濮艷 劉翀

摘 要：法治思維是規(guī)則思維、價值思維和程序思維的統(tǒng)一。基于法治思維對地方政府決策合法性的審視不能僅限于傳統(tǒng)上的合法律性，而應在目的妥當性、手段適當性和過程正當性三個維度展開，充分體現(xiàn)法治思維各層面的內(nèi)在要求。目的定位著決策背后的價值取向，需要在縱橫兩個方向獲得證立。手段代表著決策中目的的實現(xiàn)方式，合法律性為其門檻要求，而手段的必要性以及手段是否裁剪得當是需要進一步審視的因素。決策的全過程應遵守程序性要求并充分體現(xiàn)對話、商談的理念。除手段合法律性以外的其它每個方面的審視，其結(jié)果往往都不是簡單的肯定或否定，而是有程度上的強弱之分，這使得最終的合法性判斷帶有實踐理性。

關(guān)鍵詞：法治思維;政府決策;合法性;實踐理性

中圖分類號： D920.0文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2019）02-0031-06

法治思維作為依法治國背景下最重要的思維方式歷來受到重視，這體現(xiàn)在中央文件對“法治思維”的不斷強調(diào)上（1）。有關(guān)法治思維的具體內(nèi)涵，理論上仍然眾說紛紜（2）?，F(xiàn)有的幾種代表性的概括存在如下問題：一是不夠簡潔，同一概括中也有重復的地方;二是有些概括未能真正反映出法治思維的內(nèi)涵或性質(zhì)，或者是簡單套用之前有關(guān)法治理念、法治意識中的一些觀點;三是不同概括的背后似乎都缺少一種背景性的法治理論貫穿其中，因而各概括也就顯得十分得松散和隨意。筆者基于一種綜合性的法治觀，認為法治思維包含三個面相，即從形式上看，法治思維是規(guī)則思維;從實質(zhì)上看，法治思維是價值思維;從過程上看，法治思維是程序思維（3）。法治思維重在應用，需要在“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”等方面得到全面的體現(xiàn)與實踐。本文擬以2016年河北省張北縣的“草原天路”收費事件為例，具體探討法治思維在依法決策，特別是在地方政府依法決策中的應用（4）。筆者以為，對于諸如“草原天路”收費這類具體行政決策的合法性審視，需要進行“目的-手段-過程”三個維度的考量，而法治思維的規(guī)則面相、價值面相和程序面相在上述維度中均應有充分的體現(xiàn)。

一、“草原天路”收費事件的簡要經(jīng)過

“草原天路”位于河北省張家口張北縣和崇禮縣交界處，由張北縣投資3.25億元于2012年9月建設(shè)，全長132.7公里，屬縣級公路，等級名稱是X001線。“草原天路”沿途風景旖旎，自建成通車以來，吸引了大批游客，被譽為“中國66號公路”。有數(shù)據(jù)顯示，“草原天路”在2015年全年接待游客33萬人次，最多一天達6000輛車次[1]。

2015年6月，張家口物價部門召開“草原天路”景區(qū)門票價格聽證會，擬對游客收費。但之后官方給出結(jié)果是“暫不制定草原天路景區(qū)門票價格”。2016年5月1日，張家口張北縣政府信息公開平臺發(fā)布了《張北縣物價局關(guān)于草原天路風景名勝區(qū)門票價格的批復》（以下簡稱《批復》），聲稱“鑒于政府投入了大量建設(shè)資金，而且還在投資加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造和維護”，“本著以社會效益為主，適當補償成本費用的原則”，確定“草原天路”風景名勝區(qū)開始收取門票，門票價格為50元/人。

