新時(shí)代地方金融監(jiān)管體制問(wèn)題研究

金子懿

摘 要：建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的金融監(jiān)管經(jīng)歷了從探索階段到中央集權(quán)階段再到中央和地方雙層監(jiān)管階段的過(guò)程。地方金融監(jiān)管也經(jīng)歷了從無(wú)到有，從中央防止地方干預(yù)到鼓勵(lì)地方監(jiān)管的過(guò)程。十九大宣布中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，并提出深化地方金融管理體制改革的新課題，各地方紛紛設(shè)立金融監(jiān)管部門(mén)以配合中央同步進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代。但由于地方政府金融管理處于摸著石頭過(guò)河的探索階段，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一完善的規(guī)范體系，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管存在許多問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)今地方金融監(jiān)管存在的主要問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議，目的在于加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，促進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)向健康、良性方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F832? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）26-0129-02

一、金融監(jiān)管相關(guān)理論

（一）金融監(jiān)管的概念

金融監(jiān)管是政府通過(guò)指定的機(jī)構(gòu)對(duì)金融交易行為主體的某種限定，本質(zhì)是一種政府規(guī)制行為。金融監(jiān)管是金融監(jiān)督和金融管理的總稱(chēng)，并有狹義和廣義之分。狹義金融監(jiān)管指的是央行或其他監(jiān)管當(dāng)局依法對(duì)金融業(yè)整體實(shí)行監(jiān)督管理。廣義金融監(jiān)管在狹義內(nèi)容的基礎(chǔ)上還包括金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和稽核、同業(yè)自律性組織和社會(huì)中介組織的監(jiān)管等[1]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一旦在某一國(guó)家施行，政府對(duì)金融體系的管制就會(huì)隨之而來(lái)。

（二）金融監(jiān)管的目的和內(nèi)容

金融監(jiān)管的目的有六方面內(nèi)容。一是維持金融業(yè)秩序，促進(jìn)其健康發(fā)展，竭力減小銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，保障存款和投資對(duì)象的利益。二是保證貸款發(fā)放的有效性和公平性，謹(jǐn)防亂撥亂劃資金、欺詐、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)等行為的發(fā)生和發(fā)展。三是可以在一定程度上防止貸款在某一行業(yè)或領(lǐng)域的發(fā)放過(guò)分集中，使社會(huì)資源分配不均。四是促使金融服務(wù)大力發(fā)展，從而提高社會(huì)福利。五是確保銀行貨幣政策由上到下傳導(dǎo)的順利實(shí)現(xiàn)。六是通過(guò)掌握交易賬戶(hù)信息及時(shí)為金融市場(chǎng)發(fā)送違約風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)。

金融監(jiān)管秉持著六大原則，即依法原則，公開(kāi)、公正原則，效率原則，獨(dú)立性原則，協(xié)調(diào)性原則對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)銀行業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu)以及新型的、與銀行業(yè)務(wù)性質(zhì)相似的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和其資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)的監(jiān)管;對(duì)金融市場(chǎng)如市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)融資、市場(chǎng)利率等的監(jiān)管;對(duì)外匯外債、黃金產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管;對(duì)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)，尤其是商業(yè)銀行的監(jiān)管等等。

二、地方金融監(jiān)管發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

建國(guó)初期的金融體系是在統(tǒng)一解放區(qū)銀行、沒(méi)收官僚資本銀行、改造私立銀行及錢(qián)莊等方式的基礎(chǔ)上建立的“大一統(tǒng)”金融體制。1948年，中國(guó)人民銀行在河北省成立，1950年，中國(guó)人民銀行設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)檢查處，主要負(fù)責(zé)督查國(guó)家資金運(yùn)用。這是我國(guó)金融監(jiān)管的雛形。1949—1952年是一段整頓期，中國(guó)人民銀行主要任務(wù)是治理通貨膨脹、打擊金融投機(jī)，以恢復(fù)基本金融秩序。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)期間，金融體系趨于高度集中和高度壟斷。“一五”計(jì)劃時(shí)期到60年代初期，中國(guó)人民銀行幾乎集央行和商業(yè)銀行全部業(yè)務(wù)職能于一身，在后來(lái)的十年里又全部歸政府財(cái)政部管轄，金融監(jiān)管也屬于自己管自己，不是真正意義的金融監(jiān)管。

