蘇海雨 王學(xué)輝

摘要：隨著現(xiàn)代信息與數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，政府大數(shù)據(jù)的共享與應(yīng)用為法治政府建設(shè)評估提供了技術(shù)上的支撐，可以實(shí)現(xiàn)評估數(shù)據(jù)信息的輸入收集、篩選運(yùn)算、模塊分類等功能。法治政府評估是對政府?dāng)?shù)據(jù)的價值性衡量與評價，但由于當(dāng)前政府自我評估與第三方機(jī)構(gòu)評估之間存在政府?dāng)?shù)據(jù)信息與法治政府建設(shè)理論的人為割裂，阻礙了我國法治政府評估的發(fā)展。建議將法治政府評估作為人大監(jiān)督政府的重要方式與手段，明確評估數(shù)據(jù)的法律屬性，建立具有公共屬性的法治政府評估信息系統(tǒng)，將評估功能從單一性評價拓展到復(fù)合性監(jiān)督，從而促進(jìn)法治政府的良性建設(shè)。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時代；法治政府評估；人大監(jiān)督；法治政府評估信息系統(tǒng)

中圖分類號：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0026—08

一、問題的提出

法治政府評估一直以來受到世界各國及國際社會的普遍關(guān)注。因法治政府運(yùn)作的機(jī)理復(fù)雜性、行政行為的多元性、違法行為發(fā)生的隱蔽性以及不同制度和文化背景下法治政府運(yùn)作規(guī)律所具有的差異性等，通過對政府行為的外部性觀察來揭示法治政府的程度與規(guī)律是一個世界性的難題。我國法治政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新時代，一方面充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)依法行政，另一方面也要同時應(yīng)用大數(shù)據(jù)評估法治政府建設(shè)情況。法治政府評估的興起和發(fā)展，主要形成了以政府為主導(dǎo)和第三方機(jī)構(gòu)評估為主導(dǎo)的兩種評估方式①。法治政府評估活動利用數(shù)據(jù)與指標(biāo)對法治進(jìn)行量化，在此基礎(chǔ)上形成評估性報告，反饋法治政府建設(shè)存在的問題，并加以監(jiān)督與改善。現(xiàn)實(shí)中，法治政府評估主體對客觀性法治評估數(shù)據(jù)的收集過程會面臨隱蔽性信息不對稱及敏感性信息不對稱的問題。雖然我國《政府信息公開條例》規(guī)定了基于科研需要可以申請信息公開，但通過申請公開或者已主動公開的政府信息進(jìn)行逐個收集的做法是比較費(fèi)時費(fèi)力的。部分政府機(jī)關(guān)也會以信息涉及國家秘密、個人隱私等為由而拒絕公開，所以更多真實(shí)全面的政府信息無法實(shí)現(xiàn)共享與收集。

政府主導(dǎo)的法治政府評估依據(jù)已有政績考核體系，采取加分或者減分的方式，形成對職能部門或者下轄區(qū)域的排名。毫無疑問，這種法治政府評估是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自報評估數(shù)據(jù)、上級組織評估的自我評價體系。第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的評估大多是對已在政府網(wǎng)站公開或者宣傳報道的信息數(shù)據(jù)中進(jìn)行篩選應(yīng)用，利用法治政府評估指標(biāo)進(jìn)行主客觀結(jié)合評價，如公眾滿意度測評、專家打分評價等，但過于依賴專家公眾形成的主觀性指標(biāo)，難以真實(shí)揭示法治政府在具體實(shí)施過程中的實(shí)際效果。因此，當(dāng)前的法治政府評估并不能全面、客觀地反映法治政府的真實(shí)形態(tài)，從而導(dǎo)致評估效果大打折扣。

二、政府大數(shù)據(jù)在法治政府

評估中的創(chuàng)新應(yīng)用

近年來，我國政府信息化建設(shè)高速發(fā)展，政務(wù)信息系統(tǒng)儲存了大量法治政府建設(shè)以及權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)數(shù)據(jù)。政務(wù)大數(shù)據(jù)是由公共機(jī)構(gòu)為履行其法定職能而產(chǎn)生或者委托的所有數(shù)據(jù)與信息，是各個行業(yè)和各個政府部門數(shù)據(jù)的集合。法治政府評估是對行政權(quán)力的法治運(yùn)行中各項(xiàng)指標(biāo)和數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合性處理分析，這不僅要以政務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，還需要政府所有行政行為與活動形成的大數(shù)據(jù)，即政府大數(shù)據(jù)。在這些海量的政府大數(shù)據(jù)面前，構(gòu)建科學(xué)客觀的法治政府評估，應(yīng)從政府大數(shù)據(jù)實(shí)證應(yīng)用、基礎(chǔ)制度創(chuàng)新、建立法治政府評估信息系統(tǒng)方面創(chuàng)新發(fā)展。

