資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)現(xiàn)狀分析

白武鈺 吳莉

摘要：近年來，我國PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)市場體量和質(zhì)量均有較快的發(fā)展，隨著PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)的深化發(fā)展，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)也日益增加，既要抓住難得的發(fā)展機(jī)遇，又要深化拓展PPP項目物有所值業(yè)務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮好自身優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu) PPP項目 物有所值評價

一、PPP項目物有所值評價簡述

（一）PPP涵義及適用范圍

PPP是政府和社會資本合作模式的英文Public-Private Partnership的縮寫，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

PPP模式的主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目均可推行PPP模式。

按照服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同方面，PPP項目大致可分為經(jīng)濟(jì)、社會和政府三類。經(jīng)濟(jì)類包括交通運輸、市政公用事業(yè)、園區(qū)開發(fā)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域;社會類包括保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域;政府類主要服務(wù)于司法執(zhí)法、行政、防務(wù)等領(lǐng)域。

（二）PPP項目分類

按照PPP項目運作方式分類，主要包括委托運營、管理合同、租賃-運營-移交、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、購買-建設(shè)-運營、移交-運營-移交、改建-運營-移交、區(qū)域特許經(jīng)營，以及這些方式的組合等。

按照社會資本、特許經(jīng)營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補(bǔ)助方式。

（三）PPP項目物有所值評價

根據(jù)《PPP物有所值評價指引（試行）》，PPP項目物有所值評價是一種評價方法，是被用來評價判斷PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目能否采用的。

PPP項目物有所值評價主要包括定性評價和定量評價。在進(jìn)行定性評價過程中，主要采用的指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項基本評價指標(biāo)。再進(jìn)行定量評價的過程中，需要有一個假定的前提，這個假定就是采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，來分析判斷采用PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

二、PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)市場體量分析

我國PPP市場自2013年以來呈現(xiàn)令世人驚嘆的爆發(fā)式速度向前發(fā)展。通過建立全國的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，我國已經(jīng)建立以省級為單位的全國PPP項目綜合信息管理平臺，該平臺主要用于增強(qiáng)PPP項目的政務(wù)服務(wù)水平和提高整體監(jiān)管能力。通過PPP項目綜合信息管理平臺項目庫信息的公開模塊，可以查詢項相關(guān)信息和動態(tài)。項目管理庫里的項目主要是是指處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項目，進(jìn)入項目管理庫的PPP項目是已經(jīng)完成物有所值評價和財政承受能力論證審核的項目，截至2018年10月31日，PPP項目管理庫共存844個項目，總投資額約12.5萬億元。從行業(yè)范圍來看，PPP項目管理庫中的項目涉及到在冊的19個行業(yè)，其中市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)的PPP項目的處于前三名，占PPP項目管理庫總數(shù)的62.45%。省級單位排名方面，山東數(shù)量第一、河南數(shù)量第二、貴州數(shù)量第三。項目儲備清單里的項目主要是指處于識別階段的項目，是指地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但是這些項目尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，截至2018年10月31日，項目儲備清單中共有4113個項目，涵蓋交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育文化等行業(yè)。

我國市場每年高達(dá)萬億規(guī)模的PPP應(yīng)用，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)作為PPP項目物有所值評價的專業(yè)服務(wù)提供商，必將迎來新一輪的業(yè)績高速發(fā)展，從PPP項目所需要的專業(yè)知識和技能服務(wù)角度分析，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)完全能夠承擔(dān)并提供PPP物有所值項目評價的業(yè)務(wù)服務(wù)。

三、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)拓展PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

隨著PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)的深化發(fā)展，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)也日益增加。委托方已經(jīng)不再滿足于編制實施方案和論證報告，擬訂采購文件和項目協(xié)議等傳統(tǒng)服務(wù)，他們還希望通過對PPP項目的價值進(jìn)行深度發(fā)掘和開發(fā)，在專業(yè)規(guī)范的競爭流程下，找到最佳的社會資本合作伙伴，以期建立并實現(xiàn)合作方利益共享、風(fēng)險分擔(dān)，并構(gòu)建合作方長期合作的關(guān)系。

