國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣芗捌潢P(guān)鍵技術(shù)

劉某承,王佳然,劉偉瑋,楊 倫,桑衛(wèi)國(guó)

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院國(guó)家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過(guò)程與功能評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100012 3中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,北京 100093

建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上,采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式,對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償,是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排[1]。目前,我國(guó)已初步形成了以政府為主導(dǎo),以中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼為主要投資渠道、以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式、以各級(jí)政府為實(shí)施主體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償總體框架[2],在森林[3]、草原[4]、濕地[5]、流域和水資源[6]、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)[7]、農(nóng)業(yè)[8]、海洋[9]以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)[10]等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效。

自十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園伊始,建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制就是國(guó)家公園建設(shè)的重要制度保障。2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》,明確提出“將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容”。2017年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》,明確提出“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

國(guó)家公園作為一種特殊的生態(tài)環(huán)境區(qū)域,不僅可為人類發(fā)展提供各種必須的生態(tài)環(huán)境資源,而且其自身的運(yùn)行與發(fā)展也影響著周圍更為廣泛的生態(tài)系統(tǒng)的平衡,其生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究和實(shí)踐具有重要的示范意義。為此,基于自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ骰A(chǔ),我國(guó)開(kāi)展了許多國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰L試。從研究對(duì)象上看,包括三江源[11- 15]、神農(nóng)架[16-17]、普達(dá)措[18]國(guó)家公園體制試點(diǎn)等區(qū)域；從研究?jī)?nèi)容上看,包括旅游業(yè)等特許經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償[19-20]、橫向補(bǔ)償[14,21]、社區(qū)補(bǔ)償[18,22]等。雖然這些研究和實(shí)踐已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了生態(tài)效益和社會(huì)效益統(tǒng)籌考慮的必要性,也認(rèn)識(shí)到了糾正國(guó)家公園扭曲的生態(tài)利益分配關(guān)系的必要性。但總體來(lái)看,我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的研究和建設(shè)仍處于初步發(fā)展階段,在補(bǔ)償主體確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、資金來(lái)源、監(jiān)管措施等方面,還沒(méi)有形成一套完整的體系與方法[23]。

因此,根據(jù)我國(guó)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?基于當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐進(jìn)展,本文提出了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?分析了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)乃膫€(gè)關(guān)鍵技術(shù),以期為我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供科學(xué)支撐。

1 國(guó)外自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)

國(guó)外自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與研究始于20世紀(jì)70年代。一些西方國(guó)家對(duì)一些污染性能源的消費(fèi)和森林資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)行為征收費(fèi)用,用于對(duì)遭損失的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償(表1)。

從表1可知,補(bǔ)償主體上,保護(hù)地政府、旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及旅游者形合力,共同構(gòu)成自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)償主體；資金來(lái)源上,政府撥款、門票收入和特許經(jīng)營(yíng)收入中提取補(bǔ)償資金,用于資源環(huán)境維護(hù)和社區(qū)發(fā)展；補(bǔ)償方式上,直接(輸血)與間接(造血)相結(jié)合,在給予補(bǔ)償金的同時(shí),更強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與經(jīng)營(yíng),支持社區(qū)發(fā)展。

2 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間流動(dòng)是國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)[24],也是補(bǔ)償主體確定、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算、資金籌措的重要依據(jù)[25]。流是自然界和人類社會(huì)常見(jiàn)的一種現(xiàn)象。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也可以通過(guò)某些途徑可以在空間上流動(dòng)到系統(tǒng)之外的地區(qū)并產(chǎn)生輻射效能[26]。

表1 國(guó)外自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)

圖1 國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動(dòng)與消費(fèi) Fig.1 Flow and consumption of ecosystem services from national park

在自然和社會(huì)因素的影響下,國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)具有明顯的方向性和區(qū)域性(圖1)。然而,不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“溢出”的惠及范圍不盡相同。例如,涵養(yǎng)水源的服務(wù)多為流域下游地區(qū)所享用,而固碳釋氧的服務(wù)則可能惠及整個(gè)流域、國(guó)家甚至全球。同時(shí),某些類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可能被本地及系統(tǒng)外共同消費(fèi)。例如,流域上游提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)除被當(dāng)?shù)乩猛?還可供給流域下游甚至更大范圍內(nèi)的區(qū)域享用。因此,為了使國(guó)家公園提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性內(nèi)部化,需要對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

另一方面,《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確規(guī)定了國(guó)家公園“國(guó)家所有、全民共享、世代傳承”的基本原則,“部分國(guó)家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí),逐步過(guò)渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”。因此,從國(guó)家公園的事權(quán)角度來(lái)看,國(guó)家公園“本身”不存在“補(bǔ)償”問(wèn)題,更多的是“管理”問(wèn)題。但國(guó)家公園范圍內(nèi)的“社區(qū)”,由于其發(fā)展的機(jī)會(huì)受到國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)建設(shè)要求的限制,存在著“補(bǔ)償”事宜。

