson Institute for International Economics.Policy Briefs,2010,online at http：//www.iie.com/publications/pb/pb10-27.pdf.

總體上看,馬克龍的方案一方面迎合了長期以來技術(shù)精英對一體化的基本設(shè)想,⑦注：法國前外交部長,和讓·莫內(nèi)一起被稱為“歐盟之父”的羅伯特舒曼“煤鋼共同體”成立之初就曾指明：防止歐盟完全不透明以及公民對歐盟的接受度最終達(dá)到最低水平的方案就是,使歐洲從一個國家聯(lián)盟轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆h會化的歐洲聯(lián)盟。參見Miguel Otero-Iglesias.“Still waiting for Paris：Germany's reluctant hegemony in pursuing political union in the Euro Area”.Journal of European Integration,Vol.39,NO.3,2017,p.349-364.包括：推進(jìn)歐洲國家體系的重構(gòu),完善歐盟的法律體系與制度建構(gòu),實(shí)現(xiàn)共同的外交與防務(wù)政策;另一方面針對亟待解決的問題,提出了針對性的方案,比如統(tǒng)一歐元區(qū)的財(cái)政政策,募集更多的結(jié)構(gòu)改革資金。而馬克龍的改革計(jì)劃是否能夠付諸實(shí)踐并取得成功還受到包括法國國內(nèi)改革、“法德軸心”關(guān)系、歐盟內(nèi)部的反對聲音以及跨大西洋協(xié)作紐帶等因素的影響。

二、法國國內(nèi)改革的困難與機(jī)遇

國內(nèi)改革與歐盟改革是馬克龍政府政策的兩大支柱。而國內(nèi)改革的主要內(nèi)容是降低公共債務(wù)、刺激經(jīng)濟(jì)、鼓勵經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)就業(yè),特別是降低債務(wù)和提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對于歐元區(qū)統(tǒng)一財(cái)政改革至關(guān)重要。法國政府在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)上的成功不僅能夠?yàn)闅W盟層面的決策動員和議題說服提供有力支持,還能夠?yàn)楦母锾峁└嘭?cái)政資源。

困擾法國經(jīng)濟(jì)的主要因素有兩個：一個是公共債務(wù)問題,一個是社會就業(yè)問題。歐元區(qū)國家中,法國是2015年至2016年公共債務(wù)增長最多的國家之一。2017年第4季度的公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的98.1%,人均3.2萬歐元;同時期德國公共債務(wù)僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的68.1%,人均2.38萬歐元;而求助于歐盟財(cái)政援助的4個國家希臘、葡萄牙、塞浦路斯、西班牙,2016年公共債務(wù)占比分別為179%、130%、108%和99%。2017這些國家財(cái)政情況略有好轉(zhuǎn),赤字有所縮小,但是占比依然居高不下,分別為178.6%、125.7%、97.5%、98.3%。法國和這些南歐國家近年來被國際三大評級機(jī)構(gòu)連續(xù)下調(diào)信用評級。⑧Eurostat Press Office.“GDP,government deficit/surplus and debt in the EU(in national currencies)”,April,2018.在勞動力市場方面,從2009年以來法國的失業(yè)率一直高于9%,而同時期德國的失業(yè)率則低于8%。根據(jù)德國聯(lián)邦勞工局最新的數(shù)據(jù),2018年4月,德國的失業(yè)率為5.3%,為兩德合并后單月最低水平。盡管法國2017年的失業(yè)率曾經(jīng)下降至9.5%,2018年的失業(yè)率仍然維持在9%以上,而年輕人的失業(yè)率更高。⑨?Le taux de ch?mage diminue de 0,7 point au quatrième trimestre 2017?.INSEE,2018.2.15.https：//www.insee.fr/fr/statistiques/3326105.訪問日期：2018年5月1日。根據(jù)法國國家統(tǒng)計(jì)及經(jīng)濟(jì)研究所(INSEE)評估結(jié)果,2017年法國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率達(dá)到了2%,為6年來最好水平,而失業(yè)率較前一年度降低了0.5個百分點(diǎn),⑩?La croissance fran?aise en hausse,à2 %,en 2017?.The Point,2018.2.15.http：//www.lepoint.fr/economie/lacroissance-francaise-en-hausse-a-2-en-2017--28-02-2018-2198402_28.php.訪問日期：2018年3月22日。但在政府公共債務(wù)問題和僵化的勞動力市場的拖累下,法國經(jīng)濟(jì)增長依然乏力,也無法與德國的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)一較高下。