收費的決定和行為經(jīng)媒體報道后引起爭議。張北縣旅游局負責人接受媒體采訪時表示，“收費程序完全合法合規(guī)”。張家口市有關(guān)部門負責人向媒體表示，“對于草原天路收費，河北省和張家口市兩級政府都很支持，態(tài)度也很明確”。收費后客流量明顯減少，有商戶表示五月份“半月收入不足萬元”，不敵“去年五一、五二兩天”[2]。2016年5月20日，張北縣政府宣布，為回應社會關(guān)切，方便游客來“草原天路”風景名勝區(qū)旅游，決定從2016年5月23日起，取消“草原天路”風景名勝區(qū)收費。取消收費后，環(huán)境維護壓力陡增。

二、法治思維與地方政府決策目的的妥當性

傳統(tǒng)上對行政決策合法性的考量主要是一種形式合法性的分析，即基于“行政和法律一致性”的框架，從主體、程序、條件、內(nèi)容等方面對行政決策“合法律性”做出的評價與判斷，而貫徹其中的則是傳統(tǒng)上的法律思維或法治思維。但法律思維或規(guī)則思維所要求的這種“行政與法律的一致性只能是決策合法化的最低標準”[3]，在利益和觀念日益多元的當下，并不能為決策的正當性提供全部的說明，更不能在實踐層面為決策結(jié)果贏得認同和服從，現(xiàn)實中太多的公共事件或案例都充分地證明了此點。法治思維與傳統(tǒng)法律思維的重要不同之處在于法治思維更加強調(diào)價值判斷，“是一種價值觀思維”[4]。運用法治思維指導決策特別是行政決策，要求將決策的價值判斷部分也納入考量范圍之內(nèi)。決策總是基于一定的目的來作出的，目的構(gòu)成了決策中更為實質(zhì)性的維度，代表著決策背后的價值取向。因而將法治思維投射于決策之中，必然會產(chǎn)生對目的本身的妥當性予以關(guān)注和審視的強烈要求。特別是在我國，政府被視為代表著至高的善德，因此行政決策不僅要求在手段、方式上合乎實在法的要求，而且要求其追求的目的也應在最大程度上是妥當?shù)摹?/p>

從最抽象的層面來看，行政決策的終極目的總是為了維護或?qū)崿F(xiàn)一定的公共利益，包括物質(zhì)性的和非物質(zhì)性的。“行政決策必須以公共利益為基礎(chǔ)”[5]，但公共利益在具體場合中的重要性程度又是不一樣的，決策所追求的具體目的也據(jù)此可以分為多個層次。例如美國聯(lián)邦最高法院在對涉嫌違反平等保護原則的政府決策進行司法審查時，曾將政府決策所追求的背后目的按重要性程度大致作了三個區(qū)間的劃分，即“令人信服的利益”“重要利益”和“合理利益”。從“合理”到“重要”再到“令人信服”，代表著目的妥當性的不斷趨強。關(guān)于目的的妥當性，比較困難的問題是缺少清晰獨立的標準來進行判斷或衡量，但這并不意味著目的完全是主觀任意的。在決策中，目的妥當性的確立是一個論證的過程。例如在美國，有關(guān)“肯定性行動”產(chǎn)生過許多相關(guān)的決策，大學入學招生中對少數(shù)族裔的優(yōu)待措施就是其中之一，但這種優(yōu)待措施經(jīng)常因為涉嫌種族歧視和違反平等保護原則而被訴至法院。要證明這種決策的合法性，首先就是要證立其背后的目的是妥當?shù)摹ＷC立可以從縱橫兩個方向展開。例如在美國著名的Grutter案中，法院指出，招生中的區(qū)別對待，追求的目的是“學生的多元化”，這是一種令人信服的利益。它對種族的融合與交流、學生個性的培養(yǎng)與發(fā)展、學生未來就業(yè)的促進、勞動力的多元化、社會的多元化、國防將士的多元化、政治文化傳統(tǒng)的維持以及未來領(lǐng)導人的培養(yǎng)等至關(guān)重要[6]。這種論證是橫向的，諸多論據(jù)材料形成了一種類似于“諸多傘骨支撐起傘面”的傘狀論證結(jié)構(gòu)，對目的進行著有效的支撐和烘托。論證還要在縱向維度上開展，即朝上下兩個方向努力，將目的卡在一條價值鏈條之中。例如同樣是Grutter案，對于“學生的多元化”的目標追求，我們可以論證其處在這樣一種鏈式結(jié)構(gòu)之中，即招生區(qū)別對待—補充少數(shù)族裔—實現(xiàn)學生多元化—加強社會融合—建立一個更加平等公正的社會。將決策目的納入考量范圍，從縱橫兩個方向來證立其妥當性，這是運用法治思維審視我國地方政府決策正當性時值得借鑒的地方。

