新型城鎮(zhèn)化背景下土地綜合整治的有效措施探究

李立雪

摘 要 當前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標、改革任務與實踐形式等進行了調整，城鎮(zhèn)為城鄉(xiāng)土地資源的整治開發(fā)提供了有效指導，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了新時期?；诖?，從土地綜合整治的重要作用出發(fā)，分析了土地綜合整治過程中存在的問題，對優(yōu)化土地資源整合的有效措施進行分析。

關鍵詞 土地綜合整治;新型城鎮(zhèn)化;土地改革

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.059

對城鄉(xiāng)土地進行綜合整治是土地改革目標落實的有效手段之一，在推動區(qū)域資源交互、緩解土地開發(fā)矛盾、提升資源配置效率、釋放空間、改善農村地區(qū)生產與生活條件等方面有著重要作用?，F(xiàn)階段，我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設處于探索階段，在農村土地開發(fā)與利用方面取得了一定成效，土地改革正在向更深層次邁進，但在建設規(guī)劃的具體實行階段仍舊面臨環(huán)境保護與資源開發(fā)不平衡、土地集約化程度不高、信息技術應用范圍受限等問題，需要土地管理相關部門提出針對性的改進對策，提升土地資源整治效率。

1 開展土地綜合整治規(guī)劃的作用

1.1 緩解用地矛盾，合理調配土地資源

隨著我國人口數(shù)量逐年上升，土地資源利用形式日益嚴峻，農村土地改革領域的集體經(jīng)營性建設用地入市，這類打破城鄉(xiāng)二元土地結構的改革嘗試，增加了土地制度的靈活性。同時，由于農業(yè)生產形式的專業(yè)化、自動化、機械化水平不高，土地資源的浪費情況嚴重，人多地少、土地利用率低等問題制約了土地改革的成效。通過新時期的土地綜合整治政策，對農村耕地、生產條件、廢棄地等進行綜合整治，不僅可以盤活土地、提升資源配置實際效率，同時在推進城鎮(zhèn)產業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展方面也有著積極作用，緩解了用地壓力。

1.2 加快土地集約化改革進程，強化資源整合力度

現(xiàn)階段，勞動力大量流失使得部分農村建設用地開發(fā)效率不高、布置分散、閑置，浪費了土地資源，也使得區(qū)域建設用地的空間布局不合理。通過整治項目對閑置與分散的建設用地進行集約化管理，不僅可以提升土地的實際利用效率，還能夠降低建設、管理成本，實現(xiàn)集中管理的目標。

1.3 為區(qū)域間生產要素的高效配置奠定了基礎

土地資源的合理利用與綜合治理能夠實現(xiàn)對城鄉(xiāng)土地結構、勞動資源、資本等要素的高效配置，是推進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要舉措，在新農村建設方面，有利于推進居住社區(qū)化、土地集約化、生產自動化。如通過建設產業(yè)園區(qū)，為附近城鄉(xiāng)居民的就業(yè)提供更多的渠道，推動勞動力資源的合理流動、分配。在城市建設方面，土地綜合整治可以為產業(yè)的規(guī)?；l(fā)展奠定基礎，通過深入開發(fā)優(yōu)勢資源，緩解建設資金緊張問題。

1.4 保護生態(tài)環(huán)境平衡，提高生產、生活建設投入

在新時期城鎮(zhèn)改革目標的指導下，建設新農村與土地綜合整治協(xié)調進行，可在提升農業(yè)生產條件和農民生活條件的同時，加強基礎設施、公共服務機構的建設，逐步完善農村配套設施。同時，對廢棄的土地進行合理整治，能夠促使土地的生產、景觀與生態(tài)功能得到修復，進而保護生態(tài)環(huán)境。對于污染嚴重的區(qū)域，進行針對性治理與維護，可改善城鄉(xiāng)環(huán)境條件，平衡區(qū)域發(fā)展的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益。

