胡清升 伍池宏

產(chǎn)業(yè)扶貧是提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的根本舉措，也是拔掉“窮根”，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必由之路，是脫貧攻堅的治本之策、根本之舉。陜西堅持以市場需求為導向，以自然資源為基礎，圍繞“戶有增收產(chǎn)業(yè)、村有集體經(jīng)濟”目標，大力發(fā)展扶貧特色產(chǎn)業(yè)，積極培育各類帶貧益貧新型市場經(jīng)營主體，深入推進“三變”改革，壯大村級集體經(jīng)濟，取得了顯著成效。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三年行動計劃，陜西應以集中連片特困地區(qū)為重點，著力抓好產(chǎn)業(yè)扶貧工作，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大提出的強國富民戰(zhàn)略之一，是繼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村之后，中央對“三農(nóng)”工作做出的一個全面的、長久的戰(zhàn)略部署。目前，脫貧攻堅戰(zhàn)正處于三年攻堅期，鄉(xiāng)村振興正處于“三年取得重大進展”關鍵開局年，脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的動力，二者相輔相成，互為因果，互補互助。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，筆者深入研究陜西脫貧攻堅面臨的情況和問題，分析陜西貧困人口致貧成因，研究陜西產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)行模式及存在問題，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出產(chǎn)業(yè)扶貧精準施策的建議。

陜西脫貧攻堅現(xiàn)狀、問題及致貧成因分析

近年來，陜西堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，將扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌，堅持大扶貧格局，全力推進脫貧攻堅，2018年全省貧困發(fā)生率下降到3.2%左右，脫貧攻堅取得了決定性進展。

（一）貧困人口持續(xù)減少，人民生活明顯改善

黨的十八大以來，我國把扶貧開發(fā)擺在突出位置，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，開創(chuàng)了扶貧事業(yè)新局面，穩(wěn)步向歷史性解決絕對貧困和全面建成小康社會邁進。截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人，相當于一個中等國家的人口總量，減貧幅度達到80%;貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點;年均脫貧人數(shù)1370萬人，是1994年至2010年間年均減貧人數(shù)的兩倍多。中國成為全球最早實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。

陜西作為全國扶貧開發(fā)工作的重點省份，黨的十八大以來，在省委、省政府堅強領導下，全省上下認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和扶貧重要論述，把脫貧攻堅作為首要政治任務和第一民生工程來抓，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，凝心聚力、砥礪奮進，脫貧攻堅取得了決定性進展。按照現(xiàn)行2010年農(nóng)村貧困標準測算，2013年至2018年，陜西農(nóng)村貧困人口共減少404.5萬人，減貧人口總量占2012年確定的貧困人口規(guī)模的83.7%，年均減貧人口規(guī)模67.4萬人;貧困發(fā)生率由2012年的17.5%下降到2018年的3.2%左右，降低14.3個百分點。六年來全省扶貧工作穩(wěn)步實施，農(nóng)村貧困狀況得到極大改善。

一是貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入及消費增長加快。扶貧綜合投入力度不斷加大，精準扶貧精準脫貧政策措施持續(xù)落地生根，對貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入的增加起到至關重要的作用。2018年，陜西貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入10267元，較2012年累計增加5129元，年均名義增長12.2%，較全省農(nóng)村平均水平高2.1個百分點。陜西貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活消費支出9250元，較2012年累計增加4342元，年均增長11.1%，較全省農(nóng)村平均水平高1.6個百分點。

二是貧困地區(qū)農(nóng)村基礎設施不斷改善。黨的十八大以來，陜西省不斷加大對水、電、路、網(wǎng)等基礎設施和公共服務建設投資力度，“四通”覆蓋面不斷擴大，貧困地區(qū)農(nóng)村面貌換新顏。2017年，通電、通電話的自然村比重均超過99.5%，通有線電視信號的自然村比重達到90.9%，通寬帶的自然村比重達到75.8%;通客運班車的自然村比重為73.3%，比2013年提高14個百分點。農(nóng)村基礎設施提檔升級，推動了城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通。

三是貧困地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)良好發(fā)展。近年來，貧困地區(qū)教育文化衛(wèi)生設施配置逐漸齊全，生產(chǎn)生活條件得到進一步改善。2017年，貧困地區(qū)行政村中，有文化活動室的比重為91.5%;擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生的比重為90.9%;所在自然村上幼兒園便利的農(nóng)戶比重為80.9%，上小學便利的農(nóng)戶比重為83.8%，垃圾能集中處理的農(nóng)戶比為71.7%，自然村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重達96.2%。