（一）行政活動數(shù)據(jù)是法治政府評估的實(shí)證 基礎(chǔ)

周祖成認(rèn)為開展法治評估需要依托大量的數(shù)據(jù)信息，按照數(shù)據(jù)提供主體的不同，可將法治評估涉及的相關(guān)性數(shù)據(jù)分為政府?dāng)?shù)據(jù)與民間數(shù)據(jù)[1]。其中，政府?dāng)?shù)據(jù)包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與考評數(shù)據(jù)。但該說法忽視了政府活動與行為本身所產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)更具有真實(shí)性，應(yīng)當(dāng)納入評估數(shù)據(jù)。錢弘道指出，“法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)是行政行為規(guī)范。行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、政務(wù)公開、社會矛盾防范化解作為政府的具體行政行為，都應(yīng)被納入法治層面來審視與考核”[2]。筆者贊同上述說法，應(yīng)當(dāng)將政府行為與活動的全過程納入評估對象。可以說，行政行為活動所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)具有的客觀性、測度性與監(jiān)督性，是法治政府評估實(shí)證應(yīng)用的基礎(chǔ)。

一是客觀性。法治政府評估是對政府行政行為與活動的法治性評估。但按照現(xiàn)代行政法上定義的行政行為范疇不能完全涵蓋政府所有的行政活動，因此應(yīng)當(dāng)從所有行政活動來研究法治政府的評估與建設(shè)。行政活動過程中會客觀地形成法治政府的相關(guān)信息數(shù)據(jù)，無論是內(nèi)部行政活動還是外部行政活動，都可以實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的數(shù)據(jù)收集、存儲或者應(yīng)用。譬如，違法性行政行為是具有直觀性的，通過類型化的歸納分類與實(shí)證分析，可以得出一定行政活動的數(shù)據(jù)性結(jié)果，而非主觀性判斷的實(shí)施效果。

二是測度性。評估重在測度，即對已有的目標(biāo)進(jìn)行事后性質(zhì)的考核，達(dá)到一個測試性的結(jié)果。政府在各種行政行為與活動中必定會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)與信息，應(yīng)對此類數(shù)據(jù)采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)單位、格式加以標(biāo)準(zhǔn)化處理，以便數(shù)據(jù)直接輸入與運(yùn)算。同時，以符合中國特色的新時代法治政府為評估指標(biāo)加以測度。在測評時正面性的行政行為與活動會加分，負(fù)面性的違法違規(guī)行為則會減分。這樣一來，可以對當(dāng)前法治政府建設(shè)情況與風(fēng)險予以鑒別。

三是監(jiān)督性。法治政府評估并非僅停留在評價測試層面，而應(yīng)通過一系列的措施去遏制或者糾正存在的問題。關(guān)保英認(rèn)為，目前我國法治評估指標(biāo)沒有法律上的約束力，這直接導(dǎo)致浪費(fèi)了“存在于民間的測評指標(biāo)，存在于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的測評指標(biāo)，以及存在于政權(quán)體系中的測評指標(biāo)”[3]。法治政府需對權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督，法治政府的評估則是對行政權(quán)力的法律監(jiān)督。實(shí)際上，政府主導(dǎo)開展的法治政府評估是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督模式，第三方機(jī)構(gòu)組織主導(dǎo)的評估是一種社會監(jiān)督模式。所以，將法治政府評估功能從單一性評價拓展到復(fù)合性監(jiān)督。

（二）法治政府評估數(shù)據(jù)共享

政府大數(shù)據(jù)的收集與應(yīng)用有別于一般性的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理。政府大數(shù)據(jù)是體制內(nèi)政府行為與活動的信息，并非科學(xué)數(shù)據(jù)或者個人信息。政府?dāng)?shù)據(jù)涉及公共數(shù)據(jù)的安全、個人數(shù)據(jù)隱私、涉密信息的保密以及行政各領(lǐng)域平臺等。所以，法治政府評估的數(shù)據(jù)收集與共享并非易事。