1.5 縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距

土地的綜合、系統(tǒng)整治工作推進了城鄉(xiāng)一體化的實際發(fā)展進程，縮短了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，如在基礎設施、服務機構、民生管理等方面加大建設投入，提升了農村地區(qū)的整體生活水平與生產水平?；谕恋鼐C合整治規(guī)劃，土地的使用權、經(jīng)營權流轉速率加快，土地產生的效益得到提升，土地的價值也被深入挖掘出來。同時，土地資源整治項目也可以為城鄉(xiāng)居民提供更廣闊的就業(yè)平臺，降低勞動力遷移速率，平衡城鄉(xiāng)人口分布情況。

2 土地綜合整治過程中存在的問題

2.1 土地整治對象受限

目前，在土地綜合整治過程中，整治對象集中在農用地方面，對耕地面積、位置、規(guī)整與改造等工作投入較多。同時，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與管理更傾向于農村居民點開發(fā)，農用地整體數(shù)量仍滿足不了需求，使得整治對象受限。與此相對應的，城市建設工程由于技術難度高、規(guī)模大、投入高等特征，整治工作進程較慢。無論是農用地還是城市用地規(guī)劃，都需要投入大量的人力與物力。但從實際情況來看，整治地區(qū)城市居民點的整理進行相對緩慢，城鎮(zhèn)建設效率達不到預期，新型城鎮(zhèn)化的推動力不足。

2.2 土地整治的管理目標單一

當前，我國的土地整治進入了轉型階段，從原有的農用地整治為主逐步過渡到以環(huán)境效益、農業(yè)生產質量、景觀保護等為主的多元化整治階段，且以“保發(fā)展、保紅線”原則為指導，促進耕地總量的平衡發(fā)展，在保證耕地面積的同時，關注廢棄地復墾、農業(yè)治理等項目的改革發(fā)展。但在實踐工作中，土地整治的任務與目標仍舊呈現(xiàn)單一化的趨勢，更注重生產數(shù)量與效益，忽視了質量管理，難以兼顧農村整治地區(qū)改善環(huán)境、協(xié)調發(fā)展的需求，生態(tài)問題相對突出。

2.3 土地整治模式較為滯后

從土地整治的資金管理角度出發(fā)，現(xiàn)有的籌資渠道較為狹窄，個人與企業(yè)所占資金比例較低，大部分由政府承擔。由于土地整治所需資金量較大、回報周期相對較長，需要拓展籌資、融資途徑。與此同時，從經(jīng)營管理角度出發(fā)，目前群眾參與土地整治管理項目的人數(shù)普遍不多，部分整治區(qū)域中的群眾對整治規(guī)劃、方向、目標與權屬變化等內容不了解，導致權屬調整與相關利益分配難以實現(xiàn)大部分公平的目標，與以人為本的目標背離。從制度保障角度出發(fā)，現(xiàn)階段的土地整治已經(jīng)有了明確的目標，法律設計逐步完善，但從細節(jié)看，土地整治的相關法律、法規(guī)以及標準等仍舊沒有形成系統(tǒng)的保障體系，影響了整治項目的推行。

3 提升土地綜合整治項目管理效率的具體對策

3.1 因地制宜，對區(qū)域差異化土地資源進行合理整治

在開展土地綜合整治的準備階段，應結合區(qū)域土地利用情況、產業(yè)結構、資源優(yōu)勢、環(huán)境條件等確定具體的工作目標、管理模式與規(guī)劃方向，層層分解，層層落實。如在重點建設區(qū)域建設示范工程，從規(guī)劃設計階段出發(fā)，對整治目標、資金情況、工程技術等進行深入研究與全面控制;針對生態(tài)環(huán)境發(fā)展不均衡、土地資源退化嚴重、受自然災害影響嚴重地區(qū)，構建以農產品主產區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、能源與礦產資源開發(fā)集中區(qū)、海岸帶及海島為主要類型的國土綜合整治新格局;在農產品主要種植地區(qū)，對耕地面積、復耕農用地及建設用地進行綜合整治，對城市低效用地進行深度開發(fā)，提升城市居住環(huán)境;在能源、礦產資源較為集中的開發(fā)區(qū)域，進行廢棄地復墾、環(huán)境恢復工作;海岸帶及海島綜合整治重點在于開展海岸帶和海島綜合整治修復、領海基點海島保護工作[1]。