可以看出，通過脫貧攻堅大量投入，貧困地區(qū)基礎設施和公共服務水平明顯提高，面貌煥然一新，群眾生活水平得到改善，發(fā)展后勁明顯增強。

（二）減貧形勢依然嚴峻，脫貧攻堅任務艱巨

從貧困人口整體規(guī)模和貧困發(fā)生率上看，陜西與全國基本同步，減貧效果十分顯著。但由于自然稟賦等客觀因素，截至2017年，陜西省還有183.27萬貧困人口、52個貧困縣，尤其是11個深度貧困縣、482個深度貧困村，貧困發(fā)生率高、貧困程度深，貧困人口脫貧成本高、難度大、易返貧，脫貧攻堅任務依然十分艱巨。尤其值得關注的是，陜西農(nóng)村貧困人口占全國貧困人口的比例持續(xù)增加，由2012年的4.88%上升到2017年的6.01%，減貧形勢十分嚴峻。

一是全省貧困面較廣。全國14個集中連片特困地區(qū)中，陜西涉及秦巴山片區(qū)、六盤山片區(qū)、呂梁山片區(qū)3個，三個片區(qū)貧困人口占到全省的76%。全省共有貧困縣52個，貧困人口183.27萬人，占全國的6%，高于GDP占全國比重3.4個百分點，貧困人口占比高于經(jīng)濟總量占比。

二是農(nóng)村居民收入水平偏低。2017年，全省農(nóng)村居民人均可支配收入10265元，僅相當于全國平均水平的76.4%。而貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入水平僅為全省農(nóng)村居民可支配收入平均水平的90.6%、城鎮(zhèn)居民可支配收入的30.2%。盡管貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入狀況持續(xù)改善，但城鄉(xiāng)差距仍然過大，整體收入水平繼續(xù)處于全國中等偏下水平。

三是貧困地區(qū)自然條件較差，發(fā)展困難?，F(xiàn)有貧困人口大多分布在陜南陜北生態(tài)脆弱、災害頻發(fā)、交通不便且發(fā)展相對滯后的地方，其中，陜南秦巴山區(qū)集中了陜西省62.6%的貧困人口、56%的國家貧困縣，2017年貧困發(fā)生率為15.8%，較全省高8.3個百分點，山區(qū)貧瘠的土地耕種開發(fā)均難以實現(xiàn)，使得當?shù)鼐用袷茏匀画h(huán)境限制處于長期貧困狀態(tài)。

（三）致貧成因錯綜復雜，精準扶貧產(chǎn)業(yè)先行

從貧困戶主要致貧原因看，2017年全省65.89萬貧困戶中，因病、因殘致貧的占到41.76%，是造成貧困人口的主要原因。因缺勞力致貧的占到全省貧困戶的15.26%。2017年，全省183.27萬貧困人口中，喪失勞動力的占13.36%，無勞動力的占32.13%，合計占到45.49%。因病因殘致貧和缺勞力致貧的貧困戶是扶貧工作的難點，其自我發(fā)展能力弱，家庭抗風險能力不強，醫(yī)療成本或因勞動力喪失導致的收入減少對于脫貧減貧都是一大障礙。

因缺資金致貧的占到全省貧困戶的13.67%。由于貧困地區(qū)多數(shù)農(nóng)戶收入依靠農(nóng)業(yè)，而他們所在地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣、生產(chǎn)資源匱乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低，導致貧困戶收入較低，從而進入了“低收入——低儲蓄——資本不充足——生產(chǎn)規(guī)模受限——低收入”的惡性循環(huán)圈。

因缺技術(shù)致貧的占到全省貧困戶的11.62%。2017年，全省貧困人口中，普通勞動力占53.64%，而技能勞動力僅占0.86%，反映出陜西省貧困人口的有效勞動力，多從事簡單的生產(chǎn)勞動，收入水平偏低。究其原因，是學歷偏低導致就業(yè)渠道窄。全省貧困人口中，小學學歷及文盲半文盲占比因交通條件落后致貧的占到全省貧困戶的8.6%。這部分貧困戶主要集中在陜南地區(qū)，因受交通條件落后因素制約，其基礎設施建設也落后于全省，存在飲水困難、無安全飲水、未通生活用電、未通廣播電視、現(xiàn)住危房、無衛(wèi)生廁所等問題。