在我國地方政府的行政決策中，決策的目的同樣應以恰當?shù)姆绞角逦爻尸F(xiàn)出來，其妥當性應通過論證的方式得到說明，接受公眾的評論，以防止決策的隨意或在決策中夾帶私貨。在“草原天路”收費事件中，決策的目的在一定程度上被提及，這體現(xiàn)在如下兩個地方：一是2016年5月1日的《批復》中提到的“政府投入了大量建設(shè)資金，而且還在投資加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造和維護”“以社會效益為主，適當補償成本費用”等，都可以看成是收取門票這一決策的直接目的;二是張北縣相關(guān)負責人在接受媒體采訪時談到的“政府投入很多人力、物力，張北縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，資金短缺”“草原天路的環(huán)境被破壞得很嚴重”“這對張北縣旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更不利”等也涉及決策的目的[7]。但這些對目的的說明存在兩個問題：一方面是部分內(nèi)容十分簡略，沒有經(jīng)驗性數(shù)據(jù)和材料的支持，也從來沒有出現(xiàn)在官方的正式文本中并向社會公開和接受評價，因此存在著事后“編造”的可能;另一方面是這些材料并未被有效地組織起來以對目的進行有力的論證。這些都反映出地方政府在決策過程中對目的本身的輕視以及對目的妥當性論證的忽視。而在筆者看來，在地方政府對“草原天路”收費做出決策時，目的妥當性的確立是必不可少的。決策者應當概括出決策的核心目的追求并根據(jù)張北縣及“草原天路”的具體情況來進行充分的論證，之后再將論證的結(jié)果以適當?shù)姆绞较蛏鐣_，接受評價。如此，決策的妥當性才有可能確立。在“草原天路”收費事件中，我們經(jīng)由上述努力能夠確立的目的應是“資源的有效保護和合理利用”。對于該目的的妥當性，在橫向上可從草原生態(tài)的脆弱性，景區(qū)承載能力的有限性，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面來組織論證;在縱向上則應在收費與游客數(shù)量控制和景區(qū)（或財政）收入增加之間建立聯(lián)系，之后再朝著“保障自然資源的合理利用”這一憲法價值定位以及代內(nèi)與代際公正等方向來予以充分的論證。

三、法治思維與地方政府決策手段的適當性

在目的確立以后，以何種手段怎樣去實現(xiàn)目的通常就是決策的核心內(nèi)容。目的是妥當?shù)?，并不意味著可以不顧一切地去實現(xiàn)目的。運用法治思維去思考地方政府決策，應關(guān)注手段本身的適當性問題，具體包括手段是否合乎法律和手段是否契合目的這兩方面。判斷手段是否適當，除涉及經(jīng)驗層面的知識要作技術(shù)性的分析以外，更為重要的是要將法治思維貫徹為規(guī)則思維和價值思維的具體要求。