3.2 規(guī)范整治管理工作流程，發(fā)揮政府指導作用

地方政府部門應全面、高效發(fā)揮資源整合、財政支持、規(guī)劃統(tǒng)籌與監(jiān)督指導等方面職能，“不忘初心、牢記使命”，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設目標的指導下，積極引進現(xiàn)代土地綜合整治理念，加強項目管理。當前階段，新型土地綜合整治管理機制在實踐工作中應用不成熟，因此需要結合地方土地資源開發(fā)、保護與管理特點，規(guī)范整治管理工作流程，合理推進項目建設，做好示范性項目，積累經(jīng)驗，探索完善土地綜合整治組織形式，規(guī)范土地綜合整治工作流程[2]。與此同時，政府部門應加強多方合作，如利用建筑企業(yè)的專業(yè)化工程建設優(yōu)勢，為城鎮(zhèn)土地規(guī)劃設計、建設施工等工作提供參考意見，在提升土地綜合整治整體規(guī)劃方案可行性的基礎上，提升建設資源的配置效率。

3.3 拓展土地綜合整治的籌資渠道，加強財政支持

土地綜合整治是一項長期性、綜合性的建設工程，包括耕地管理、土地平整、基礎建設、產業(yè)帶入、拆建安置、環(huán)境保護等工作內容，為保證土地規(guī)劃建設目標有效落實，需要投入大量的建設資金。為此，政府部門應加強社會資本的引進，拓展融資渠道，緩解財政壓力，組建專業(yè)的管理團隊，對新型城鎮(zhèn)化項目建設提供充足的資金保障。以PPP項目為例，政府可以與企業(yè)簽訂專項建設合同，通過項目招商，與企業(yè)共同承擔城市化建設任務，在推進區(qū)域土地集約化利用進程的基礎上，加快改革步伐。

3.4 鼓勵公眾積極參與，完善土地綜合整治監(jiān)督體系

應將農民與城鎮(zhèn)居民的多元化發(fā)展訴求放在土地綜合整治的首要位置，保護群眾的受益權、參與權、知情權，進一步確定土地產權、收益方、使用權，實行補償機制時，要做到公正、平等、權威、透明，通過公眾參與，完善土地政治監(jiān)督體系。與此同時，應以“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀為指導，合理調整政府干預與市場發(fā)展之間的關系，對市場進行規(guī)范性引導，為糧食安全生產提供保障[3]。在建設基礎設施、產業(yè)園區(qū)等項目過程中，應充分考慮周邊公眾的意愿，通過合理的宣傳引導，調動公眾參與改革建設的熱情。

4 結語

新時期新型城鎮(zhèn)化建設目標的確立，對土地整改的實踐形式、建設內容、整體規(guī)劃等都產生了一定影響，土地改革面臨著機遇與挑戰(zhàn)。在新城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的指導下，在對土地資源進行調控、管理的過程中，政府應充分發(fā)揮自身的監(jiān)督與引導作用，結合區(qū)域土地資源的差異化情況，因地制宜，創(chuàng)新管理機制，鼓勵公眾參與，協(xié)調土地開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系，全面推動現(xiàn)代城鄉(xiāng)土地改革的發(fā)展進程。

參考文獻：

[1] 張文杰.基于新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地規(guī)劃管理研究——從萊西市夏格莊鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化過程看農村土地規(guī)劃管理[J].河南農業(yè)，2018（8）：61-62.

[2] 詹王鎮(zhèn)，吳善善.新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地使用權資本化對策研究[J].山東農業(yè)大學學報（社會科學版），2019，21（2）：91-97.

[3] 王蓓，宋戈，杜國明，等.土地整治工程對耕地利用格局的影響——以黑龍江859農場為例[J].湖南科技大學學報（自然科學版），2019，34（1）：109-116.

（責任編輯：趙中正）