綜合分析以上六種主要致貧原因，脫貧攻堅的重中之重在于提升貧困人口的自我發(fā)展能力，提高貧困地區(qū)的收入水平，減少對政府投入資源的依賴。因此，在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，必須要加快產(chǎn)業(yè)扶貧步伐，才能真正實現(xiàn)增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。

從我國扶貧工作的實踐經(jīng)驗來看，沒有產(chǎn)業(yè)帶動，就難以徹底脫貧;缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，更難以持續(xù)脫貧。從實際情況看，大量貧困人口需要通過發(fā)展生產(chǎn)實現(xiàn)脫貧;長遠看，通過移民搬遷脫貧、健康脫貧、教育脫貧的，也需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)防止返貧。從陜西省實際情況看，2017年全省需要產(chǎn)業(yè)扶持的貧困人口57.97萬戶、173.72萬人，接近全省貧困總數(shù)的95%，同時產(chǎn)業(yè)扶貧也是健康脫貧、教育脫貧、移民搬遷脫貧等脫貧措施取得實效的基礎和保障。

綜上所述，產(chǎn)業(yè)扶貧是提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的根本舉措，也是拔掉“窮根”，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必由之路，是脫貧攻堅的治本之策、根本之舉。

陜西產(chǎn)業(yè)扶貧做法和成效

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧的定義

習近平總書記指出：“要脫貧也要致富，產(chǎn)業(yè)扶貧至關重要。”黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字方針中，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村真正振興的保障和根本。產(chǎn)業(yè)扶貧可謂是產(chǎn)業(yè)興旺的基礎工作和重要抓手，是貧困地區(qū)實現(xiàn)“內(nèi)生性”增長的關鍵，是將扶貧問題由“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向“造血式”扶貧的重要途徑。

我國學者徐翔、劉爾思定義產(chǎn)業(yè)扶貧是以市場為導向，以經(jīng)濟效益為中心，以產(chǎn)業(yè)集聚為依托，以資源開發(fā)為基礎，對貧困地區(qū)的經(jīng)濟實行區(qū)域化布局、工業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、專門化服務，形成一種利益共同體的機制，把貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)統(tǒng)一為產(chǎn)業(yè)鏈體系，通過產(chǎn)業(yè)鏈建設來推動區(qū)域扶貧的方式。

吳瑛理、劉立濤認為產(chǎn)業(yè)扶貧就是在貧困地區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品基地，或者是通過訂單農(nóng)業(yè)等多種手段帶動貧困農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加收入的一種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形式。從這方面看，產(chǎn)業(yè)扶貧總體上就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一部分，是以貧困人口脫貧致富為目的在貧困地區(qū)開展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程。社會實踐證明產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是改善目前農(nóng)村落后經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的必然選擇，是實現(xiàn)農(nóng)戶增收的重要方式。

胡振光認為產(chǎn)業(yè)扶貧就是圍繞某種資源、產(chǎn)品或服務，建立一套完整的經(jīng)營方式、組織形式及生產(chǎn)鏈條，實現(xiàn)“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，使貧困群體逐漸擺脫貧困。

由以上對產(chǎn)業(yè)扶貧的種種界定，可以看出產(chǎn)業(yè)扶貧的三個特點：一是發(fā)展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)，并形成產(chǎn)業(yè)鏈;二是向造血型轉(zhuǎn)變，提高貧困群體的能力;三是最終目的是擺脫貧困。

（二）陜西產(chǎn)業(yè)扶貧模式和成效

陜西堅持以市場需求為導向，以自然資源為基礎，圍繞“戶有增收產(chǎn)業(yè)、村有集體經(jīng)濟”目標，大力發(fā)展扶貧特色產(chǎn)業(yè)，積極培育各類帶貧益貧新型市場經(jīng)營主體，深入推進“三變”改革，壯大村級集體經(jīng)濟，目前全省貧困縣新建扶貧產(chǎn)業(yè)園1136個，新增省級產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)123家，農(nóng)民合作社6067家，參與產(chǎn)業(yè)扶貧的新型主體達1.4萬家，建成光伏扶貧電站55.2萬千瓦，惠及近40萬貧困戶，大產(chǎn)業(yè)扶貧格局初步顯現(xiàn)。扶貧產(chǎn)業(yè)涵蓋種養(yǎng)、林業(yè)、電商、光伏、旅游等10種類型，總體歸結(jié)為以下5種產(chǎn)業(yè)扶貧模式。