政府自我監(jiān)督與社會監(jiān)督模式?jīng)Q定了兩種法治政府評估的目標(biāo)與內(nèi)容設(shè)定有所不同，也意味著政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用上的區(qū)別。政府主導(dǎo)的法治評估是政府績效評估的一種②。政府主導(dǎo)的法治評估數(shù)據(jù)采用的是其政府職能部門自己報送的數(shù)據(jù)，這其中的“水分”可想而知。當(dāng)前，第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評估因尚未得到官方的正式授權(quán)，即使采取委托評估方式，也是通過已經(jīng)公開的政府信息進(jìn)行評估與評價。因此，第三方機(jī)構(gòu)無法獲得第一手的數(shù)據(jù)與信息，這種情況下進(jìn)行的法治政府評估的真實(shí)性值得商榷。政府占有直接性的海量數(shù)據(jù)，第三方機(jī)構(gòu)具有專業(yè)型的分析技術(shù)，兩者之間卻是互相割裂，無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。打破政府部門之間、政府與第三方機(jī)構(gòu)之間的評估數(shù)據(jù)割據(jù)局面是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多方的數(shù)據(jù)共享。因此，需要通過建立連續(xù)性、有實(shí)際應(yīng)用價值的法治政府評估信息數(shù)據(jù)庫，健全系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化、有明確數(shù)據(jù)源對接的法治政府評估指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上形成科學(xué)的法治政府評估報告[4]。

法治政府評估應(yīng)當(dāng)由誰主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)定位在何處，才能發(fā)揮其有效的監(jiān)督作用？一方面是第三方機(jī)構(gòu)基于何種理由或者授權(quán)才能夠獲得政府行為和活動的信息數(shù)據(jù)；另一方面是政府大數(shù)據(jù)是在政府職能部門履行職務(wù)的基礎(chǔ)上形成的，具有分散性、封閉性特征，大數(shù)據(jù)的共享受到體制本身的制約。法治政府評估是全面性的評估，需要綜合多方真實(shí)數(shù)據(jù)，才能完成對具體的行政行為與活動的綜合性實(shí)證分析。最為關(guān)鍵的本質(zhì)還在于，誰主導(dǎo)評估則決定了評估的性質(zhì)與監(jiān)督方式。政府與第三方機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的合作性評估一般是由第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。例如，“法治余杭”是余杭區(qū)委區(qū)政府與浙江大學(xué)光華法學(xué)院合作的建設(shè)工程，雙方共同探索建立“法治量化考核評估體系”，但從已有的數(shù)據(jù)與材料看，主要是錢弘道教授等法學(xué)界學(xué)者組成的課題研究小組起著主導(dǎo)作用[5]（p.98）。當(dāng)然對于余杭區(qū)委區(qū)政府而言，法治政府評估是一種“治理政績”。

政府是人大選舉產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)對人大負(fù)責(zé)并報告工作，故筆者認(rèn)為應(yīng)將法治政府評估定位在人大監(jiān)督的位置上③。人大有監(jiān)管政府的職責(zé)，建設(shè)法治政府也應(yīng)當(dāng)是人大監(jiān)督的應(yīng)有內(nèi)容之一。從人大監(jiān)督的角度上闡釋和授權(quán)法治政府評估，相應(yīng)的法治政府評估也就具有法律的效力性、監(jiān)督性與權(quán)威性。人大監(jiān)督可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行法治政府評估，第三方機(jī)構(gòu)獲得人大委托授權(quán)可以對政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行公開收集與應(yīng)用，從而開展有效的法律評估，最終形成有針對性的評估報告，報送人大及其常委會。那么，法治政府評估活動就成了人大監(jiān)督工作的方式之一，人大常委會可以根據(jù)實(shí)際情況啟動具體法律監(jiān)督工作。通過法治政府評估人大監(jiān)督政府的難點(diǎn)與重點(diǎn)就會凸顯出來，這可以提高人大及其常委會監(jiān)督政府法治建設(shè)的能力與水平。當(dāng)然，這并不意味著否定其他監(jiān)督政府的方式，也不否定其他監(jiān)督主體也可以采用法治政府評估這種監(jiān)督方式。將法治政府評估作為人大監(jiān)督政府的方式，可以解決當(dāng)前法治政府評估定位“空白”的問題，明確了法治政府評估的法律地位，開啟了法治政府評估的新時代。

（三）建立法治政府評估信息系統(tǒng)

解決了體制上制約，政府大數(shù)據(jù)與第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性評估技術(shù)就可以實(shí)現(xiàn)相互結(jié)合，從而建立一個以法治政府評估指標(biāo)體系和信息為依托的評估大數(shù)據(jù)平臺。法治政府評估信息系統(tǒng)采用的是綜合性的實(shí)證分析方法，因而需要以成熟的信息系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)。該系統(tǒng)吸納行政行為的過程性信息、行政活動的制度信息，以及對政府行使監(jiān)督職能的部門和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息，再借助有效的信息數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與處理分析技術(shù)以法治政府標(biāo)準(zhǔn)化模式對比評測，形成客觀的實(shí)證數(shù)據(jù)結(jié)果。