手段的合法律性是我們傳統(tǒng)上審視地方政府決策合法性的重要甚至是唯一的方面，強調(diào)的是手段與實在法中具體規(guī)則的一致性，這是一種形式上的合法律性。基于法治思維去審視地方政府決策，雖然不將形式合法律性看成是合法性的全部內(nèi)容，但仍視其為決策具備合法性的門檻性條件?！安菰炻贰笔召M在手段的合法律性上備受質(zhì)疑。按照《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第五十八條第（二）款規(guī)定，“除本法第五十九條規(guī)定可以收取車輛通行費的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費”?！安菰炻贰弊鳛榭h級公路立項和建設(shè)，并不屬于公路法中可以收費的公路，因此對“草原天路”收費的決策，首先就面臨著違反《公路法》中禁止性規(guī)定的問題。張北縣政府顯然也意識到這一點，因此，2015年第一次聽證的結(jié)果是“暫不”收費。之后，張北縣政府根據(jù)《河北省風景名勝區(qū)條例》中的規(guī)定，申請將“草原天路”設(shè)立為市級風景名勝區(qū)并獲得批準。按照張北縣政府的認知，“草原天路”由此成了“景區(qū)內(nèi)道路”，“草原天路”的收費也因此不再是《公路法》禁止的車輛通行收費而是風景區(qū)門票收費。但張北縣政府的認知是否能夠成立呢？筆者認為，即使不考慮《河北省風景名勝區(qū)條例》這一地方性法規(guī)與其上位法國務(wù)院《風景名勝區(qū)條例》這一行政法規(guī)在關(guān)于風景名勝區(qū)的劃分和設(shè)立問題上的不一致性，張北縣政府的做法仍然不能完全改變“草原天路”的性質(zhì)。即在“草原天路”作為風景名勝區(qū)獲批準以后，其作為縣級公路的性質(zhì)并不會因此而發(fā)生變化。張北縣政府雖然不得就該公路收取“車輛通行費”，但以人員或車輛為計價標準進行風景名勝區(qū)門票收費，在形式上已經(jīng)具有了初步的合法律性。

手段除了要合法，還要能與目的相契合。所謂契合目的，是指手段能恰到好處地服務(wù)并實現(xiàn)目的。其評價標準包括兩個方面：一是手段對于目的的實現(xiàn)是必要的，二者之間有實質(zhì)性的關(guān)聯(lián)。抽象地看收費與資源的保護和利用這一目的之間并無必然的聯(lián)系，這正如網(wǎng)民所表達的那樣，如果只有通過收費才能實現(xiàn)資源的保護和利用，“青藏鐵路那真正天路的沿線都應設(shè)成風景名勝區(qū)，直接在火車票里加賣一個門票”。但考察手段對于目的的必要性并不能脫離具體的情境，對于“草原天路”而言，始終無法回避的具體因素是“草原天路”所在地張北縣作為一個貧困縣在財政收入方面的捉襟見肘以及因此而導致的資源保護能力的極度不足。在“草原天路”收費事件之前，還發(fā)生過極有影響的鳳凰古城收費事件（5），如果將這兩個性質(zhì)極為相似的事件作一比較，我們還是很容易發(fā)現(xiàn)，同樣是收費，“草原天路”的收費在手段上明顯更具必要性。二是看手段是否過于狹窄或?qū)挿骸Ｈ绺咚俟饭?jié)假日免費通行政策只針對七座（包括七座）以下小汽車施行，卻將七座以上客車排除在外的情形即手段過于狹窄的表現(xiàn)[8]。但在我國地方政府的決策實踐中，更多出現(xiàn)的是手段失之寬泛，相關(guān)措施被濫用的情形，這類例子隨處可見。例如，某地某企業(yè)發(fā)生一起安全生產(chǎn)方面的重大事故，全行業(yè)都被要求停業(yè)接受檢查。要求在安全生產(chǎn)方面達標的企業(yè)也停業(yè)接受檢查就是手段過于寬泛，明顯屬于“傷及無辜”。再如為緩解交通擁堵所采取的對機動車限行的措施同樣不能過于籠統(tǒng)，而是要結(jié)合具體的情況考慮在什么時間、什么路段限行以及對多少數(shù)量的機動車限行，要以能達到緩解交通擁堵的目的為限度而不能簡單地搞“一刀切”。如果只需要限行百分之二十或三十就能達到目的，卻采取了“單雙號限行”的措施，就屬于手段過于寬泛了。但手段是否過于寬泛的判斷更多時候是一個價值的權(quán)衡問題，因為某個具體的手段在促進某個值得追求的目標的同時，極有可能也會損害其它同樣有價值的目標，此時需要在兩種甚至多種異質(zhì)的價值之間進行權(quán)衡并作出取舍，需要考慮能夠促進的目標是否足以彌補可能造成的損害。例如小汽車限購需要權(quán)衡道路通行的效率與普通大眾的消費權(quán)，是否允許某類項目的建設(shè)和投產(chǎn)需要權(quán)衡對經(jīng)濟增長的貢獻和可能會導致的環(huán)境污染，等等。在“草原天路”收費這一決策中，同樣也存在著手段過于寬泛的兩種可能。一是“草原天路”在成為景區(qū)之后，依然不能改變其作為公路的性質(zhì)，因此，如何將那些只是利用公路通行而非旅游觀光的人排除在收費對象之外就是一個技術(shù)性的難題。如果不能解決這一問題，收費就存在侵害那些依據(jù)《公路法》享有免費通行權(quán)利的人的合法權(quán)益。當?shù)卣Q，“為方便沿線村民生產(chǎn)、生活，沿線企事業(yè)單位等人員正常工作，對沿線村民持身份證、工作人員持工作證全部免費?！钡@仍然不能完全解決上述問題，因為沿線的當?shù)鼐用裰皇且婪ㄏ碛忻赓M通行權(quán)利的重要群體之一，而遠非全部。二是門票價格的確定也要在綜合考慮維護成本后合理確定，否則同樣存在超出目的“斂財”嫌疑，違反手段與目的契合的要求。