1、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)+貧困戶

陜西立足貧困地區(qū)已有產(chǎn)業(yè)和資源稟賦，堅持市場導向，發(fā)展區(qū)域特色優(yōu)良品種，帶動貧困戶種植，把培育特色主導產(chǎn)業(yè)作為脫貧致富的主要途徑。秦巴山區(qū)重點發(fā)展茶葉、獼猴桃、生豬主導產(chǎn)業(yè)，培育食用菌、特色養(yǎng)殖、高山蔬菜等小眾產(chǎn)業(yè);六盤山區(qū)重點發(fā)展矮砧蘋果、奶畜、蔬菜主導產(chǎn)業(yè)，培育特色經(jīng)濟林、中藥材等小眾產(chǎn)業(yè);呂梁山區(qū)重點發(fā)展山地蘋果、肉羊、紅棗主導產(chǎn)業(yè)，培育馬鈴薯、設施蔬菜等小眾產(chǎn)業(yè)，真正形成“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”發(fā)展格局，從而帶動農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。2017年全省新增蘋果近20萬畝、獼猴桃4.6萬畝、茶葉5.5萬畝、中藥材105萬畝，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)10萬多戶，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)對貧困戶全覆蓋。同時，堅持全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，加快產(chǎn)加銷一體化，推動一二三產(chǎn)融合聯(lián)動。全省貧困地區(qū)新建農(nóng)產(chǎn)品初加工設施1090座，新增貯藏能力4萬多噸，加工能力大幅提升。

2、新型經(jīng)營主體+貧困戶

產(chǎn)業(yè)扶貧除了依靠政府的力量，更需要發(fā)動社會組織的引領作用，離不開農(nóng)村新型經(jīng)營主體。貧困戶發(fā)展生產(chǎn)在如今信息化發(fā)展迅猛的大市場中力量相對薄弱，只有借助于龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新興經(jīng)營主體，有序進入市場流通，才能抵御生產(chǎn)中自然和市場等不確定因素，實現(xiàn)穩(wěn)收增收。安康市在推動富硒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，通過園區(qū)承載、龍頭企業(yè)帶動、貧困戶參與的模式，合力推進富硒產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全市富硒食品產(chǎn)值突破300億元，成為了帶動貧困戶脫貧的大產(chǎn)業(yè)。漢中市通過培育壯大龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等新型經(jīng)營主體，破解了“小農(nóng)戶”和“大市場”對接難題，全市培育了6107個新型經(jīng)營主體，帶動了7.3萬戶貧困戶在產(chǎn)業(yè)鏈上受益，帶動貧困戶覆蓋面達到80%左右。全省支持經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，創(chuàng)建優(yōu)勢品牌，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提升經(jīng)營服務水平，增強扶貧帶貧能力，2017年全省56個貧困縣新建扶貧產(chǎn)業(yè)園1136個，為當?shù)厝罕娞峁┰诩异`活就業(yè)崗位，帶動24.8萬貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收。

3、電商+貧困戶

陜西通過吸納貧困人口從事電商及物流配送等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)問題，并為貧困人口創(chuàng)造更多購買物美價廉產(chǎn)品的機會，提高貧困家庭的實際收入，讓貧困地區(qū)對接電商大市場。我省從培育電商企業(yè)、培訓從業(yè)人員、加強網(wǎng)絡基礎設施和物流體系建設等方面入手，大力發(fā)展電子商務產(chǎn)業(yè)，全年新增定邊、嵐皋等19個電子商務綜合示范縣，電商倉儲物流覆蓋46個貧困縣、1萬多個村，貧困縣網(wǎng)絡交易綜合指數(shù)位列全國第十位。隨著電子商務的發(fā)展，蘋果、獼猴桃、石榴等農(nóng)產(chǎn)品紛紛走向了全國各地，拓展了群眾脫貧路徑，促進10余萬貧困戶多環(huán)節(jié)增收。