法治政府評估信息系統(tǒng)是建立在現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)之上的，并非是另起爐灶。經(jīng)過多年的政府信息化工程建設(shè)，我國大部分政府及其職能部門建立了比較完備的信息化操作平臺，可以對具體行政活動行為進(jìn)行數(shù)字化輸入，逐漸積累了豐富巨量的政府?dāng)?shù)據(jù)信息。尤其是工商、稅務(wù)、公安等行政執(zhí)法部門都建立了業(yè)務(wù)處理信息平臺，這為法治政府評估信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集、功能擴(kuò)展、信息共享等提供了技術(shù)支持和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，不需要浪費(fèi)人力物力再重新建立一個信息系統(tǒng)，只需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以升級改造，就可以建立一個全面的法治政府評估信息系統(tǒng)。

數(shù)據(jù)庫是信息處理的前提。沒有海量數(shù)據(jù)，即使利用非常先進(jìn)的分析技術(shù)，也無法分析出可靠的結(jié)果。所以，法治政府評估信息系統(tǒng)并非重新建立新的數(shù)據(jù)庫，而是利用新的科學(xué)技術(shù)，如“區(qū)塊鏈”等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)跨部門之間的數(shù)據(jù)庫共享。由于當(dāng)前政府大數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)不健全，在政府各級各部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)又是相對獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)當(dāng)采取“物理分散、邏輯集中”的方式，以統(tǒng)一平臺開放數(shù)據(jù)交換接口的方式推動數(shù)據(jù)共享和開放。無論是政府機(jī)關(guān)行政行為與活動基礎(chǔ)上形成的信息數(shù)據(jù)，還是監(jiān)督政府過程中形成的信息數(shù)據(jù)，均應(yīng)當(dāng)采取常態(tài)化報送機(jī)制，全面導(dǎo)入到數(shù)據(jù)庫，從而構(gòu)建跨部門、全過程的法治政府評估信息收集與處理系統(tǒng)。另外，還要收集行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，因?yàn)檫@有助于及時發(fā)現(xiàn)和糾正法治政府建設(shè)中存在的制度性問題。

三、法治政府評估的數(shù)據(jù)類型

及其指標(biāo)設(shè)計(jì)

實(shí)踐中，可以被測量、被驗(yàn)證的法治政府評估指標(biāo)涉及政府大數(shù)據(jù)獲取的方式和途徑[6]。建立法治政府評估信息系統(tǒng)有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集的制度化、數(shù)據(jù)傳遞的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化，能夠最大限度地避免信息失真。法治政府評估對象的數(shù)據(jù)類型可以分為行政業(yè)務(wù)類數(shù)據(jù)、糾紛案件類數(shù)據(jù)、主觀評價類數(shù)據(jù)、機(jī)構(gòu)測評類數(shù)據(jù)、違法違規(guī)類數(shù)據(jù)等。在此基礎(chǔ)上還需要設(shè)計(jì)法治政府評估指標(biāo)體系對上述各類型數(shù)據(jù)進(jìn)行專項(xiàng)性和全面性的評估。

（一）法治政府評估對象的數(shù)據(jù)類型

一是行政業(yè)務(wù)類數(shù)據(jù)。政府及其職能部門形成的數(shù)據(jù)是龐大的，主要由三個部分組成：其一是業(yè)務(wù)職能部門行政行為與活動的數(shù)量、行政權(quán)力事項(xiàng)的數(shù)量以及人事、財政等方面的變動情況等；其二是行政權(quán)力的法治化運(yùn)行所呈現(xiàn)的規(guī)范性情況，當(dāng)然也包含著業(yè)務(wù)職能開展中違法違規(guī)行為的問題；其三是行政業(yè)務(wù)辦理中的信息公開數(shù)據(jù)與內(nèi)容。很多業(yè)務(wù)職能類數(shù)據(jù)是由行政相對人啟動，并與行政主體聯(lián)系溝通所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，所以具有客觀、準(zhǔn)確與真實(shí)的特征。政府業(yè)務(wù)性職能部門是與公眾接觸最為直接、權(quán)益聯(lián)系最為緊密的部門。公開是最好的防腐劑，職能部門權(quán)力運(yùn)作的法治狀態(tài)是衡量法治政府的重要表征。當(dāng)前，我國大部分地區(qū)已經(jīng)建立了政務(wù)信息公開與網(wǎng)上操作系統(tǒng)，對政府職能部門的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政行為都有了信息化的監(jiān)督與流程化的控制。那么，行政業(yè)務(wù)辦理過程中所形成的數(shù)據(jù)天然地應(yīng)當(dāng)作為評估數(shù)據(jù)來源。