雖然這些年來我國PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)在市場體量和質(zhì)量方面均有較快的發(fā)展，但是還存在一些不容忽視的問題，如PPP項目物有所值評價過程中，政府機(jī)構(gòu)缺乏對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)重制約了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)在PPP項目物有所值評價運作過程中專業(yè)有效性的發(fā)揮;不健全、不完善的管理體制和機(jī)制，容易導(dǎo)致資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的獨立性和自主性受到一定程度的限制。部分資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)為爭取更多的業(yè)務(wù)，惡意降低價格，忽視質(zhì)量和服務(wù)，甚至出現(xiàn)單純走程序，擾亂市場競爭秩序的行為。

四、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)拓展PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)的改進(jìn)建議

在國家大力推進(jìn)PPP項目的大環(huán)境大背景下，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，大力拓展PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)。

（一）落實評估人才培養(yǎng)和儲備，提高專業(yè)服務(wù)能力

資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)可以參與PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)項目項目識別階段的物有所值評價、項目準(zhǔn)備階段的物有所值評價、采購階段的物有所值評價，并出具物有所值評價報告。PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)其附加值更高，屬于高端業(yè)務(wù)，這也意味著資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)抓住PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)，其收入將會大幅增加。PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和重要性，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的評估業(yè)務(wù)，評估機(jī)構(gòu)要適應(yīng)并滿足PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)發(fā)展的新要求，必須提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。評估機(jī)構(gòu)可以通過設(shè)立PPP梯隊人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)、挖掘優(yōu)秀的評估人才，為提供高水平、高質(zhì)量的服務(wù)，儲備人才。

（二）加強(qiáng)與政府部門溝通，拓展PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)

PPP模式是政府和社會資本的合作模式，PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)也是為政府和社會資本合作提供專業(yè)服務(wù)。資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)要想拓展PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)，通過與政府相關(guān)部門構(gòu)建良好的合作平臺關(guān)系，積極參與為政府機(jī)構(gòu)提供PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)，不斷加強(qiáng)與政府部門的溝通和協(xié)調(diào)，構(gòu)建暢通的項目服務(wù)渠道，最終實現(xiàn)PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和收入的提升。

（三）從業(yè)務(wù)應(yīng)用角度加強(qiáng)物有所值定量評價影響因素的研究

根據(jù)PPP項目物有所值評價的實施階段來劃分，可以分為三個階段：項目識別階段的物有所值評價、項目準(zhǔn)備階段的物有所值評價和項目采購階段的物有所值評價，這三個階段均涉及到定量評價。開展PPP項目的物有所值定量評價，要有一個前提假定，這個假定是采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同，只有在這個前提假定下，方可使用定量評價。通過對政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）和公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，對比形成物有所值量值或物有所值指數(shù)，判斷被定量評價的項目全生命周期成本在采用PPP模式下是否能降低，這也是認(rèn)定PPP項目定量評價通過或者未通過的基本原理。當(dāng)被定量評價的項目的PPP值小于或等于PSC值時，認(rèn)定為該項目通過定量評價;當(dāng)被定量評價的項目的PPP值大于PSC值時，認(rèn)定為該項目未通過定量評價。

評估機(jī)構(gòu)參與PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗的進(jìn)一步豐富，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)從從業(yè)務(wù)應(yīng)用角度加強(qiáng)物有所值定量評價影響因素的研究，通過業(yè)務(wù)實踐分析，逐步開展PPP項目物有所值定量評價影響因素的研究，不斷完善相關(guān)理論和操作，為評估機(jī)構(gòu)PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)運作提供規(guī)范優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)服務(wù)。

（四）重視規(guī)范PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行

目前，各評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)服務(wù)水平存在參差不齊的現(xiàn)象，一定程度上影響了PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)的發(fā)展。中國資產(chǎn)評估協(xié)會從指導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)角度出發(fā)，同時維護(hù)PPP項目各相關(guān)當(dāng)事方的合法權(quán)益，依據(jù)我國頒布并實施的相關(guān)法律和規(guī)定，制定了《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》。該指引指出評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)，可以參照本操作指引，也可以根據(jù)具體情況采用其他適當(dāng)?shù)姆椒āｋm然該指引，沒有強(qiáng)制要求評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行，但是評估機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)重視該操作指引的執(zhí)行，PPP項目物有所值評價業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，既有有利于促進(jìn)評估行業(yè)發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，同時也能提升評估行業(yè)競爭力和服務(wù)水平。