為了克服法國經(jīng)濟(jì)增長面臨的困難,馬克龍強(qiáng)力推動國內(nèi)改革。馬克龍?jiān)趪鴥?nèi)改革中推行新自由主義政策,力圖“節(jié)流開源”,振興經(jīng)濟(jì)。主要有以下幾個方面：通過減少在醫(yī)療、住房和交通方面的公共開支,削減公共職位,降低赤字;放松政府管制,推進(jìn)私有化和鼓勵市場競爭;調(diào)整稅收政策,改革勞動力市場,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),提高競爭力,等等。馬克龍希望表現(xiàn)得像撒切爾夫人當(dāng)年在英國進(jìn)行的新保守主義改革一樣堅(jiān)定,2018年接連推出并落實(shí)勞動法改革、鐵路改革以及反恐的三部法案。馬克龍表示：“不會向懶人讓步,也不會向憤世嫉俗者和極端分子讓步?！币?《上臺一周年啃下多項(xiàng)改革“硬骨頭”,馬克龍改革風(fēng)暴還能刮多久》.文匯報(bào),2018年5月7日。但2018年11月開始,法國民眾針對政府旨在落實(shí)“可持續(xù)發(fā)展的歐洲”承諾而進(jìn)行的燃油稅改革,進(jìn)行了大規(guī)?？棺h。這次“黃馬甲”抗議持續(xù)時間長、規(guī)模大,被視為被改革觸動切身利益階層不滿的集中爆發(fā)。馬克龍政府的支持率跌至低谷,法國總理不得不公開道歉,一些改革派官員辭職,政府宣布漲薪減稅。這些旨在平息國內(nèi)矛盾的舉措對馬克龍的歐盟改革帶來巨大的影響,另一方面,也嚴(yán)重動搖了其他歐盟成員國對這屆法國政府的信心。

盡管如此,根據(jù)法國第五共和國的制度設(shè)計(jì),馬克龍仍然在國內(nèi)政治中擁有優(yōu)勢。根據(jù)第五共和國憲法,總統(tǒng)由普選產(chǎn)生,總理由議會選舉獲勝的黨派或黨派聯(lián)盟產(chǎn)生,由總統(tǒng)簽字任命,對議會負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)擁有包括主持內(nèi)閣會議、解散議會、重要職位的任免、發(fā)起全民公投在內(nèi)的重要權(quán)力,但除了法律明確的專屬權(quán)力外,總統(tǒng)發(fā)布的任何命令都需要總理或相關(guān)部長的簽字。法國總理除了行政權(quán)力外也擁有憲法賦予的一些重要事項(xiàng)的提案權(quán)和簽署權(quán),包括公投、修改法律、召開國民議會等。因此,法國總統(tǒng)所在的政治黨派如果不能在議會中占據(jù)優(yōu)勢,將會出現(xiàn)總統(tǒng)與不同政治派別的總理“左右共治”(cohabitation)的情況,總統(tǒng)的權(quán)力會受到很大的削弱。迄今為止,法國第五共和國歷史上先后出現(xiàn)3 次“左右共治”局面,分別是1986—1988年總統(tǒng)弗朗索瓦·密特朗(Fran?ois Mitterrand)與總理雅克·希拉克(Jacques Chirac);1993—1995年總統(tǒng)佛朗索瓦·密特朗與愛德華·巴拉迪爾(édouard Balladur);1997—2002年總統(tǒng)雅克·希拉克與總理里昂內(nèi)爾·若斯潘(Lionel Jospin)。法國現(xiàn)任總理愛德華·菲利普(édouard Philippe)是馬克龍的政治盟友。馬克龍任命他為總理,一方面是基于兩人都是法國政壇的新生力量,擁有相似的政策目標(biāo)和政治理念;另一方面,馬克龍也需要菲利普身后中右翼陣營的支持。馬克龍的策略獲得了回報(bào),其政黨和盟友在2017年6月的議會選舉中,在國民議會的577個席位中占據(jù)了350席,僅馬克龍所在的“共和國前進(jìn)黨”(LREM)就獨(dú)得308席,占據(jù)優(yōu)勢。正如法國政治評論員菲利普·莫羅什沃利(Philippe Moreau-Chevrolet)在接受AFP 采訪時所說,馬克龍任命共和黨的總理,用對付左翼政黨的辦法催毀了右翼勢力,從而實(shí)現(xiàn)了在議會選舉中的成功。Ben McPartland.“Why Macron picked unknown Edouard Philippe as the right fit for Prime Minister”.The Local,2017.5.15.https：//www.thelocal.fr/20170515/why-macron-chose-edouard-philippe-to-be-his-prime-minister.訪問日期：2018年9月12日。這種政治上的優(yōu)勢使身陷困境的馬克龍還有一定的時間和機(jī)會等待國內(nèi)改革的政策效果,亦或是進(jìn)行政策上的調(diào)整。最近,菲利普同馬克龍一起完成了內(nèi)閣的改組,并繼續(xù)為總統(tǒng)的歐盟政策背書,強(qiáng)調(diào)2019年注定是歐盟歷史上關(guān)鍵的一年,歐洲議會的選舉將決定歐洲的未來。Romina Mcguinness.“There is NO plan B!Brussels faces‘tough battle’warns France as EU future under threat”.Express,2018.9.13.https：//www.express.co.uk/news/world/1016682/eu-news-france-edouard-philippe-european-parliament-election-europefuture-brexit.訪問日期：2019年3月28日。