二是糾紛案件類數(shù)據(jù)。行政糾紛案件主要包括行政復(fù)議案件、行政信訪案件、行政訴訟案件等。糾紛是事實(shí)與規(guī)范之間的矛盾，通過收集分析糾紛案件數(shù)據(jù)能夠發(fā)現(xiàn)行政法治中的突出問題。目前，我國現(xiàn)有行政復(fù)議體系屬于行政監(jiān)督范圍，案件數(shù)據(jù)與內(nèi)容可用于法治政府評估。隨著司法裁判文書的網(wǎng)絡(luò)化公開，每年大量的行政訴訟案件公之于眾，這些文書內(nèi)容都可經(jīng)過人工處理，形成數(shù)據(jù)與信息。因此，利用案例建立數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行相關(guān)的主客觀評估，是法治政府評估不可忽略的領(lǐng)域，也是從結(jié)果查找問題的重要路徑。

三是主觀評價類數(shù)據(jù)。主觀評價類數(shù)據(jù)主要包括公眾滿意度、社會各界的評價情況以及專家學(xué)者的專業(yè)性評估等。這種數(shù)據(jù)來源比較復(fù)雜，其一是行政相對人對行政主體工作人員的工作滿意度評價。我國現(xiàn)在大多政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)置了滿意度測評器，這類數(shù)據(jù)具有可獲得性。多種類型的公眾滿意度評估與調(diào)查，以及負(fù)面性的行政投訴、群眾信訪、監(jiān)督舉報等都可以被收集并反映為法治政府評估數(shù)據(jù)信息。世界正義工程體系非常重視調(diào)查問卷，采取委托民意調(diào)查公司開展對于經(jīng)驗(yàn)問題和感知問題的調(diào)查?？陀^指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合是評估指標(biāo)的兩大支柱，應(yīng)當(dāng)重視主觀評價類數(shù)據(jù)的調(diào)查與收集。抽樣調(diào)查的隨機(jī)性可能導(dǎo)致主觀性評價存在的誤差，需要將主觀數(shù)據(jù)與客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉對比，盡量減低數(shù)據(jù)的偏頗區(qū)間。因此，我們需要科學(xué)設(shè)計(jì)主觀指標(biāo)，分類擴(kuò)展調(diào)查評價的主體與對象，為法治政府評估數(shù)據(jù)提供價值指引。

四是機(jī)構(gòu)測評類數(shù)據(jù)。政府以及職能部門的政績考核與機(jī)構(gòu)測評是目前比較常見的，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)與大量數(shù)據(jù)。這種機(jī)構(gòu)測評打分類型主要包括：職能部門法治政府實(shí)施情況、重大行政決策與辦理情況、領(lǐng)導(dǎo)考核情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況等。這些測評一般由上級政府或者本級黨委政府的考核辦主導(dǎo)實(shí)施，部分?jǐn)?shù)據(jù)比較客觀，應(yīng)當(dāng)被納入法治政府評估信息系統(tǒng)。當(dāng)然我們也要客觀看待部門測評數(shù)據(jù)，因?yàn)槠浔举|(zhì)是行政系統(tǒng)的自我評價，容易受到業(yè)務(wù)工作關(guān)系或者上下級主管關(guān)系的牽制，所以公正性與真實(shí)性就受到一定影響，建議不作為主要指標(biāo)應(yīng)用，其在法治政府指標(biāo)體系中所占的權(quán)重也應(yīng)比較低。

五是違法違規(guī)類數(shù)據(jù)。這主要是指紀(jì)委、監(jiān)察委、檢察院、法院以及審計(jì)等部門查處的違法違規(guī)案件，其中可能涉及刑事違法、行政違法違規(guī)等類型案件。這些數(shù)據(jù)可以從反面視角對法治政府建設(shè)提供指標(biāo)數(shù)據(jù)。因?yàn)橐坏┌l(fā)生如此事件實(shí)際上是對法治政府建設(shè)的破壞，也能展示出目前存在的法治問題。現(xiàn)有各類案件數(shù)據(jù)庫具有很強(qiáng)的評估價值，如果將其納入法治政府評估信息系統(tǒng)中加以分類分析，必定會生成海量的數(shù)據(jù)信息，這對法治政府評估而言具有直接客觀打分測評的實(shí)用價值。