1979年，改革開(kāi)放大幕拉開(kāi)，之后近十年里，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌，是央行統(tǒng)一集中監(jiān)管時(shí)期。這一階段中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)組織體系得到了完善和發(fā)展，全國(guó)性股份制銀行逐步打破國(guó)有專(zhuān)業(yè)銀行的金融壟斷，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、中國(guó)國(guó)際信托投資公司、農(nóng)村信用合作社、城市信用社等相繼恢復(fù)或建立。1981年，恢復(fù)發(fā)行國(guó)債。1984年，一些地方國(guó)營(yíng)企業(yè)開(kāi)始發(fā)行企業(yè)債券。同年，中國(guó)人民銀行開(kāi)始獨(dú)立履行中央銀行職能，作為金融業(yè)主要監(jiān)管者和信用資金主要調(diào)控者，通過(guò)信貸資金管理辦法控制社會(huì)信用規(guī)模，開(kāi)始依靠行政手段實(shí)施對(duì)其他各金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

1992年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立，依法行使對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管職能，這也是我國(guó)開(kāi)始構(gòu)建金融分業(yè)監(jiān)管體系的重要標(biāo)志。1998年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立，集中監(jiān)督管理保險(xiǎn)業(yè)，并在隔年確立了財(cái)險(xiǎn)與壽險(xiǎn)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管對(duì)象更加細(xì)化。2003年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正是成立。自此，我國(guó)以一行三會(huì)為監(jiān)管主體的中央垂直監(jiān)管格局正式形成。其中，一行指人民銀行，負(fù)責(zé)制定政策宏觀調(diào)控和管理金融市場(chǎng)的任務(wù);三會(huì)指銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，擔(dān)負(fù)著對(duì)三大領(lǐng)域的分業(yè)監(jiān)管重?fù)?dān)。在這種單一監(jiān)管模式下，地方金融監(jiān)管并沒(méi)有受重視[2]。

2004年至今，隨著金融業(yè)務(wù)交叉化、多元化，影子銀行體系日益龐大，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展迅速，金融環(huán)境日趨復(fù)雜。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的深化改革過(guò)程中，民間金融活動(dòng)越來(lái)越活躍，大批地方性金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、地方資產(chǎn)管理公司、融資擔(dān)保公司等紛紛出現(xiàn)。即使這些金融活動(dòng)有利于滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)主體的投資、融資需求并拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其帶來(lái)的隱形的金融風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。中央將難以直接監(jiān)管到位的地方金融活動(dòng)交由地方政府負(fù)責(zé)，各級(jí)地方政府紛紛設(shè)立金融辦或金融局對(duì)地方金融進(jìn)行監(jiān)管，并逐步賦予其更多職權(quán)。這些意味著地方金融管理雛形初現(xiàn)，但仍處于探索狀態(tài)，沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范體系。

三、地方金融監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）中央和地方監(jiān)管目標(biāo)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一

中央監(jiān)管部門(mén)將防范風(fēng)險(xiǎn)視為重要目標(biāo)，地方政府則以拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP為首要目標(biāo)，用招商引資等方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)以獲得短期經(jīng)濟(jì)利益，但在追求融資規(guī)模和成績(jī)績(jī)效的過(guò)程中往往忽略其帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。這種目標(biāo)上的不協(xié)調(diào)統(tǒng)一使方針政策制定存在差異，也為地方性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生設(shè)置了不定時(shí)炸彈。

（二）法律法規(guī)不完善和監(jiān)管界限不清晰

我國(guó)的金融監(jiān)管體制正從中央單一監(jiān)管向雙層監(jiān)管模式過(guò)過(guò)渡，但現(xiàn)行法律法規(guī)不夠健全，沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)劃下的指導(dǎo)意見(jiàn)和官方約束，也沒(méi)有明晰中央和地方金融監(jiān)管的界限。監(jiān)管界限不清晰會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空二者并存。如農(nóng)信社的改革，一邊由國(guó)務(wù)院交給地方政府管理，一邊其自身的存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)身份又受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，這就造成了管理重疊，影響了金融監(jiān)管的質(zhì)量和效率[3]。

（三）地方監(jiān)管意識(shí)的缺乏和能力的不足

地方金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)發(fā)展迅速固然是好事，但如果不及時(shí)建設(shè)配套的監(jiān)管系統(tǒng)，就不能及時(shí)識(shí)別和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)阻礙未來(lái)的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)今的地方監(jiān)管能力不足多體現(xiàn)在監(jiān)管理念的落后、專(zhuān)業(yè)知識(shí)的匱乏、人員配置的不合理、責(zé)任主體的分散、監(jiān)管權(quán)力和手段的缺失等。比如，省級(jí)監(jiān)管部門(mén)通常人員配備較為充裕，而市級(jí)及以下的監(jiān)管單位難以配備足夠的工作人員，且其工作人員也多缺乏金融管理的相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。再如，地方金融監(jiān)管單位不重視監(jiān)管對(duì)象的日常經(jīng)營(yíng)，只看重事前的行政審批、日常的公文處理等。