總之,馬克龍國內(nèi)改革與歐盟改革相互聯(lián)系,彼此呼應(yīng)。兩方面的改革內(nèi)容都堅(jiān)持全球化、一體化、自由流通的進(jìn)步主義的政策主張。馬克龍既需要其國內(nèi)改革的成績鼓舞歐盟伙伴的信心,也需要從歐盟層面為國內(nèi)的削減赤字和債務(wù)控制提供動力。

三、“多速歐洲”的設(shè)計(jì)

今天的歐洲還未從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥沼中完全復(fù)蘇,在歐盟內(nèi)部受到英國脫歐、民粹主義的沖擊;在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域遭受恐怖主義侵襲和難民危機(jī)影響;在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致北約與俄羅斯進(jìn)入“新冷戰(zhàn)”,美國在北約安全和軍控領(lǐng)域政策有所倒退。這些內(nèi)外危機(jī)加深了歐洲內(nèi)部的分歧,在不同議題上散布著不同的議題聯(lián)盟,為歐洲一體化改革帶來了更多的不確定性。

在經(jīng)濟(jì)方面,歐盟內(nèi)部傳統(tǒng)上存在兩個競爭性的聯(lián)盟,一個是盎格魯-撒克遜加北方聯(lián)盟,包括：英國、荷蘭、愛爾蘭和北歐國家,屬于“市場決定派”(market-making),堅(jiān)持自由主義的經(jīng)濟(jì)政策主張,放松管制、市場主導(dǎo)、鼓勵競爭,這種主張的基礎(chǔ)是市場信任和普通法。另一個是由南方國家組成的“市場塑造派”(market-shaping),包括：法國、意大利和其他地中海國家,支持基于詳細(xì)的規(guī)則,加強(qiáng)干預(yù)、監(jiān)管市場、保護(hù)投資者。處于兩者之間的德國和比利時則根據(jù)具體議題的不同,靈活選擇立場。對馬克龍經(jīng)濟(jì)改革的反對主要來自于“市場決定派”的芬蘭、愛爾蘭、荷蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、丹麥和瑞典8個國家,其中荷蘭的態(tài)度最為堅(jiān)決,在英國退歐示范效應(yīng)的影響下,荷蘭希望取代英國成為歐盟中自由貿(mào)易和自由主權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者。荷蘭總理馬克·呂特批評馬克龍的改革方案是一項(xiàng)充滿浪漫主義的舉措,在他看來所謂的歐元區(qū)財(cái)政部長計(jì)劃實(shí)際上只是所謂“深度融合”的象征而已,沒有任何實(shí)際意義,并不能解決當(dāng)前困擾歐洲的具體問題。而且,“歐盟不是法國和德國的歐洲,不是馬克龍和默克爾感覺到的歐洲未來道路,而是27個成員一致統(tǒng)一的結(jié)果”O(jiān)li Smith.“EU's post-Brexit plans UNRAVEL：Dutch CUT DOWN Macron's EU agenda in stunning humiliation”.Express,2018.4.1.https：//www.express.co.uk/news/world/940073/EU-post-Brexit-Dutch-Macron-Rutte-Dijsselbloem.訪問日期：2018年5月12日。。