4、光伏+貧困戶

近年來，國家把光伏扶貧列入精準扶貧十大工程之一，光伏扶貧在精準扶貧中的典型示范作用日益凸顯。榆林市按照以工哺農(nóng)思路，結(jié)合陜北地區(qū)太陽能資源豐富的自然優(yōu)勢，積極實施光伏扶貧項目，構(gòu)建“政府、企業(yè)、貧困村、貧困戶”光伏脫貧利益共同體，啟動了首批152個村級光伏扶貧示范電站建設，總規(guī)模3萬千瓦左右，覆蓋貧困村149個，受益貧困戶達到6710戶。延安市實施光伏扶貧項目37個、26.7萬千瓦，建成裝機13.5萬千瓦，帶動貧困戶1.6萬戶，實現(xiàn)貧困村和貧困戶“造血式”的精準脫貧。

5、旅游+貧困戶

陜西立足優(yōu)勢資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)，通過財政資金投入，整治村莊環(huán)境，開發(fā)景區(qū)景點，開辟鄉(xiāng)村旅游業(yè)，發(fā)展農(nóng)家樂，帶動貧困戶融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬群眾脫貧增收路徑，實現(xiàn)脫貧致富。先后創(chuàng)建了寶雞、漢中、宜川等11個國家全域旅游示范區(qū)及太白、佛坪等6個省級旅游示范縣，支持1178個貧困村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村游開發(fā)，直接帶動脫貧超5萬人。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧中的亮點和創(chuàng)新

一是“三變”改革工作穩(wěn)步推進，成效初顯。2017年3月，陜西以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為核心的農(nóng)村“三變”改革全面啟動，這次改革以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟為方向，以促進農(nóng)民增收為目的，分類梯次推進，形成了具有陜西特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革路徑，開啟了“三變”助推打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的新模式，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添了新動能。截至2018年8月底，全省成立村級集體經(jīng)濟組織7510個。全省5397個貧困村成立了集體經(jīng)濟組織，占貧困村總數(shù)的91.5%，其中2018年計劃退出村成立集體經(jīng)濟組織3299個，占計劃退出村的98.9%，全省“三變”改革工作穩(wěn)步推進。

二是創(chuàng)新建立產(chǎn)業(yè)扶貧項目庫。陜西以市場主體帶動為引領，建立了全省滾動式、競爭性產(chǎn)業(yè)扶貧項目庫，截至2018年10月底，累計項目1萬余個，其中當年入庫項目6301個。推進“3+X”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成“大產(chǎn)業(yè)、大聚集”“小產(chǎn)業(yè)、廣覆蓋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，把更多的貧困戶融入產(chǎn)業(yè)鏈增收脫貧。其中千陽縣“項目超市”，將增收門路擺上貨架，貧困戶按需提取，使上萬貧困人口受益;商南縣借雞還蛋“四借四還”，使缺乏產(chǎn)業(yè)資金條件的貧困戶實現(xiàn)脫貧;白水縣企業(yè)托管、產(chǎn)量保底、增收分成“果園托管”，有效解決了貧困戶缺勞力、缺技術(shù)、缺資金等問題。

三是創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機制，將貧困群眾精準嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條。利益聯(lián)結(jié)機制是產(chǎn)業(yè)模式運行的核心問題，合理可行的利益聯(lián)結(jié)機制是保持產(chǎn)業(yè)化運行活力的基礎。陜西出臺《關于推進新型經(jīng)營主體帶動貧困戶產(chǎn)業(yè)增收的指導意見》，將帶動貧困戶作為承擔產(chǎn)業(yè)脫貧引導資金項目、申報認定明星企業(yè)、示范合作社的前置條件，加大對新型經(jīng)營主體帶貧激勵的政策支持。陜西總結(jié)提煉了以“激活資源資產(chǎn)的‘三變改革型”“保底保價回收的訂單生產(chǎn)型”“企業(yè)代管代收的托管經(jīng)營型”“資產(chǎn)保值增值的入股分紅型”等為代表的22種模式35個范例，引導主體與貧困戶構(gòu)建互利共贏的利益聯(lián)結(jié)機制。