3 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

當(dāng)前對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)涵的研究較少。盡管已有一些針對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐探索,但尚沒(méi)有關(guān)于自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)妮^為公認(rèn)的定義(表2)。

表2 自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

從表1可以看出,目前關(guān)于自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钪饕杏趦蓚€(gè)方面：一是對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行羅列式描述[11,19],但由于其補(bǔ)償內(nèi)容的復(fù)雜性,極易出現(xiàn)概括不全的問(wèn)題。二是基于對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)進(jìn)行抽象式提煉[12-13,27-28],但不足以展示自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和邊界,需要輔以更為詳細(xì)的內(nèi)涵剖析。

基于以上分析,本文認(rèn)為國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。其內(nèi)涵有二,一是以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力為目的的補(bǔ)償,是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償；二是對(duì)人類行為的補(bǔ)償,包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)行為的補(bǔ)償,也包括對(duì)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)放棄的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。其主要目的是保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)并促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)利用。

4 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?/h2>

根據(jù)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的內(nèi)涵,鑒于《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》對(duì)“完善重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制”的要求、及《建立國(guó)家公園體制總體方案》對(duì)“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”的要求,可以構(gòu)建國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?圖2)。

總的看來(lái),國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制包括四部分內(nèi)容：一是建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,整合補(bǔ)償資金,探索綜合性補(bǔ)償辦法；二是鼓勵(lì)受益地區(qū)與國(guó)家公園所在地區(qū)通過(guò)資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系,同時(shí)加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,拓展保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道；三是協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系,對(duì)國(guó)家公園內(nèi)或周邊發(fā)展受限制的社區(qū)就其發(fā)展的機(jī)會(huì)成本給與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,同時(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的主體根據(jù)其對(duì)資源、景觀等的利用方式和占有程度收取補(bǔ)償資金；四是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估,完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。

圖2 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策框架Fig.2 Policy framework of eco-compensation to national park

5 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)要點(diǎn)

在國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣軆?nèi),構(gòu)建國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制還需解決以下幾點(diǎn)關(guān)鍵技術(shù),包括識(shí)別補(bǔ)償?shù)闹黧w、構(gòu)建補(bǔ)償?shù)姆绞?、確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、拓展融資的渠道等。

5.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w識(shí)別

國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)根據(jù)利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護(hù)事件中的義務(wù)和地位加以確定,可以總結(jié)為以下三個(gè)原則。

使用者付費(fèi)原則：生態(tài)資源屬于公共資源,具有稀缺性。應(yīng)該按照使用者付費(fèi)原則,由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國(guó)家或公眾利益代表提供補(bǔ)償。該原則可應(yīng)用在資源和生態(tài)要素的特許經(jīng)營(yíng)的管理方面,企業(yè)或農(nóng)戶在取得資源開(kāi)發(fā)權(quán)或使用權(quán)時(shí),需要交納資源占用費(fèi)。

受益者付費(fèi)原則：在區(qū)域之間或者流域上下游間,應(yīng)該遵循受益者付費(fèi)原則,即受益者應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源,由公共資源的全部受益者按照一定的分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

保護(hù)者得到補(bǔ)償原則。對(duì)生態(tài)建設(shè)的保護(hù)做出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人,對(duì)其投入的直接成本和喪失的機(jī)會(huì)成本應(yīng)給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

5.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞綐?gòu)建

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?按照不同的準(zhǔn)則有不同的分類體系。按照補(bǔ)償方式可以分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)?；按照補(bǔ)償條塊可以分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償。

補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制是決定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容,按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異,針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償、機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償以及特許經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償,本文提出了相關(guān)的補(bǔ)償方式(圖2),大致可以分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩大類型。

政府補(bǔ)償方式。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況,政府補(bǔ)償機(jī)制是目前開(kāi)展國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的形式,也是目前比較容易啟動(dòng)的補(bǔ)償方式。政府補(bǔ)償方式中包括下面幾種：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,差異性的區(qū)域政策,生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施,環(huán)境稅費(fèi)制度等。

市場(chǎng)補(bǔ)償方式。交易的對(duì)象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬,也可以是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。通過(guò)市場(chǎng)交易或支付,兌現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。典型的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制包括下面幾個(gè)方面：公共支付,一對(duì)一交易,市場(chǎng)貿(mào)易,生態(tài)(環(huán)境)標(biāo)記等。