在歐洲安全方面,長期以來雖然很多成員國希望在北約與歐洲獨(dú)立防務(wù)之間保持平衡,但更傾向于在北約框架下搭便車。例如瑞典政府明確拒絕進(jìn)一步加入歐盟軍事一體化,丹麥在安全上則更依賴北約,因此也一直不愿參加歐洲共同安全與防務(wù)政策。在難民問題上,以“維謝格拉德集團(tuán)”(Visegrad Group)為代表的中東歐國家則反對歐盟出臺的難民安置方案,而法國和德國在難民庇護(hù)和安置問題上采取了更為主動和寬容的政策,這種政策差異也加深了“維謝格拉德集團(tuán)”與法國之間的嫌隙。在邊境管控問題上,2016年歐盟成立了歐洲邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)(EBCG),該機(jī)構(gòu)對成員國的邊境管理能力進(jìn)行定期評估,當(dāng)成員國無力單獨(dú)處理邊境危機(jī)時,即使違背當(dāng)事國意愿,只要滿足歐盟理事會的合格多數(shù)的投票,歐盟就可以部署邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)。同上。而一些成員國并不愿意將如此主要的權(quán)力移交給共同的邊境管理機(jī)構(gòu)。一些批評的聲音認(rèn)為馬克龍的計(jì)劃事實(shí)上是將北方國家的責(zé)任轉(zhuǎn)移到南方,加強(qiáng)意大利、希臘等國的邊防管控能力使其可以接納更多難民。

針對這種局面,“多速歐洲”是馬克龍歐盟改革方案的主要推進(jìn)策略。關(guān)于歐洲“差異性一體化”(differentiated integration)、“雙速歐洲”抑或“多速歐洲”(Two-or Multiple-speed Europe)的討論最早見于1976年的丁德曼(Tindemans)報(bào)告,90年代開始,成為熱點(diǎn)話題。Katharina Holzinger,Frank Schimmelfennig.“Differentiated Integration in the European Union Many Concepts,Sparse Theory,Few Data”.Journal of European Public Policy,Vol.19,No.2,2012,p.292-305.“差異性一體化”主要含義是,差異是暫時的,一些作為“先鋒”(Avant-garde)的成員國在歐盟條約框架下最早開始密切合作的試驗(yàn),為其他國家提供示范和借鑒,這也是實(shí)踐“聯(lián)邦主義”的關(guān)鍵步驟。這些國家也成為了“核心歐洲”(Core Europe)或“同心歐洲”(Europe of Concentric Circles)的主要成員,其他成員國可以構(gòu)成核心以外的第二層圈子,而一些愿意加入某些政策的成員國可以組成第三個圈子。但只有核心成員可以做出關(guān)于政治聯(lián)盟的決定。在歐盟外部還可以分為三個層次,第一個層次是身處西歐的準(zhǔn)成員國,接受歐盟規(guī)則,爭取有限的加入歐盟機(jī)會。第二層是東部和南部毗鄰的歐洲國家,較少直接移植歐盟法律規(guī)則,而是試圖建立起與歐盟進(jìn)行平行對接的地區(qū)合作結(jié)構(gòu)。第三層是相鄰國家以外的歐盟聯(lián)系國,主張與歐盟建立更密切的合作,但也強(qiáng)調(diào)與歐盟功能性的差異?？傊?第三方國家遵守歐盟的規(guī)則意味著歐盟的外部治理邊界的重要轉(zhuǎn)變,這種對歐盟規(guī)則的遵守既可以是對歐盟現(xiàn)行法律規(guī)則的全部接受,也可以是對原則的選擇性認(rèn)同,甚至僅僅是單純的對話和信息的交換。Sandra Lavenex.“Concentric circles of flexible‘European’integration：A typology of EU external governance relations”.Comparative European Politics,Vol.9,No.4,2011,p.372-393.

“雙速歐洲”,也稱“多速歐洲”,是歐洲一體化發(fā)展進(jìn)程中為克服成員國利益和偏好的差異,允許部分國家選擇性參加一體化的特定進(jìn)程,或由核心國家先行在某一領(lǐng)域啟動深化一體化的政策、待條件成熟時其他國家參與其中的政策模式。王展鵬.《英國脫歐公投與“多速歐洲”的前景》.歐洲研究,2016年第4期,第35—42頁?！半p速歐洲”和“多速歐洲”所倡導(dǎo)的差異化發(fā)展是當(dāng)成員國彼此意見分歧時,通過一批先驅(qū)國家集群的實(shí)踐來為進(jìn)一步一體化提供動力,進(jìn)而在其他成員之間達(dá)成必要妥協(xié),是推動歐洲一體化進(jìn)程的重要手段?！恶R斯特里赫特條約》、《申根協(xié)定》等重要條約的簽訂,歐元區(qū)的建立,歐盟的東擴(kuò)等重要事件的促成,都是該策略成功運(yùn)用的結(jié)果。“多速歐洲”除了在熱點(diǎn)議題領(lǐng)域的應(yīng)用,還存在于促進(jìn)歐洲內(nèi)部的區(qū)塊發(fā)展上。根據(jù)“歐洲地域分組合作”(European Groupings of Territorial Cooperation)協(xié)議,歐盟委員會制定宏觀區(qū)域戰(zhàn)略,引導(dǎo)歐盟內(nèi)部的地域合作。例如,2009年6月推出的歐盟波羅的海地區(qū)戰(zhàn)略(EUSBSR),2011年6月在匈牙利歐盟理事會主席會議上通過的歐盟多瑙河地區(qū)戰(zhàn)略(EUSDR)。