四是創(chuàng)新建立“3+X”幫扶體系。陜西立足省內(nèi)自身企業(yè)多、高校強、醫(yī)療資源豐富的優(yōu)勢條件，瞄準貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、智力支持、公共服務等方面存在的難點問題，持續(xù)推進陜西創(chuàng)新實施的國企合力團、校地結(jié)對“雙百工程”、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉等“3+X”幫扶體系，有效動員社會方方面面各階層力量參與脫貧攻堅、助力脫貧攻堅。截至2018年9月底，9個國企合力團通過項目優(yōu)先布局、搞好技術(shù)嫁接、實行資金注入等助力扶貧，已簽約項目123個，開工項目85個，投資到位79.4億元，帶動貧困戶1.59萬戶、2.36萬人實現(xiàn)就業(yè)。

產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題

（一）扶貧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，附加值低

陜西從實際出發(fā)，因地制宜，培育發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大產(chǎn)業(yè)扶貧雛形基本顯現(xiàn)，但由于陜西貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)保要求高，不適宜搞高耗能、污染偏重的大工業(yè)，可選擇的扶貧產(chǎn)業(yè)多是農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)為基礎的農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，扶貧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一。而特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)因其自然特點原因，項目從投入到收益間隔時間長，產(chǎn)品市場行情波動大，在產(chǎn)業(yè)化和市場化進程中，面對經(jīng)濟規(guī)律的周期性波動和外部市場的強力競爭，可能導致因抗風險能力弱而陷入困境，扶貧的支柱產(chǎn)業(yè)難以形成。特別是目前農(nóng)產(chǎn)品價格波動加劇，供求趨勢預判分析難度加大，賣難問題突出，市場風險規(guī)避困難，加大了產(chǎn)業(yè)脫貧的難度。

同時，扶貧產(chǎn)業(yè)小、散、弱，沒有形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。陜西絕大多數(shù)新興經(jīng)營主體為簡單的收購——銷售或者組織種植——銷售的模式，停留在初級種植或一次性粗加工上，農(nóng)產(chǎn)品大多以初級產(chǎn)品批發(fā)出售，處于“小、散、低、弱”的狀態(tài)，沒有在精深加工上求突破，帶動當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品消化的能力不足，科技含量不高，缺乏競爭力，抵御市場風險能力弱，農(nóng)民增產(chǎn)不增收現(xiàn)象突出?！耙秽l(xiāng)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，帶動農(nóng)民就業(yè)方面發(fā)揮有限，難以推動縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（二）短平快扶貧項目多，中長期項目少

脫貧攻堅是一項長期的歷史任務，不可能在短期內(nèi)一蹴而就。面對亟待提高生活質(zhì)量的全省183.27萬貧困人口，要短期內(nèi)見效，必然會上一些“短平快”的項目，能盡快讓貧困群眾享受到扶貧的實惠，有利于增強貧困人口的脫貧信心。但同時，短平快項目缺乏持續(xù)發(fā)展力，扶貧效益難以保障，一旦幫扶、支持力度減弱，返貧可能性加大。從陜西整體來看，旨在謀長遠增收的特色長效扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，產(chǎn)業(yè)化水平低。全省以產(chǎn)業(yè)帶動貧困人口脫貧的龍頭企業(yè)偏少，比起需要帶動的人口可謂杯水車薪。

（三）扶貧產(chǎn)業(yè)對政府依賴偏高

產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展離不開政府的大力支持，但政府的長期扶持也為產(chǎn)業(yè)的良性運作埋下隱患，忽視了市場機制的作用。大部分貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目是政府主導型，政府的產(chǎn)業(yè)決策有很大的宏觀和主觀性，有時會在多個區(qū)域規(guī)劃和推廣同種產(chǎn)業(yè)。扶貧產(chǎn)業(yè)建成生產(chǎn)，投入市場競爭時，難以適應其市場機制和競爭機制，容易出現(xiàn)長期依賴政府扶持生產(chǎn)、幫忙拓寬銷售渠道的現(xiàn)象，使得財政資金效率、扶貧效率受到較大制約，造成資源浪費。

