行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的探討

羅璇

摘要：隨著黨的十九大勝利召開，優(yōu)化和完善行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能迫在眉睫，規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督，已經(jīng)成為提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力、推進(jìn)廉政建設(shè)，以及維護(hù)社會公眾利益的重要手段。文章基于行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的必要性，結(jié)合工作實(shí)際，就行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行、內(nèi)部控制建設(shè)、監(jiān)督檢查以及績效評價(jià)管理等活動中常見問題進(jìn)行分析，并從制度建設(shè)、財(cái)政監(jiān)督事前、事中、事后全過程管理重點(diǎn)以及信息化手段運(yùn)用等方面提出：健全體制機(jī)制，完善制度體系；優(yōu)化事前監(jiān)督，提高預(yù)算編制科學(xué)化水平；完善過程監(jiān)督、強(qiáng)化內(nèi)部控制；健全事后監(jiān)督，建立績效管理；運(yùn)用信息化手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督等改革建議，期望為財(cái)政監(jiān)督工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；財(cái)政監(jiān)督；預(yù)算管理；內(nèi)部控制；績效管理

黨的十八大召開至今，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央刀刃向內(nèi)、刮骨療毒，全面從嚴(yán)治黨、狠抓懲治腐敗，不斷將防腐敗斗爭引向深入。行政事業(yè)單位由于其特殊性質(zhì)，掌握著公共權(quán)力、公共資源及公共資金，長期以來，防范舞弊、預(yù)防腐敗一直是行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，“腐敗”的定義已經(jīng)從顯性的“吃拿卡要”、“貪污受賄”發(fā)展為隱性的“為官不為”、“庸政、懶政”等多種形式。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。”行政事業(yè)單位績效管理被提到空前重視高度，行政事業(yè)單位公共服務(wù)提供效率等問題日益突出。在此背景下，本文對行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督涉及的預(yù)算編制、執(zhí)行、內(nèi)部控制建設(shè)、監(jiān)督檢查以及績效評價(jià)管理等活動中常見問題進(jìn)行分析，并結(jié)合工作實(shí)際，從制度建設(shè)、財(cái)政監(jiān)督事前、事中、事后全過程管理重點(diǎn)以及信息化手段運(yùn)用等方面提出改革建議，期望為財(cái)政監(jiān)督工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的概念及必要性

（一）財(cái)政監(jiān)督的概念

財(cái)政監(jiān)督是指國家在組織社會產(chǎn)品分配的過程中，通過財(cái)政業(yè)務(wù)活動和經(jīng)常性的管理而實(shí)現(xiàn)的一種監(jiān)督。在我國，財(cái)政監(jiān)督主要有兩種含義：一是指財(cái)政部門對于國家機(jī)關(guān)、是事業(yè)單位及其他社會團(tuán)體的財(cái)政監(jiān)督，其意義為“財(cái)政部門的行政監(jiān)督”；二是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)等法治監(jiān)督部門對于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行單位所進(jìn)行的財(cái)政監(jiān)督，其意義為“財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)對于財(cái)政收支事物的法治監(jiān)督”。本文所探討的“財(cái)政監(jiān)督”，主要是從第二種意義而言。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的必要性

我國行政事業(yè)單位的一個(gè)重要特點(diǎn)是單位與所支配的資金和資產(chǎn)沒有直接的權(quán)屬關(guān)系，一方面，根據(jù)“理性人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，擁有決策權(quán)的單位領(lǐng)導(dǎo)不愿意放棄“既得利益”或“相關(guān)權(quán)利”，本身缺乏內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施的主動性；另一方面，決定單位支出內(nèi)容的單位職能定位由政府職能部門確定，單位自身能動性較低，經(jīng)費(fèi)支出均須按照預(yù)算執(zhí)行。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部動力建立內(nèi)控機(jī)制、強(qiáng)化自身管理。財(cái)政監(jiān)督是以國家強(qiáng)制力為依靠的，具有國家強(qiáng)制性和普遍適用性。財(cái)政監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是有效規(guī)范并約束政府權(quán)利，促使代表政府的行政事業(yè)單位必須在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)進(jìn)行財(cái)政活動。財(cái)政監(jiān)督能夠找出和糾正行政事業(yè)單位在財(cái)政資金使用中存在的問題，保障財(cái)政分配使用更加科學(xué)、有效。