相較之下,“差異性一體化”主要描述歐洲一體化過程中形成的歐盟不同層次的同心圓結(jié)構(gòu),以及層級之間的相互關(guān)系;“多速歐洲”則更側(cè)重于說明歐盟內(nèi)部成員國根據(jù)地域或者具體利益興趣的不同而進(jìn)行的差異化合作。而無論是“差異性一體化”還是“多速歐洲”都表明了少數(shù)的關(guān)鍵國家合作是一體化過程中重要環(huán)節(jié)和主要動力,然而這種政府間合作又有可能對一體化造成損害,特別是在超國家機(jī)構(gòu)誕生之后,這種方式使少數(shù)成員國認(rèn)為只有他們有資格和能力提供資源。例如共同防務(wù)中對參與者能力的具體規(guī)定使少數(shù)軍事實(shí)力較強(qiáng)的國家獲得好處,而其他成員只能被疏離在外。這種排他性的小集團(tuán)(cluster),可能會對共同體造成分裂與破壞。當(dāng)然,以核心國家為基礎(chǔ)形成的、并向所有成員開放的小集團(tuán),也可能使資源在聯(lián)盟內(nèi)得到更有效的配置,例如在邊界管控問題上,歐洲內(nèi)部可以分為東、北、南三個小集團(tuán),分別對邊境進(jìn)行管控。除此之外還有“靈活一體化”(Flexible Integration),“靈活一體化”只針對成員國,通過歐盟機(jī)制或政府間談判達(dá)成協(xié)議,而“差異一體化”則對成員國和非成員國都開放。決定需要所有成員國一致同意,但不參與的成員國沒有表決權(quán)。參見Centre for Economic Policy Research(ed.).Flexible Integration.Towards a More Effective and Democratic Europe.London.1995.

根據(jù)“多速歐洲”策略,歐盟改革能否取得成功首先在于鞏固“法德軸心”,發(fā)展“核心歐洲”,展現(xiàn)示范效應(yīng),其次在于通過開放與包容的政治姿態(tài)和制度設(shè)計(jì)軟化、消解反對聲音,使越來越多的國家主動擁抱“核心歐洲”,擴(kuò)大規(guī)模,形成主流,實(shí)現(xiàn)歐洲團(tuán)結(jié)。作為歐盟最重要的兩個國家,法德關(guān)系的基礎(chǔ)——“法德軸心”實(shí)際上也是“核心歐洲”的基礎(chǔ)。在歐盟一般的制度設(shè)計(jì)程序中,歐盟委員會提出動議、經(jīng)過歐洲理事會與歐洲議會的審議、修正、表決,最終得以成立。但關(guān)于歐盟基本規(guī)則修改或機(jī)構(gòu)調(diào)整的重要變動,則需要通過各成員國在全體一致的前提下在歐盟和國內(nèi)兩個層面簽署類似于《里斯本條約》、《尼斯條約》這樣的法律條約文件來實(shí)現(xiàn)。因此法、德兩個大國在歐盟內(nèi)部的說服和動員能力在制度的變遷方面發(fā)揮了重要作用。法國擁有政治與軍事資源以及世界大國的地位,德國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力則是歐元區(qū)中的一枝獨(dú)秀,因此法、德合作會產(chǎn)生驚人的“化學(xué)效應(yīng)”。二戰(zhàn)后,旨在增強(qiáng)相互透明和安全信任的“煤鋼共同體”(CECA,Communautéeuropéenne du charbon et de l'acier)在促進(jìn)法德和解的同時也奠定了今天歐盟的基礎(chǔ),歐洲一體化所取得的巨大成就,又使法、德等大國能夠更好地在完備的制度化平臺上發(fā)揮大國的作用。今天的歐盟成員雖然沒有生活在“歐洲聯(lián)邦”的旗幟之下,但歐盟作為其集體身份的標(biāo)識,成員之間共享價值觀念、充分信任、密切合作。例如在《尼斯條約》草案的簽訂中,德國與法國密切配合,在歐盟理事會的表決票數(shù)問題上做出妥協(xié),法德的一致起到了重要的示范和說服作用,從而共同推動了尼斯會議的順利進(jìn)行。