（四）人力資源弱，自我發(fā)展力差

人力資源保障難主要體現(xiàn)在勞動力數(shù)量及質(zhì)量兩個方面。一是缺勞動力。目前農(nóng)村空心化、人口老齡化趨勢明顯，有文化、有技能的青壯勞動力基本在外務工，農(nóng)村剩余勞動力思想保守僵化，還存在大量因病致貧或缺乏勞動能力的貧困戶。二是人力質(zhì)量較差。2017年，全省貧困人口中技能勞動力占比僅0.86%，貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)普遍不高，因缺乏技能只能靠下苦力掙錢，難以有效承接或深度融入扶貧產(chǎn)業(yè)。貧困地區(qū)人力資源薄弱，導致其較難抓住鄉(xiāng)村戰(zhàn)略帶來的新機遇，造成企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)對具備專業(yè)勞動技能的勞動力需求的巨大缺口，無法使當?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)的扶貧效果發(fā)揮到實處。

（五）脫貧內(nèi)生動力不足

貧困戶老弱病殘的居多，自我發(fā)展能力不足，加上受以往各種惠農(nóng)政策、“輸血式”扶貧影響，部分貧困群眾勤勞致富的積極性和主動性還沒有充分激發(fā)出來，個別貧困群眾的脫貧意愿還不強烈，“等靠要”思想尚未徹底根除。這部分貧困群眾缺乏自力更生精神，“干部干、群眾看”“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”“爭當貧困戶”等現(xiàn)象日漸突出，久而久之便只想“獲得”不講付出，依賴思想嚴重，對脫貧攻堅理解不透徹，即使得到幫扶，也是治標不治本，在一定程度阻礙著脫貧摘帽的步伐。

產(chǎn)業(yè)扶貧精準施策的建議

（一）結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三年行動計劃，以集中連片特困地區(qū)為重點，著力抓好產(chǎn)業(yè)扶貧工作，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)。

一要科學制定扶貧計劃，努力走出一條既帶動脫貧攻堅、又推動鄉(xiāng)村振興的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展新路。以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)攬，堅持扶貧優(yōu)先、市場導向、主體帶動，突出高質(zhì)量發(fā)展，注重科技創(chuàng)新，加大資金投入，著眼農(nóng)民增收，圍繞產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，不斷拓展產(chǎn)業(yè)扶貧思路，科學制定扶貧計劃。根據(jù)貧困地區(qū)特點、基礎條件和貧困人口情況，注重與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體布局相銜接，因地制宜，因人制宜，實現(xiàn)差異化發(fā)展。

二是要依托“三變”改革，推進貧困地區(qū)產(chǎn)權(quán)改革與產(chǎn)業(yè)扶貧深度融合。制定并落實好貧困地區(qū)開發(fā)優(yōu)惠政策，積極鼓勵、引導貧困地區(qū)農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)。在尊重群眾意愿、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎上，通過折股量化、入股經(jīng)營等方式，鼓勵引導群眾以土地房產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)基地、勞動技能等自有資源投資入股，不斷完善農(nóng)戶參與機制，喚醒“沉睡”“僵化”的資源資產(chǎn)，開創(chuàng)“扶貧+改革”的陜西農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展之路。

三要堅持開發(fā)式扶貧和保障式扶貧并重，夯實穩(wěn)定脫貧基礎。對能夠自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困群眾，從資金、技術(shù)、服務等多方面予以扶持，加大產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶力度;對無勞動能力的貧困群眾，通過產(chǎn)業(yè)扶貧資金入股、兜底保障等方式，確保所有貧困群眾都有穩(wěn)定收入。

（二）緊扣三產(chǎn)融合、長短結(jié)合，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)覆蓋和效益水平

一是做好全產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌布局。要圍繞當?shù)氐膬?yōu)勢資源來打造當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，走特色化、品牌化、規(guī)?；姆鲐毜缆?，在考慮原材料的初始環(huán)節(jié)基礎上，配套建設產(chǎn)品深加工和銷售等環(huán)節(jié)，重點在“精加工”和“深加工”方面有所突破，提升產(chǎn)品的附加值，做到有規(guī)模有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，同時，加強品牌建設和產(chǎn)品銷售渠道建設，扶持產(chǎn)業(yè)扶貧主體提升市場開拓能力，不斷推動第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，盡可能地避免由農(nóng)作物的價格波動引起的被動抵抗市場風險的成本，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