二、行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預(yù)算管理不到位、存在擠占挪用現(xiàn)象

預(yù)算制度是事前監(jiān)督的重要手段，通過事先編制支出計(jì)劃、量入為出，集中財(cái)力辦大事。當(dāng)前，在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的情況，部分單位甚至存在擠占挪用項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的情況。

預(yù)算執(zhí)行緩慢，尤其是項(xiàng)目支出，一二季度緩慢上升、三季度大幅增加、四季度達(dá)到頂峰。究其原因一方面是由于民俗年度與預(yù)算年度時(shí)間上存在差異，我國民俗文化中“過年”均指“陰歷年”，大概在每年1月底到2月初，所有的年度總結(jié)、表揚(yáng)表彰、休息休假、探親訪友均集中在這段時(shí)間，新年伊始業(yè)務(wù)啟動基本在3月份，故一季度預(yù)算執(zhí)行較少；另一方面，一些行政事業(yè)單位存在重業(yè)務(wù)輕預(yù)算的情況，缺乏預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度控制，同時(shí)由于行政事業(yè)單位的特殊性，具有較強(qiáng)議價(jià)能力和強(qiáng)大的信用保障，往往采取“先干活后付費(fèi)”的形式開展工作，故四季度往往出現(xiàn)集中付費(fèi)的情況。個(gè)別單位由于預(yù)算不合理，無法執(zhí)行，為了防止第二年預(yù)算核減，甚至出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象。

專項(xiàng)不專，擠占、挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部門預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，非經(jīng)法定程序和有權(quán)單位的批準(zhǔn)，不得隨意變更和調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行中，部分單位支出并未按預(yù)算執(zhí)行，存在擠占、挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的情況。根據(jù)2015～2017年度國家科技計(jì)劃管理和監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)，監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題最多的是在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支“不相關(guān)支出”，占問題總數(shù)的21.05%。

（二）內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行制度不到位

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立較晚，2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)政部令第69號），正式拉開了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)序幕；隨后2015年印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號），明確要求各單位“須于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作”。實(shí)際工作中，如何界定內(nèi)控制度是否科學(xué)、完善本身就是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的工作。結(jié)合國家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)檢查相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部控制建設(shè)問題大致可以分為以下三類。

第一類是內(nèi)控制度不健全。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制，范圍須涵蓋預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)管理與合同管理。實(shí)際檢查發(fā)現(xiàn)，部分單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視、財(cái)務(wù)人員對政策理解不到位等原因，內(nèi)控制度不健全，未形成完備的制度體系。

第二類是內(nèi)控建設(shè)表面化。本類單位的特點(diǎn)是有制度但質(zhì)量不高，沒有結(jié)合單位實(shí)際業(yè)務(wù)流程梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)、細(xì)化操作流程，而是簡單的照抄照搬上位法或僅包含原則性條款、不具有可操作性，形式化、表面化，初看上去制度全面、數(shù)量眾多，但并不能起到內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范作用。

第三類是制度與執(zhí)行“兩層皮”。本類單位體現(xiàn)為“上有政策下有對策”，具有一定的隱蔽性，從材料上看已經(jīng)完成內(nèi)部控制建設(shè)，但實(shí)際操作中依舊沿襲老方法、老思路，投機(jī)取巧、規(guī)避檢查。如果僅針對內(nèi)控制度建設(shè)情況進(jìn)行檢查，很容易被其蒙混過關(guān)。

（三）內(nèi)控檢查不到位、弱化監(jiān)督作用

隨著內(nèi)控建設(shè)工作的逐步開展，工作重點(diǎn)逐漸從面上覆蓋轉(zhuǎn)移為縱深推進(jìn)，由于行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部驅(qū)動力，需要靠外部監(jiān)督推進(jìn)其內(nèi)部控制建設(shè)。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要監(jiān)督檢查方式主要為會計(jì)師事務(wù)所現(xiàn)場審計(jì)、單位自查及隨日常財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行。