四、“法德軸心”與馬克龍歐盟改革的未來

“法德軸心”的鞏固是馬克龍“多速歐洲”策略成功的關(guān)鍵,但德國政府僅在原則上對馬克龍的歐盟改革表示了謹(jǐn)慎歡迎?？傮w上看,法德在安全、移民問題上的共同語言更多,但在歐元區(qū)改革議題上的分歧較大。

在安全問題上,2017年法德在聯(lián)合內(nèi)閣會議上再度明確了制定歐洲共同防務(wù)政策的目標(biāo),并決定聯(lián)合研制新戰(zhàn)機(jī)。鑒于歷史原因,德國長期以來在國際和地區(qū)安全事務(wù)中保持低調(diào)和克制,回避談及國家利益和戰(zhàn)略構(gòu)建。關(guān)于戰(zhàn)后德國低調(diào)的對外政策的分析參見：熊煒.《德國特色國際關(guān)系學(xué)：借鑒、創(chuàng)新與啟示》.世界經(jīng)濟(jì)與政治,2009年第7期,第52—58頁。2013年以來,在政治精英的推動下,德國開始了“慕尼黑共識進(jìn)程”,通過《外交政策評估》、《德國國防白皮書》等重要安全政策制定過程中的廣泛社會討論,為德國在國際安全事務(wù)中承擔(dān)更多責(zé)任奠定廣泛的民意基礎(chǔ)。李超.《德國“積極外交政策”評析》.現(xiàn)代國際關(guān)系,2014年第9期,第41—47頁。2015年慕尼黑安全會議上,德國國防部長烏爾蘇拉·馮·德萊恩(Ursula von der Leyen)提出了德國安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則——“來自中間的領(lǐng)導(dǎo)”(Führen aus der Mitte)。盡管馮·德萊恩沒有解釋其確切含義,但德國明確表達(dá)了其在國際和地區(qū)扮演更重要角色的信心。在《白皮書》中還可以看到,德國判斷美國對保護(hù)歐洲的興趣正在減弱,希望團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)歐洲盟友承擔(dān)更多的安全責(zé)任。The German Federal Government.White Paper 2016：On German Security Policy and the Future of the Bundeswehr,13 July 2016,p.30.在歐洲難民問題上,法德相互配合,承擔(dān)了主要的難民分配工作,安置并受理了大量的庇護(hù)申請。在2015年11月巴黎遭受恐怖主義襲擊之后,法德領(lǐng)導(dǎo)人仍表示不會改變移民安置政策。

法德的分歧主要集中在歐元區(qū)改革。2018年4月馬克龍?jiān)L問德國期間,默克爾甚至將經(jīng)濟(jì)議程排在移民政策和統(tǒng)一的外交政策之后。雖然在貨幣金融改革方面,德國同意將歐洲穩(wěn)定機(jī)制發(fā)展為歐洲貨幣基金組織,計(jì)劃增加歐盟預(yù)算,推動在歐洲的共同投資等。但德國并不愿意支持馬克龍為歐元區(qū)大筆注入資金的做法,在德國看來這種不設(shè)財(cái)政緊縮附加條件,不需要全體成員同意就可以向身陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)的國家提供資金援助的做法可能產(chǎn)生一個不負(fù)責(zé)任的“轉(zhuǎn)移聯(lián)盟”,還可能增加德國的財(cái)政負(fù)擔(dān),由德國為其他國家的社會福利買單。德國對歐盟退化為“轉(zhuǎn)移聯(lián)盟”的擔(dān)心,事實(shí)上有兩個誤解,首先,夸大了歐元區(qū)國家的違約風(fēng)險,如果在低利率且良性雙邊債務(wù)的條件下,大部分危機(jī)國家不存在債務(wù)償還問題;其次,任何成功的經(jīng)濟(jì)一體化體系中都需要較強(qiáng)大的國家向較弱的國家提供援助。參見：Joseph E.Stiglitz.“Can the Euro Be Saved? An Analysis of the Future of the Currency Union”.Paper adapted for the XIVth?Angelo Costa?Lecture held on May 6th,2014.更讓德國人擔(dān)心的是,一旦設(shè)立權(quán)力極大的歐洲財(cái)長,德國會失去對資金流向的控制權(quán)。德國更希望建立一個有附加條件的小規(guī)?；?用來支持歐元區(qū)國家的經(jīng)濟(jì)改革,而反對不做區(qū)分地共同承擔(dān)債務(wù),為沒有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的歐盟成員支付費(fèi)用。