（二）法治政府評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則

“我國的法治指數(shù)體系的設(shè)計(jì)主體更多的是政府主導(dǎo)，大多屬于一種‘自我評估”[7]。合理設(shè)計(jì)法治政府評估指標(biāo)體系是提高法治政府評估真實(shí)性、有效性、全面性的前提。法治政府評估指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則。

一是堅(jiān)持科學(xué)設(shè)計(jì)原則。法治政府要符合行政法的基本原理，同時借助統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會學(xué)、邏輯學(xué)等學(xué)科原理，對指標(biāo)體系進(jìn)行量化分析，不能單純依靠主觀感覺的判斷。法治政府評估的科學(xué)性應(yīng)當(dāng)是主客觀相一致的，客觀是現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐狀況，主觀是法治政府的應(yīng)有狀態(tài)。所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)中國本土化的法治政府評估指標(biāo)，以此為藍(lán)本的法治政府評估才具有可行性和操作性。

二是堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)原則。評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)秉持宏觀性統(tǒng)籌與微觀性觀察相結(jié)合的設(shè)計(jì)思路，既要考慮到具體細(xì)節(jié)，也要關(guān)注相關(guān)性因素。尤其是在職能部門之間的權(quán)重設(shè)計(jì)上不能主觀臆斷，而應(yīng)進(jìn)行科學(xué)測評衡量，這樣評估系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，否則很容易出現(xiàn)重復(fù)評估、評估對象不明或者無法發(fā)現(xiàn)重要評估指標(biāo)等問題。因此，要從多個層次和視角入手設(shè)計(jì)指標(biāo)，形成全面統(tǒng)籌的評估指標(biāo)系統(tǒng)。

三是堅(jiān)持開放設(shè)計(jì)原則。法治政府評估指標(biāo)體系不是一個封閉的體系，而是具有開放動態(tài)的系統(tǒng)。隨著法治政府理論的發(fā)展，法治政府的內(nèi)涵也會發(fā)生變化，一些指標(biāo)就會存在進(jìn)入或退出的情形。只有抱持如此開放態(tài)度，才能保持指標(biāo)體系的與時俱進(jìn)。所以，指標(biāo)體系也要“兼顧結(jié)果導(dǎo)向與過程控制，滿足法治政府建設(shè)不同階段、不同節(jié)點(diǎn)、不同部門的任務(wù)所需”[8]。

四、法治政府評估信息系統(tǒng)的功能應(yīng)用

大數(shù)據(jù)時代下政府活動產(chǎn)生的大量信息數(shù)據(jù)，需要經(jīng)過客觀公正、嚴(yán)格程序、科學(xué)準(zhǔn)確的法治政府評估機(jī)制，才能產(chǎn)生真實(shí)有效的評估結(jié)果，法律監(jiān)督才能有效果。無論是人大監(jiān)督，還是行政監(jiān)督，抑或是社會監(jiān)督都應(yīng)堅(jiān)持負(fù)責(zé)任的態(tài)度，不能為了評估而濫用評估的權(quán)力，否則就是濫用監(jiān)督權(quán)力。

（一）法治政府評估信息系統(tǒng)的建立依據(jù)

2015年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》④，指出將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，應(yīng)當(dāng)高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)。2016年，國務(wù)院制定《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》⑤，指出各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享，涉及國家秘密和安全的，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。在具體實(shí)踐中，全國大部分省級政府或者設(shè)區(qū)的市，還有一些縣市區(qū)在網(wǎng)上建立了政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)站。這些網(wǎng)站將大量政務(wù)數(shù)據(jù)根據(jù)相關(guān)性主題、行業(yè)領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)來源進(jìn)行分類，并輸入到統(tǒng)一開放平臺。但上述政務(wù)共享數(shù)據(jù)主要是基于政府管理所形成的社會數(shù)據(jù)，如民生服務(wù)、政策法規(guī)、工業(yè)商貿(mào)、金融財稅、社保就業(yè)、城建住房、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、生態(tài)資源等方面的數(shù)據(jù)。

筆者建議法治政府評估作為人大監(jiān)督的工具，由人大及其常委會委托相關(guān)社會組織評估?！暗胤绞∈锌梢钥紤]立法的形式，在區(qū)分工作考核評估和績效評估的基礎(chǔ)上，建立評估主體確立機(jī)制，以確保法治評估的公信力。”[9]以人大及其常委會為主導(dǎo)建立法治政府評估信息系統(tǒng)，賦予信息數(shù)據(jù)以法律屬性。法治政府評估結(jié)果也可以作為人大監(jiān)督的支撐，正如“立法后評估”在法律實(shí)施中的重要意義與作用。因此，法治政府評估信息系統(tǒng)不僅是國家和社會共享的公共戰(zhàn)略資源，也是具有一定法律性質(zhì)的客觀數(shù)據(jù)。