二是加快布局中長期項目。各地應在發(fā)揮“短平快”項目優(yōu)勢的同時，也多發(fā)展中長期項目，長線產(chǎn)業(yè)和短線產(chǎn)業(yè)同時擁有、互為補充，增強幫扶工作的韌性和可持續(xù)性，讓貧困地區(qū)那些一時見效慢，但卻能源源不斷輸送致富能量的項目真正成為群眾長期脫貧的關鍵項目，提高中長期產(chǎn)業(yè)對貧困戶的覆蓋度，提升質(zhì)量效益和發(fā)展水平，真正實現(xiàn)一朝脫貧、永不返貧的目的。

三是堅持市場導向。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，科學分析市場供需變化和產(chǎn)品價格走勢，選準發(fā)展前景好、預期收益高和區(qū)域性、特色性顯著的產(chǎn)業(yè)項目，著力打造無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品及區(qū)域性公共品牌，提高產(chǎn)品知名度和市場占有率。

（三）發(fā)揮市場主體作用，加大科技創(chuàng)新

一是充分發(fā)揮市場主體在產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭作用。要緊緊依靠龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型主體，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，把貧困戶嵌進去、帶起來、進市場，通過“約束與引導結(jié)合”構(gòu)建利益緊密聯(lián)結(jié)的脫貧帶貧機制。政府要由主導貧困村和貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展變?yōu)橐龑Оl(fā)展，改變以前政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中唱“主角”，以及增產(chǎn)不增收時政府當冤大頭、處理遺留矛盾的尷尬局面，弱化政府行為。

二是加大科技創(chuàng)新力度，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。創(chuàng)新能力是關系產(chǎn)業(yè)長久發(fā)展的核心，要發(fā)揮科技創(chuàng)新在扶貧產(chǎn)業(yè)中的作用，從而提升農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提升農(nóng)民素質(zhì)，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前，大部分貧困地區(qū)發(fā)展特色種植業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。而要實現(xiàn)脫貧的目標，必須依靠科技創(chuàng)新來提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的技術(shù)含量，創(chuàng)新特色農(nóng)產(chǎn)品加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條打造出區(qū)域品牌，形成長久發(fā)展模式。鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新，積極迎合市場的特殊需求，打造出扶貧產(chǎn)業(yè)中的品牌效應，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。

（四）加強技能培訓，培育新型職業(yè)農(nóng)民

貧困農(nóng)戶作為發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的主體，其素質(zhì)高低攸關整個扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧事業(yè)的發(fā)展。只有從根本上提高貧困人口素質(zhì)，增強貧困人口的職業(yè)技能，才能真正實現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧致富。

一是要與教育扶貧緊密結(jié)合，利用高?？萍?、人才優(yōu)勢，對貧困地區(qū)的農(nóng)民進行實用性的技術(shù)培訓，培育新型的職業(yè)技術(shù)農(nóng)民，讓貧困農(nóng)民通過自我的技能提升來增加生產(chǎn)效率，形成發(fā)展的內(nèi)生動力。

二是要加強產(chǎn)業(yè)鏈后續(xù)的加工技術(shù)培訓，做好技術(shù)跟蹤服務，提高貧困農(nóng)戶的科學技術(shù)水平，扶持地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（五）加強宣傳引導，激發(fā)脫貧內(nèi)生動力

貧困既是一種物質(zhì)現(xiàn)象，也是一種精神現(xiàn)象。破解“懶漢”問題，屬于扶貧中的“扶志”層面上的，不是簡單地給錢給物就能解決的問題，不是一朝一夕就能見成效的。因此，要持之以恒抓好精神扶貧并持續(xù)發(fā)力推進，不斷激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力。

一要堅持扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，做好產(chǎn)業(yè)扶貧政策的宣傳工作，通過廣泛深入的宣傳、教育、引導，讓貧困地區(qū)居民改變以往自身不積極，等、靠、要等依賴思想嚴重的問題，充分調(diào)動他們脫貧致富的主觀能動性，增強他們對扶貧項目實施的積極意義的信心。

二要強化“參與式”產(chǎn)業(yè)扶貧，激發(fā)貧困戶主動脫貧動力。積極轉(zhuǎn)變扶貧方式，實行“扶勤不扶懶”“多勞多扶、少勞少扶、不勞不扶”的差別化扶持原則，完善生產(chǎn)獎補、勞務補助、以工代賑措施，加強對貧困戶的思想教育引導，增強脫貧到致富信心和參與意識，激發(fā)貧困人口參與產(chǎn)業(yè)脫貧動力。