在德國看來,當(dāng)前并不是同法國討論“歐洲聯(lián)邦”的好時機(jī)。首先,法國和德國一直以來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路上存在差異。法國引以為傲的社會經(jīng)濟(jì)模式是將市場經(jīng)濟(jì)與國家干預(yù)結(jié)合在一起,限制不平衡,保障優(yōu)厚的工作生活福利,維持社會凝聚力。而德國則堅(jiān)持控制公共支出,進(jìn)行有限的市場干預(yù),鼓勵市場競爭,穩(wěn)定價格和促進(jìn)就業(yè)。第二,德國更擔(dān)心法國提議設(shè)立的歐元區(qū)財(cái)政部長位置旁落。對于歐元區(qū)債務(wù)國來說,既依賴于德國的救助又對附加的苛刻條件心存不滿,默克爾政府擔(dān)心一旦歐元區(qū)財(cái)長得以設(shè)立,很可能由于這些國家的阻撓,失去對這一關(guān)鍵職位的掌握,作為歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)且為緩解歐洲債務(wù)危機(jī)貢獻(xiàn)最多的國家,德國不愿為馬克龍激進(jìn)的財(cái)政改革計(jì)劃火中取栗。再加上德國國內(nèi)政治精英和大眾的保守情緒,德國政府更愿意將德法合作的主要話題引向移民和安全問題。第三,德國同時也在觀察和等待法國的國內(nèi)改革。雖然馬克龍?jiān)趪鴥?nèi)的自由主義改革符合德國一貫的政策偏好,但是債務(wù)問題是否能夠解決,關(guān)系到整個歐盟經(jīng)濟(jì)改革的前景,畢竟“法德軸心”是一體化的發(fā)動機(jī),只有法國實(shí)現(xiàn)了其債務(wù)方面的承諾,才能促使德國放下疑慮,共啟改革進(jìn)程。第四,德國還需要時間為“聯(lián)邦主義”重振信心。危機(jī)中,一系列應(yīng)急措施大多是在政府間協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上達(dá)成的,例如歐洲穩(wěn)定機(jī)制、《歐洲—土耳其聲明》(EU-Turkey Statement)等。鑒于歐盟機(jī)制本身存在著缺陷和不足,一些成員國更加堅(jiān)信主權(quán)國家間的合作才是歐洲的未來,而非繼續(xù)建設(shè)一個泛歐洲的超國家機(jī)構(gòu)。馬克龍?zhí)岢龅臍W元區(qū)統(tǒng)一財(cái)政是“歐洲聯(lián)邦”的重要基石,但在當(dāng)前形勢下,能夠在歐盟成員中獲得多少支持還是未知數(shù)。第五,德國當(dāng)前的國內(nèi)政治局勢也使默克爾深受束縛。在默克爾的內(nèi)閣中,社會民主黨對歐洲一體化的態(tài)度較為保守,而強(qiáng)烈敵視歐洲一體化的右翼選擇黨在議會中占據(jù)了95個席位,成為議會中的第三大黨。這些都對默克爾的歐洲合作政策構(gòu)成制約。

總之,對于法國而言,德國作為歐盟最成功的經(jīng)濟(jì)體使法國感到焦慮和失落,盡管德國被視為一個“不情愿的霸主”。今天德國不愿意承擔(dān)起霸權(quán)角色已經(jīng)成為了其一項(xiàng)缺陷。正如波蘭外長拉多斯瓦夫·西科爾斯基(Radoslaw Sikorski)所說：“相較于對德國權(quán)力的擔(dān)心,我更擔(dān)心德國的不作為,德國已經(jīng)成為歐洲不可或缺的國家?！眳⒁奙.Matthijs,M.Blyth.“Why Only Germany Can Fix the Euro”.in Foreign Affairs,November 17,2011;Radoslaw Sikorski.“I Fear Germany's Power Less than Her Inactivity”.in Financial Times,November 28,2011;B.Delong,B.Eichengreen.“New Preface to Kindleberger's The World in Depression 1929—1939”.VOX,June 12,2012.“法德軸心”正在悄然轉(zhuǎn)向“德法軸心”,法國需要適應(yīng)與一個比過去強(qiáng)大的德國共事,因?yàn)橐粋€更加強(qiáng)大的德國對法國的需要比過去小,也比法國對德國的需要小。Ulrike Guérot,Thomas Klau.“After Merkozy：How France and Germany Can Make Europe Work”.The European Council on Foreign Relations,May 2012,p.3.由于歷史問題,德國在政治和軍事方面的影響力還是遜于法國,因此這種斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)稱為“不均衡的均衡”(symmetry of asymmetry)在未來還將繼續(xù)。轉(zhuǎn)引自張?bào)K.《歐債危機(jī)中法國的歐洲政策——在失衡的歐盟中追求領(lǐng)導(dǎo)》.歐洲研究,2012年第5期。這種關(guān)系也決定了馬克龍改革可能在歐洲安全方面取得突破的同時在經(jīng)濟(jì)議題上難有收獲。