四、法治思維與地方政府決策過程的正當性

“現(xiàn)代法治既把程序看作一種技術(shù)性手段，又賦予程序以正統(tǒng)化法秩序的基礎(chǔ)性地位”[9]，由此使得法治思維成為一種十分注重程序的思維方式。法治思維作為程序思維對地方政府決策會提出這樣的要求，即要求政府在決策時把程序主義的對話、商談和論證置于決策的基礎(chǔ)性位置，注重決策過程的正當性。這是因為決策通常都涉及對錯綜復雜的利益關(guān)系的深度調(diào)整與平衡，為使決策結(jié)果在一個利益與觀念均已經(jīng)十分多元的社會獲得可接受性，需要在決策的過程中設(shè)計并運用參與、商談、對話、論證之類的程序性機制來吸收不滿、協(xié)調(diào)關(guān)系、接納民意并正當化決策結(jié)果。正如哈貝馬斯所指出的那樣：“民主的意見形成過程和意志形成過程的程序和交往預設(shè)的作用，是為一個受法律和法規(guī)約束的行政部門的決策提供商談合理化的最重要的渠道?！盵10]但在決策的具體過程中，程序并不是越嚴格越好，而是要平衡“成本與收益”“在效率與精確性之間謀求最大的交換值”[11]。因此，決策程序與待決策事項之間應建立一種配比關(guān)系，如下三個因素值得考慮：一是程序的繁簡程度要與待決策事項的重要性程度成比例。這與在訴訟中根據(jù)具體案情的簡單和復雜分別采用簡易程序和普通程序來審理的道理是一樣的。二是程序的繁簡程度要與待決策事項對相對人利益的影響程度保持正相的相關(guān)關(guān)系。例如，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定，行政機關(guān)應依當事人的要求組織聽證。行政決策程序也應同此理。三是對于那些難以基于主客二分的方法，即通過觀測結(jié)果是否與客觀規(guī)律保持一致來判斷決策好壞的事項，例如我國高校招生中的省域間名額分配等政策性很強的問題，應更加注重通過決策的過程來證立決策的結(jié)果。