首先，雖然會計(jì)師事務(wù)所現(xiàn)場審計(jì)方式保證了檢查工作的獨(dú)立性，一定程度上規(guī)避了利益關(guān)聯(lián)問題，但事務(wù)所工作人員流動性高、素質(zhì)良莠不齊，一線檢查團(tuán)隊(duì)大部分都是1個(gè)師傅帶幾個(gè)徒弟的形式，對政策把握尺度不一。同時(shí)，事務(wù)所的逐利性特點(diǎn)使檢查工作存在幫助被檢查單位“蒙混過關(guān)”的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，雖然單位報(bào)送自查材料的方式，對單位提高內(nèi)部控制意識、發(fā)現(xiàn)自身問題有較好幫助，但不利于監(jiān)督主體了解被監(jiān)督對象實(shí)際情況，存在掩蓋問題、虛報(bào)材料的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，隨其他監(jiān)督檢查工作一并進(jìn)行方式雖有利于減少對被檢查單位日常工作的影響，但弊端在于該方式內(nèi)控建設(shè)往往不是關(guān)注重點(diǎn)，容易形式化；同時(shí)，檢查發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控方面的問題缺乏處罰手段，監(jiān)督檢查的作用被弱化，很難起到促進(jìn)單位完善內(nèi)控機(jī)制的目標(biāo)。

（四）重投入輕管理、缺乏績效監(jiān)督

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！背晒麑?dǎo)向、績效考核，已經(jīng)成為財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容。目前，我國財(cái)政監(jiān)督制度大都側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)督，對財(cái)政資金使用績效的規(guī)范幾乎處于空白狀態(tài)，尚未形成切實(shí)可行績效監(jiān)督管理制度。

企業(yè)以盈利性為目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)，績效評價(jià)指標(biāo)明確、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)清晰、結(jié)果立竿見影，但行政事業(yè)單位的公益屬性，不能以簡單的政績指標(biāo)作為考核依據(jù)。長期以來，行政事業(yè)單位工作人員的考核體系以德、能、勤、績、廉五個(gè)方面進(jìn)行，這種評價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對個(gè)人品行、工作完成的全覆蓋，在一定程度上對防止簡單追求政績效果起到了正面作用，但考核指標(biāo)過于籠統(tǒng)，沒有細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，造成執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)“大鍋飯”現(xiàn)象。此外，沒有針對單位層面的績效考核指標(biāo)體系，缺乏對行政事業(yè)單位提供公共服務(wù)效率效果的評價(jià)機(jī)制。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督的建議

（一）健全體制機(jī)制，完善制度體系

我國公共財(cái)政體系尚不完善，財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)滯后，財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)尚未形成完整體系，從而影響了財(cái)政監(jiān)督權(quán)威性和財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮，這與依法治國、依法行政的要求尚有距離，加快建設(shè)符合我國國情的財(cái)政監(jiān)督制度體系優(yōu)化事前監(jiān)督、完善過程監(jiān)督、健全事后監(jiān)督，構(gòu)建全覆蓋的“大監(jiān)管”體制，建立績效管理機(jī)制，全面提升財(cái)政監(jiān)督法制化水平是社會發(fā)展客觀要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。

（二）優(yōu)化事前監(jiān)督，提高預(yù)算編制科學(xué)化水平

預(yù)算編制工作受到內(nèi)外部環(huán)境、主客觀條件等多種因素影響，總體而言，可以從以下三方面著手提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平。

加強(qiáng)政策宣傳，提高領(lǐng)導(dǎo)重視度。與企業(yè)“三會一層”的決策機(jī)制不同，行政事業(yè)單位實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，只有單位主要負(fù)責(zé)同志及領(lǐng)導(dǎo)班子成員對預(yù)算的重要性、必要性有了較好的認(rèn)知，才能確保預(yù)算編制工作順利、高效、高質(zhì)量的開展。

加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)。財(cái)務(wù)人員作為預(yù)算編制的直接經(jīng)辦者，其對政策的理解程度、個(gè)人專業(yè)技術(shù)知識水平均直接影響到預(yù)算編制的科學(xué)化水平，通過不斷強(qiáng)化培訓(xùn)，必要時(shí)可通過考試、考核等形式，確保政策理解到位。