應(yīng)重視基于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的“造血型”補(bǔ)償方式?，F(xiàn)金補(bǔ)貼是可以有效激勵(lì)國(guó)家公園社區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的手段。但另一方面,需要通過(guò)資金引導(dǎo)、政策扶持、技術(shù)支持、品牌建設(shè)等手段,建立可以促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。比如,可以通過(guò)補(bǔ)貼國(guó)家公園社區(qū)居民從事有機(jī)生產(chǎn)的前期投入,提供必要的技術(shù)支持,創(chuàng)建國(guó)家公園農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一品牌等方式建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定

國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定涉及公平與效率的權(quán)衡。

5.3.1 基于“公平”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從公平角度講,應(yīng)該按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動(dòng)與消費(fèi)來(lái)進(jìn)行確定,主要是通過(guò)評(píng)估國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)、景觀美化等生態(tài)服務(wù)價(jià)值的流向和流量來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)估與核算。國(guó)內(nèi)外對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動(dòng)研究尚處于初級(jí)階段。就目前的實(shí)際情況,在采用的指標(biāo)、價(jià)值的估算等方面尚缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),從公平角度計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償能力方面有較大的差距,因此,一般按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動(dòng)計(jì)算出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只能作為補(bǔ)償?shù)膮⒖己屠碚撋舷拗怠?/p>

5.3.2 基于“效率”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從效率角度講,只要激勵(lì)保護(hù)者“愿意”進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的投入或轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,就可以達(dá)到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目的[29]。那么根據(jù)不同情況,可以參照以下3個(gè)方面的價(jià)值進(jìn)行初步核算：

按生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本計(jì)算。生態(tài)保護(hù)者為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,投入的人力、物力和財(cái)力應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。同時(shí),由于生態(tài)保護(hù)者要保護(hù)生態(tài)環(huán)境,犧牲了部分的發(fā)展權(quán),這一部分機(jī)會(huì)成本也應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。從理論上講,直接投入與機(jī)會(huì)成本之和應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)[30]。

按生態(tài)受益者的獲利計(jì)算。生態(tài)受益者沒(méi)有為自身所享有的產(chǎn)品和服務(wù)付費(fèi),使得生態(tài)保護(hù)者的保護(hù)行為沒(méi)有得到應(yīng)有的回報(bào)。因此,可通過(guò)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)交易價(jià)格和交易量來(lái)計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單易行,同時(shí)有利于激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者采用新的技術(shù)來(lái)降低生態(tài)保護(hù)的成本,促使生態(tài)保護(hù)的不斷發(fā)展[31]。

按生態(tài)破壞的恢復(fù)成本計(jì)算。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等,直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調(diào)節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[19-20]。因此,可以通過(guò)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本核算作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考。

參照上述計(jì)算,綜合考慮國(guó)家和地區(qū)的實(shí)際情況,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)狀況,通過(guò)協(xié)商和博弈確定當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；最后根據(jù)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征,與時(shí)俱進(jìn),進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整。

5.4 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資渠道的拓展

國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道,除了接受社會(huì)捐贈(zèng)之外,還應(yīng)重視以下三個(gè)制度的改善和設(shè)計(jì)(圖3)：

一是縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最直接的手段,也是最容易實(shí)施的手段。建議在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重,增加對(duì)生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度,對(duì)重要的生態(tài)區(qū)域或生態(tài)要素實(shí)施國(guó)家購(gòu)買等,建立生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效投入機(jī)制。

二是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)。國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付主要是在流域上下游地區(qū)之間發(fā)生。其補(bǔ)償制度可以分三個(gè)步驟設(shè)計(jì)；一是由兩地政府議定本底權(quán)利(如水權(quán)等)分配方案,建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；二是達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,界定清楚生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任等內(nèi)容；三是建立保障機(jī)制,包括建立跨界斷面生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系以及加強(qiáng)相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動(dòng)的測(cè)算方法研究。三是特許經(jīng)營(yíng)生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)。政府手段仍是我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕胧?同時(shí)應(yīng)積極探索使用市場(chǎng)手段補(bǔ)償生態(tài)效益的可能途徑。在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度下,居民或企業(yè)利用國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境以及景觀資源開(kāi)展的商業(yè)行為有義務(wù)提供補(bǔ)償,可以通過(guò)品牌價(jià)值分紅、資源價(jià)值納稅等手段來(lái)進(jìn)行,以彌補(bǔ)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本,形成特許經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)。

在這套制度體系下,應(yīng)探索建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金,授權(quán)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)整合不同渠道來(lái)源的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金(森林、草地等重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償資金,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金,橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金以及特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)等),探索綜合性補(bǔ)償辦法。

圖3 國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道Fig.3 Financial channel of eco-compensation to national park

6 結(jié)倫

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要制度保障。根據(jù)我國(guó)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?基于當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐進(jìn)展,本文分析了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋匾?明確了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵,提出了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?并構(gòu)建了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)乃膫€(gè)關(guān)鍵技術(shù),以期為我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供科學(xué)支撐。