在“草原天路”收費事件中，主體多元、利益分化。地方政府、開發(fā)企業(yè)、景區(qū)商戶、沿途居民、未來潛在的游客以及普通公眾對是否收費都可能有各不相同的看法或訴求。決策者本應注重建立決策中心與外圍邊緣的互動，通過程序機制來彌合爭端，增進結(jié)果的可接受性。但遺憾的是，作為決策者的地方政府對過程正當性問題的關(guān)注卻是非常有限的，這不僅體現(xiàn)在前述對決策目的妥當性論證所持的十分輕視的態(tài)度之中，也體現(xiàn)在相關(guān)部門負責人試圖從更高階的政府權(quán)力為決策結(jié)果尋找正當性的努力之中，如有關(guān)部門負責人在事后向媒體表示，“對于草原天路收費，河北省和張家口市兩級政府都很支持，態(tài)度也很明確。”此外，地方政府對過程正當性問題的不以為然和敷衍態(tài)度還體現(xiàn)在其整個的決策過程在硬性的程序性要求上存有許多重大瑕疵這一方面。首先，設(shè)立風景名勝區(qū)需要經(jīng)過規(guī)劃、申請、論證、批準等程序，但“草原天路”如何變成市級風景名勝區(qū)在官方的陳述中卻語焉不詳，其是否遵守了法律與政策要求的程序性要求是十分可疑的。國務(wù)院《風景名勝區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，風景名勝區(qū)規(guī)劃經(jīng)批準后，應當向社會公布，任何組織和個人有權(quán)查閱。但有記者遍查相關(guān)信息公布平臺卻沒有找到“草原天路”規(guī)劃為景區(qū)的相關(guān)公示文件[12]?！逗颖笔★L景名勝區(qū)條例》規(guī)定，設(shè)立市級風景名勝區(qū)，由縣（市）人民政府提出申請，設(shè)區(qū)的市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（園林）主管部門組織論證提出審查意見后，報設(shè)區(qū)的市人民政府批準公布，并向省人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案。但其組織論證過程具體怎樣也不曾有只字片語見之于媒體或公眾。張家口市政府聲稱，“草原天路”于2016年3月25日正式被市政府批復為市級風景名勝區(qū)，但直到早已經(jīng)開始收費后的5月12日，才有《張家口市人民政府關(guān)于同意建立”草原天路”市級風景名勝區(qū)的批復》公布在政府網(wǎng)站上。其次，即使不考慮張北縣政府是否有權(quán)決定景區(qū)門票價格這一主體權(quán)限問題，決策中兩次聽證會的召開過程也是問題重重的。聽證會代表是怎樣構(gòu)成、如何遴選的，消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見是如何征求的，必要性、可行性是如何論證的，等等，都不曾向社會公開。這在一個利益關(guān)系高度分化、公眾參與意識不斷增強的社會背景下，在一個待決策項目非常敏感，極易被公眾輿論高度關(guān)注的具體情境之下，是很容易被詬病為暗箱操作的。而一旦過程的正當性無法保證，則一個目的妥當性程度不高、手段適當性存有硬傷的決策結(jié)果的合法性自然是岌岌可危了。