五、結(jié)論

馬克龍的歐盟改革方案是以經(jīng)濟(jì)和安全為核心議題,綜合難民、環(huán)境、科技、教育等諸多項(xiàng)目的綜合改革計(jì)劃。其目的是進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟超國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力——建立共同預(yù)算和歐元區(qū)財(cái)長,開啟新一輪歐洲一體化的進(jìn)程,以克服當(dāng)前的重重危機(jī)。目前歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣一體化改革正處于一個關(guān)鍵時期,歐洲內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。在歐洲統(tǒng)一市場內(nèi)部,由于非關(guān)稅壁壘的存在,還難以真正實(shí)現(xiàn)貨物、資本、服務(wù)和人員的自由流通。在歐洲還不是一個最優(yōu)貨幣區(qū)時,就提前追求貨幣統(tǒng)一。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時,發(fā)展不平衡的國家之間難以通過貨幣貶值的方式稀釋債務(wù),調(diào)節(jié)出口,而歐元區(qū)又沒有統(tǒng)一的財(cái)政,難以實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移支付,造成了歐債危機(jī)的肆虐與蔓延。當(dāng)前,歐洲內(nèi)部有兩種聲音,一種是退回到國家主權(quán)的界限中;另一種則是堅(jiān)定地在一體化道路上走下去。馬克龍的改革屬于后者,無論是推進(jìn)歐洲稅率改革,消除非關(guān)稅壁壘,優(yōu)化歐洲統(tǒng)一市場,還是建立統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算,控制債務(wù)危機(jī)都是直擊要害、標(biāo)本兼治的舉措。因此,馬克龍作為一體化政策的堅(jiān)定支持者,會不遺余力地游說和推動其改革方案獲得更多支持。正如馬克龍所說：“我們將主權(quán)與民族主義混為一談。我認(rèn)為那些真正堅(jiān)信主權(quán)的人是歐盟的支持者,歐洲是我們復(fù)興主權(quán)的機(jī)會……主權(quán)意味著人們可以在他們的領(lǐng)土上自由地進(jìn)行集體選擇。擁有主權(quán)意味著更有效率的行動,特別是面對當(dāng)前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)時。而在民族國家層面上重建一切是一個幻想或錯誤……歐盟才是采取行動的最合適的層面?！盉rendan Simms,Daniel Schade.“Europe after the storm：how Emmanuel Macron plans to transform the EU”.New Statesman America,2018.2.19.https：//www.newstatesman.com/world/europe/2018/02/europe-after-storm-how-emmanuel-macron- planstransform-eu.訪問日期：2018年5月13日。馬克龍歐盟改革方案能否成功,經(jīng)濟(jì)改革最為關(guān)鍵。也正是這一領(lǐng)域爭議最大,北歐國家堅(jiān)決反對,中東歐國家頗為不滿,意大利、西班牙和希臘等債務(wù)纏身國自顧不暇,法國囿于實(shí)力,德國鑒于自身利益的考量和國內(nèi)政局的掣肘只給予有限支持。盡管馬克龍也采取了一些措施,包括：積極游說德國、承諾向東歐國家財(cái)政傾斜,放松對南歐國家的附加要求來獲取支持其改革的最大公約數(shù),但到目前為止效果仍然有限。在歐洲獨(dú)立安全防務(wù)能力的建設(shè)方面,則有可能取得較大進(jìn)展,英國脫歐與美國政府的政策調(diào)整,使法德兩國擁有了更大的活動空間,未來歐盟有望在地中海和非洲地區(qū)扮演更重要的角色。另外,馬克龍的歐盟改革是一項(xiàng)宏大的計(jì)劃,除了重要制度的調(diào)整外,還有很多技術(shù)上便于執(zhí)行的項(xiàng)目,這些領(lǐng)域往往更容易取得進(jìn)展。正如歐盟委員會所指出的那樣,馬克龍的歐洲復(fù)興計(jì)劃中的很多提議已經(jīng)在付諸實(shí)施?！癊U Commission backs Macron's push for European renewal”.Reuters,2019.3.5.https：//www.reuters.com/article/us-eucommission-macron/eu-commission-backs-macrons-push-for-european-renewal-id USKCN1QM1H3?il=0.訪問日期：2019年4月1日。