（四）監(jiān)管模式和監(jiān)管手段相對(duì)滯后

一方面，現(xiàn)今資本市場(chǎng)與其他金融領(lǐng)域的交叉越來(lái)越多，不同市場(chǎng)間聯(lián)動(dòng)越來(lái)越緊密，同時(shí)以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，這些無(wú)疑對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管模式提出了巨大挑戰(zhàn)，也驗(yàn)證著混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融發(fā)展的必然趨勢(shì)[5]。另一方面，地方監(jiān)管手段相對(duì)滯后。目前大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)廣泛應(yīng)用于新金融業(yè)的發(fā)展，與之相適應(yīng)的監(jiān)管平臺(tái)卻并沒(méi)有建立，而且目前我國(guó)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的金融監(jiān)管綜合信息共享平臺(tái)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)。這些都體現(xiàn)出當(dāng)前金融監(jiān)管從理念到手段的落后，很難形成對(duì)新金融業(yè)的高效監(jiān)管。

四、完善地方金融監(jiān)管的建議

（一）構(gòu)建中央和地方協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管體制

一方面，要將地方金融監(jiān)管部門(mén)劃入中央金融委框架之下，實(shí)現(xiàn)地方金融統(tǒng)一歸口管理，并且要求地方定期向上級(jí)匯報(bào)金融發(fā)展和金融監(jiān)管工作狀況，及時(shí)傳遞監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和漏洞。這有利于加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障中央得到充分的、多維度的信息數(shù)據(jù)，甚至可以消除中央和地方的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。另一方面，建立中央與地方之間、地方與地方之間的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)雙方的信息溝通和經(jīng)驗(yàn)共享。這樣，中央和地方監(jiān)管部門(mén)能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，中央監(jiān)管部門(mén)也能根據(jù)地方金融發(fā)展的實(shí)際狀況更精準(zhǔn)地實(shí)施較為合理的方針政策[4]。

（二）建設(shè)權(quán)責(zé)和界限分明金融監(jiān)管制度

要推動(dòng)地方金融監(jiān)管法制建設(shè)，確定中央和地方金融監(jiān)管的職責(zé)分工，避免兩頭都管的資源浪費(fèi)和兩頭都不管的監(jiān)管缺失問(wèn)題。同時(shí)，明晰地方金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象、法律地位、權(quán)責(zé)范圍，整合分散于多個(gè)職能部門(mén)的金融管理職責(zé)，保證地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分明。中央應(yīng)出臺(tái)地方金融監(jiān)管指導(dǎo)意見(jiàn)、地方金融監(jiān)管條例等明文法律法規(guī)，形成全國(guó)統(tǒng)一的法制監(jiān)管體系，增強(qiáng)監(jiān)管的可操作性和權(quán)威性。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)

一方面，地方金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)監(jiān)管工作者進(jìn)行定期的培訓(xùn)和考核，并且制定出懲獎(jiǎng)機(jī)制，用以提升監(jiān)管人員能力和水平，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量。另一方面，中央要建立層層傳遞的地方金融管理單位的問(wèn)責(zé)機(jī)制，由省政府定期對(duì)省級(jí)金融監(jiān)管部門(mén)展開(kāi)考核評(píng)估，由省級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)市級(jí)金融監(jiān)管單位進(jìn)行考核評(píng)估。依此類(lèi)推，將考核結(jié)果逐級(jí)上報(bào)，對(duì)履職不力、失職瀆職的相關(guān)部門(mén)及責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，以此進(jìn)一步強(qiáng)化地方監(jiān)管部門(mén)成員的責(zé)任意識(shí)[5]。

（四）創(chuàng)新金融監(jiān)管手段和方式

金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新應(yīng)是相輔相成的，金融創(chuàng)新探索新的領(lǐng)域，金融監(jiān)管應(yīng)隨之拓寬邊界。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等新興技術(shù)應(yīng)用于金融發(fā)展，金融創(chuàng)新愈加活躍，并不斷推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。金融監(jiān)管應(yīng)創(chuàng)新理念和方式，提高監(jiān)管水平，推進(jìn)新金融規(guī)范發(fā)展。一要通過(guò)學(xué)習(xí)和調(diào)研深入了解新金融業(yè)態(tài)，提升捕捉未來(lái)金融市場(chǎng)發(fā)展方向的敏銳度，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化、分布式記賬等方式降低金融監(jiān)管成本，提高效率。二要合理運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)實(shí)時(shí)、系統(tǒng)、全方位篩查、甄別、預(yù)警可疑金融數(shù)據(jù)和金融行為，及時(shí)高效地防控金融風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[4]? 曾剛，賈曉雯.重構(gòu)地方金融監(jiān)管模式[J].中國(guó)金融，2018，（3）.