（二）法治政府評估信息系統(tǒng)的功能作用

中國政法大學(xué)法治政府研究院公布的法治政府評估藍(lán)皮書，是通過收集整理現(xiàn)有政府網(wǎng)站或者媒體宣傳報道的數(shù)據(jù)，并加之公眾與專家的打分測評，從而形成了全國性較大城市的法治政府評估排名[10]。但其指標(biāo)之間的相關(guān)性較弱，導(dǎo)致指標(biāo)得分差異也較大，因此從方法上是不夠穩(wěn)健的[11]。故實(shí)際上這種做法并沒有得到地方政府的重視與青睞。一方面，這種排名不能保證公正客觀；另一方面，評估結(jié)果也不具有約束力。而筆者提出的法治政府評估信息系統(tǒng)是高級版法治評估，將法治政府評估從政府自我評估、第三方自主評估轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)的合作共享評估模式，共享評估技術(shù)與資源，力求實(shí)現(xiàn)真正科學(xué)客觀的評估。所以，建立法治政府評估信息系統(tǒng)非常必要，其功能可以概括為以下幾個方面。

一是以豐富直觀形式展示法治政府發(fā)展趨勢，并進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。無論是政府決策，還是學(xué)界研究，都可以采用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，達(dá)到用“數(shù)據(jù)調(diào)研、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)實(shí)施”的目標(biāo)。行政法學(xué)界的研究要從中國實(shí)際出發(fā)，以本土的法治政府為目標(biāo)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究探索發(fā)現(xiàn)一般規(guī)律。從行政權(quán)的重大決策到具體的行政行為，從法律政策的制定到具體實(shí)施落實(shí)，從財政資金、人員編制、審計(jì)檢察監(jiān)督等方方面面都會留下完整的數(shù)據(jù)信息，通過法治政府評估信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行運(yùn)算，能夠得出實(shí)證研究結(jié)論，為法治政府建設(shè)提供全景式的視角觀察。

二是對法治政府運(yùn)行中不合法不合理的行為進(jìn)行預(yù)防與排查，對違法違規(guī)行政行為的監(jiān)督與制止提供有力數(shù)據(jù)支撐。法治政府評估不僅評估的是政府行為與活動的結(jié)果，而且覆蓋了行政全過程：既要對已經(jīng)發(fā)生的行政行為與活動進(jìn)行評價，也要對即將履行的相應(yīng)行為與活動進(jìn)行事前或者事中的評估評測。評價其是否違背法治政府建設(shè)的基本原則與法律規(guī)范，有利于將可能存在的違法違規(guī)行為與活動扼殺在萌芽之中，改進(jìn)制度上存在的法治漏洞，提高政府自我治理的效率與能力。

三是構(gòu)建開放式公共信息數(shù)據(jù)資源共享系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用首先在于共享。公共信息資源是重要的國家戰(zhàn)略資源，應(yīng)當(dāng)充分挖掘其各種價值，實(shí)現(xiàn)供給方與需求方之間的均衡。公共信息資源共享在于通過政府大數(shù)據(jù)的共享帶動社會大數(shù)據(jù)的集中分享，并規(guī)范數(shù)據(jù)安全管理。因此，各部門之間的信息共享是前提，法律法規(guī)可以賦予評估信息系統(tǒng)以明確的法律地位，明確其評估主體、內(nèi)容與責(zé)任，將法治政府評估信息系統(tǒng)法治化。

（三）法治政府評估信息系統(tǒng)的模塊應(yīng)用

法治政府評估信息系統(tǒng)不僅是一個數(shù)據(jù)庫，而且是指標(biāo)數(shù)據(jù)深度運(yùn)算的模塊化系統(tǒng)。具體應(yīng)用包括法治政府建設(shè)程度評估、法治政府發(fā)展趨勢、法治政府效果性評價、提供重大決策參考等模塊。當(dāng)然，系統(tǒng)模塊是可以隨著需求進(jìn)行增加、刪減模塊的操作，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的不斷更新優(yōu)化。

一是法治政府建設(shè)程度的評估模塊。法治政府的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)是階段性的，現(xiàn)有的目標(biāo)并非一蹴而就，法治需要分階段發(fā)展才能達(dá)到成熟的法治。這個模塊的設(shè)置應(yīng)具有相對的測量標(biāo)準(zhǔn)。通過數(shù)據(jù)建模，將指標(biāo)數(shù)據(jù)與指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行分值運(yùn)算，得出對法治政府建設(shè)程度評估的結(jié)果值。