五、“草原天路”收費決策的合法性判斷及分析框架的提出

基于法治思維對地方政府決策合法性的審視并不能僅限于傳統(tǒng)上的合法律性，因為在利益分化已經(jīng)普遍化的當下，傳統(tǒng)的形式主義合法律性已經(jīng)不足以為地方政府決策特別是重大決策提供全部的合法性說明了。對決策的合法性審視應在目的的妥當性、手段的適當性和過程的正當性三個維度全面展開。目的定位著決策背后的價值取向，需要在縱橫兩個方向獲得證立。手段代表著實現(xiàn)目的的方式，合法律性為其門檻要求，而手段的必要性以及手段是否裁剪得當，不過于寬泛或狹窄則是在手段合法這一最低要求被滿足后需要進一步審視的因素。決策的全過程應體現(xiàn)對話的理念與要求，有效商談的機制是否貫穿其中，程序方面的技術(shù)性規(guī)定是否得到遵守都是決策合法性審視不可或缺的方面。除手段合法性以外的其它每個方面的審視，其結(jié)果往往都不是簡單的肯定或否定，而是有程度上的強弱之分，這使得最終的合法性判斷帶有很大的實踐理性性質(zhì)。一般來說，如果目的正當性強，則在手段的形式合法律性這一門檻要求達到后，對手段契合程度和遵守程序的嚴格程度就會放松要求;而如果目的性較弱，則手段合法律性之外的其它要求就應十分嚴格。具體到“草原天路”收費事件中，決策的目的能夠證立，但正當性強度較弱，手段雖具備形式上的合法性，但其與目的的契合程度不夠，而程序上的瑕疵也十分明顯，因此在前述分析框架之下，很難通過合法性的審視。

注釋：

（1）早在2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》就已經(jīng)要求“切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。2012年黨的十八大報告明確要求“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。2014年黨的十八屆四中全會《決定》中有兩處明確提到“法治思維”：一是要求把法治思維建設(shè)作為“加強法治工作隊伍建設(shè)”的重要內(nèi)容，在用人選拔機制中體現(xiàn)，“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導崗位上來”;二是要求“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，并將其作為加強和改進黨的領(lǐng)導的重要內(nèi)容之一。2015年中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》則對“政府工作人員法治思維和依法行政能力”的全面提高提出了要求。2017年黨的十九大報告則將法治思維作為“執(zhí)政本領(lǐng)”的重要內(nèi)容之一加以強調(diào)。

（2）有一定代表性的概括如：汪永清認為，法治思維是規(guī)則思維，是權(quán)利義務(wù)思維，是程序性思維，是權(quán)衡思維，是建設(shè)性思維。參見汪永清《法治思維及其養(yǎng)成》，載于《求是》2014年12期;江必新認為，法治思維是遵從憲法法律至上、倡導良法為治的思維，是尊重人權(quán)和自由、維護秩序和安全的思維，是依循職權(quán)法定、主張正當行權(quán)的思維，是要求公平對待、允許合理等差的思維，是堅持程序正當、注重實體正義的思維，是嚴格公正執(zhí)法、自覺接受監(jiān)督的思維。參見江必新《法治思維——社會轉(zhuǎn)型時期治國理政的應然向度》，載于《法學評論》2013年第5期。

（3）現(xiàn)代法治經(jīng)歷了形式法治、實質(zhì)法治、程序法治的變遷。“法治中國”所處時空的特殊性決定了我們所需要的法治是一種同時吸收了形式法治、實質(zhì)法治和程序法治合理因素的綜合型法治。

（4）何謂行政決策或政府決策在理論上并無統(tǒng)一的認識。例如有學者認為，行政決策是指國家行政機關(guān)執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定，行政決策將形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定以及行政機關(guān)在行政管理過程中針對特定對象、特定時間、特定問題所作出的具有重要意義的決定。參見楊海坤、李兵《建立健全科學民主行政決策的法律機制》載于《政治與法律》2016年第3期。另有學者認為，行政決策是行政機關(guān)、管制型機構(gòu)以及其他具有公共管理職能的組織或者機構(gòu)作出的可能對特定多數(shù)人或者團體的利益產(chǎn)生重大影響的決定行為，包括但不限于城市規(guī)劃、公共設(shè)施管理等的決定。參見王錫鋅《行政過程中公眾參與的制度實踐》，中國法制出版社，2008年版。理論上的這些分歧并不影響本文的討論。

（5）該事件的經(jīng)過可以參見：《湖南鳳凰古城三年門票“圍城”的是是非非》.http：//money.163.com/16/0615/15/BPK26TQN00253B0H.html，2017-7-11.

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