加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，提高業(yè)務(wù)人員參與度。預(yù)算應(yīng)源于業(yè)務(wù)終于財(cái)務(wù)，提高業(yè)務(wù)人員參與度，回歸預(yù)算本質(zhì)，防止業(yè)務(wù)需要與預(yù)算編制脫節(jié)。預(yù)算與其說是財(cái)務(wù)支出計(jì)劃不如說是業(yè)務(wù)工作計(jì)劃的財(cái)務(wù)版，規(guī)范的預(yù)算編制過程，應(yīng)是業(yè)務(wù)人員提需求、財(cái)務(wù)人員做翻譯、單位領(lǐng)導(dǎo)做決策，只有各個(gè)環(huán)節(jié)均保質(zhì)保量完成，預(yù)算才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。

（三）完善過程監(jiān)督、強(qiáng)化內(nèi)部控制

建立統(tǒng)一的內(nèi)部控制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合行政事業(yè)單位共性，研究制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制建立標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化要求、切實(shí)可行，既便于實(shí)施單位遵照執(zhí)行，避免政策解讀不同執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)較大差異，又便于外部監(jiān)督部門進(jìn)行檢查、評價(jià)，減少人為因素干擾。

專項(xiàng)督查與日常監(jiān)管相結(jié)合。結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)政部令第69號）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號）要求，集中開展專項(xiàng)督查、政策培訓(xùn)等，加大宣傳力度，幫助被監(jiān)督單位樹立內(nèi)部控制意識，保障政策執(zhí)行到位。

（四）健全事后監(jiān)督，建立績效管理

細(xì)化考核指標(biāo)，推動績效落實(shí)。隨著事業(yè)單位績效工資改革推進(jìn)，績效考核機(jī)制將真正實(shí)現(xiàn)與個(gè)人薪酬掛鉤，從傳統(tǒng)的行政獎(jiǎng)懲制逐步發(fā)展到行政管理與薪酬激勵(lì)相結(jié)合，不僅強(qiáng)調(diào)個(gè)人義務(wù)，同時(shí)注重個(gè)人權(quán)利與訴求，實(shí)現(xiàn)多勞多得。

強(qiáng)化受托責(zé)任，單位考核與個(gè)人考核結(jié)合。以受托責(zé)任履約情況為基礎(chǔ)，完善對單位進(jìn)行整體考核，單位考核結(jié)果按照責(zé)任重要性分級分層與個(gè)人考核掛鉤，如單位考核以受托責(zé)任劃分為具體項(xiàng)目，按項(xiàng)目效果進(jìn)行考核；單位工作人員按照單位“一把手”、領(lǐng)導(dǎo)班子成員、直接負(fù)責(zé)的中層管理人員、其他中層管理人員、直接負(fù)責(zé)的其他人員等，將項(xiàng)目考核情況分別對應(yīng)到個(gè)人考核指標(biāo)中。通過單位與個(gè)人考核相結(jié)合的方式，增強(qiáng)受托責(zé)任履約推動，可操作可執(zhí)行，責(zé)權(quán)利對等。

（五）運(yùn)用信息化手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督

隨著信息化技術(shù)的飛速發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷完善，可通過建立統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督管理平臺實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，不僅能夠提高監(jiān)督效率、節(jié)約工作成本，還能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

信息共享、避免重復(fù)工作。在“放管服”的大背景下，重復(fù)提取材料不僅是對重復(fù)工作，更重要的是反復(fù)打擾被檢查單位正常業(yè)務(wù)開展，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力，同時(shí)給政府部門造成內(nèi)部管理混亂、組織協(xié)調(diào)不暢的主管印象，破壞政府工作部門形象。通過建立統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督管理平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，能極大避免上述問題，提高工作效率，減少工作出錯(cuò)率，防止被監(jiān)督單位根據(jù)“需要”調(diào)整賬務(wù)、虛假材料。

橫縱向、多位度交叉分析。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，將信息分析應(yīng)用推到了一個(gè)全新的高度，通過財(cái)政監(jiān)督管理平臺，構(gòu)建大數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)分析，不僅可以縱向?qū)崿F(xiàn)單個(gè)單位各年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)追蹤、橫向進(jìn)行相似單位比較，還能夠通過數(shù)據(jù)挖掘，進(jìn)行多維度的交叉分析，查找異常點(diǎn)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，將事后監(jiān)督結(jié)果應(yīng)運(yùn)用于事前風(fēng)險(xiǎn)防范，提高財(cái)政資金使用安全性。

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（作者單位：科學(xué)技術(shù)部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心）