二是法治政府建設(shè)效果的評估模塊。倘若歷經(jīng)數(shù)年法治政府評估，政府大數(shù)據(jù)逐年增加，則可以進(jìn)行多項(xiàng)或者單項(xiàng)評估指標(biāo)的縱向比較分析，應(yīng)當(dāng)可以發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)的真實(shí)效果。同時，還可以針對部分主題分析局部法治建設(shè)的成效差異，分析部分情況對于法治政府整體建設(shè)的相關(guān)性作用，并適當(dāng)調(diào)整部分在整體上的權(quán)重比例。

三是法治政府發(fā)展趨勢與規(guī)律的評估模塊。評估信息系統(tǒng)可以通過一定時間段內(nèi)的數(shù)據(jù)預(yù)測中短期和長期發(fā)展趨勢[12]，從而判斷出發(fā)展中存在的薄弱問題，進(jìn)而及時糾正。評估信息系統(tǒng)針對系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以有針對性地進(jìn)行理論驗(yàn)證，提出規(guī)范性結(jié)論，預(yù)測發(fā)展規(guī)律與趨勢，為行政法學(xué)的理論研究注入新的血液。

四是法治政府評估結(jié)果的反饋調(diào)整模塊。法治政府信息評估系統(tǒng)的生成結(jié)果可以為重大行政決策提供參考與支撐。更為重要的是評估結(jié)果可以反饋到具體職能部門，落實(shí)到具體的人員，分解到具體的環(huán)節(jié)，進(jìn)而及時糾正問題或者修訂相關(guān)的制度規(guī)范。針對法治政府評估發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行相應(yīng)的反饋糾正，并形成新一輪的信息數(shù)據(jù)，加以導(dǎo)入與運(yùn)算，是對“評估的再評估”。這樣一來，監(jiān)督法治政府建設(shè)的力度是非常大的，可以實(shí)現(xiàn)將“將權(quán)力關(guān)進(jìn)了評估的籠子里”，行政權(quán)力將受到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。

結(jié) 語

大數(shù)據(jù)時代背景下政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用已逐漸受到重視，但由于法治政府評估主體與定位的多元化，作為評估的信息數(shù)據(jù)仍存在爭議性問題，首當(dāng)其沖是政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性。因此，應(yīng)當(dāng)從體制上對法治政府評估進(jìn)行法律定位，將法治評估納入法治化的軌道。法治政府評估應(yīng)從行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督、第三方的社會監(jiān)督升級為人大監(jiān)督，進(jìn)而通過大數(shù)據(jù)技術(shù)建立法治政府評估信息系統(tǒng)，解決信息共享問題。綜上，以人大監(jiān)督為主導(dǎo)建立法治政府評估信息系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)多個目標(biāo)任務(wù)，既可以作為政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，也可以作為信息公開中心，同時也作為績效評估、法治評估和學(xué)術(shù)研究的對象。只有將理論研究與實(shí)證數(shù)據(jù)結(jié)合起來，才能真正做到法治政府評估的科學(xué)性與公正性。法治政府評估要堅(jiān)持以評促建、以建促評，兩者互為促進(jìn)、齊頭并進(jìn)，構(gòu)成法治政府不斷成熟、終而建成的堅(jiān)固鏈條，從而促進(jìn)法治政府的良性建設(shè)。

注釋：

①如浙江大學(xué)光華法學(xué)院與余杭市合作開展的“法治余杭”評估、中國政法大學(xué)法治政府研究院每年度發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告》、西南政法大學(xué)行政法學(xué)院對重慶市法治政府建設(shè)效果評估的應(yīng)用課題研究等。

②政府績效評估是根據(jù)統(tǒng)一的評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定程序，通過定量或定性對比分析，對評估對象一定時期內(nèi)的業(yè)績作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合判斷的過程。參見范柏乃、段忠賢：《政府績效評估》，中國人民大學(xué)出版社2012版。

③楊寅認(rèn)為法治評估體系將黨務(wù)工作、政府管理與服務(wù)、人大監(jiān)督和法檢的司法工作納入評估范圍，依據(jù)相應(yīng)的法治目標(biāo)有針對性地設(shè)立指標(biāo)，可以促進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與法治化。參見楊寅、陳琦：《法治評估指標(biāo)體系的編撰與操作——以上海市靜安區(qū)依法治區(qū)評估指標(biāo)體系（2015）為例》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。

④《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利，依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺。

⑤《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第2條規(guī)定：政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。

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[責(zé)任編輯：楊 健]