賈楠

2019年，“基本解決執(zhí)行難”已經(jīng)進(jìn)入最后的收官階段，最高法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上所作的報(bào)告顯示，自2016年至2018年9月，全國(guó)法院共受理執(zhí)行案件1884萬(wàn)件，執(zhí)結(jié)1693.8萬(wàn)件（含終本案件），法院工作的成效不可謂不顯著。但同時(shí)，還有相當(dāng)一部分因被執(zhí)行人完全喪失履行能力，客觀上不具備執(zhí)行條件的案件，統(tǒng)稱為“無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件”，這類案件約占我國(guó)法院執(zhí)行案件的43%。目前，對(duì)于此類案件，人民法院在通過(guò)審查后，會(huì)將其進(jìn)入“終本”程序，即“終結(jié)本次執(zhí)行”，并在發(fā)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)時(shí)恢復(fù)執(zhí)行。在無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件中，“執(zhí)行不能”所面臨的風(fēng)險(xiǎn)大多是本該由債權(quán)人承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，“終本”程序明確了法院在案件執(zhí)行中的職責(zé)范圍，同時(shí)也為無(wú)財(cái)產(chǎn)案件提供了正式的結(jié)案依據(jù)，具有重要的積極意義。但“終本”程序畢竟是一種權(quán)宜之計(jì)，在實(shí)踐過(guò)程中不免遭受質(zhì)疑，也依然存在許多問(wèn)題亟待解決。

1、群眾認(rèn)同度低，影響司法公信力

據(jù)筆者在最高法院實(shí)習(xí)期間的實(shí)踐以及調(diào)查，在執(zhí)行信訪中，有相當(dāng)一部分群眾對(duì)適用“終本”程序表示不理解、不滿意，甚至不乏這種觀點(diǎn)：終本程序?qū)嶋H上就是“為了結(jié)案而結(jié)案”，人為提高結(jié)案率。

申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的當(dāng)事人大多是訴訟程序中的勝利者，卻因被執(zhí)行人無(wú)足夠財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而使得案件終本，令申請(qǐng)執(zhí)行人覺(jué)得法院的一紙判決猶如開(kāi)了一張空頭支票，極易對(duì)法院的工作能力產(chǎn)生質(zhì)疑。對(duì)于終本后的恢復(fù)程序，社會(huì)公眾往往會(huì)認(rèn)為人民法院此舉是把查控義務(wù)強(qiáng)加到了申請(qǐng)執(zhí)行人身上，而其又無(wú)法像公安、銀行一樣可以實(shí)時(shí)掌握被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)動(dòng)態(tài)，一旦結(jié)案，單靠當(dāng)事人的能力很難追查出財(cái)產(chǎn)線索。而結(jié)案后也可能會(huì)使執(zhí)行員產(chǎn)生懈怠，不盡力調(diào)查，恢復(fù)程序形同虛設(shè)。而終本結(jié)案畢竟不是徹底的執(zhí)行終結(jié)，當(dāng)事人仍然認(rèn)為執(zhí)行是法院的責(zé)任，甚至怠于運(yùn)用自己的力量進(jìn)行追查。由于客觀條件的約束，此類案件往往只能長(zhǎng)期滯留執(zhí)行程序，嚴(yán)重影響司法公信力。

2、“終本”案件退而不出，耗費(fèi)大量司法資源

為了防止“終本”程序被濫用，相關(guān)司法解釋為其設(shè)置了嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)要件和程序要件，各級(jí)法院也紛紛推出了更全面更具體的限制性措施。由此導(dǎo)致“終本”適用成本越來(lái)越高，并在“退出執(zhí)行”和“恢復(fù)執(zhí)行”兩個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量。而“終本”程序的“退出執(zhí)行”僅僅是從執(zhí)行程序中暫時(shí)退出，實(shí)為“退而不出”，其最終結(jié)果是不可避免地使大量無(wú)財(cái)產(chǎn)案件始終積壓在法院。為了清理這些積案，法院系統(tǒng)幾乎每隔幾年就需要舉行一次積案清理活動(dòng)，在繁重的日常工作之余又增加了負(fù)擔(dān)，使得本就稀缺的司法資源還要用以解決無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件，分散了執(zhí)行案件的辦案力量，加重了辦案負(fù)擔(dān)，拖慢了執(zhí)行效率，影響了法院執(zhí)行工作的正常開(kāi)展。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者結(jié)合當(dāng)今學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，并加之自己的見(jiàn)解，提出以下兩點(diǎn)建議，希望能為相關(guān)問(wèn)題的盡早解決略盡綿薄之力。

1、分流終本案件，明確考核標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)產(chǎn)查控是執(zhí)行案件進(jìn)行下去的基礎(chǔ)，案件分流也應(yīng)當(dāng)以財(cái)產(chǎn)查控結(jié)果為基礎(chǔ)。終結(jié)本次執(zhí)行程序主要是針對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，可以設(shè)置專門的財(cái)產(chǎn)查控組，負(fù)責(zé)管理案件財(cái)產(chǎn)調(diào)查和財(cái)產(chǎn)控制，為執(zhí)行分流奠定基礎(chǔ)。設(shè)置專門的財(cái)產(chǎn)查控組負(fù)責(zé)專項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行工作者專注于財(cái)產(chǎn)查控，對(duì)于財(cái)產(chǎn)查控的流程會(huì)更加熟悉，有利于提升執(zhí)行速度，同時(shí)將所有案件的財(cái)產(chǎn)查控部分交給同一批人進(jìn)行，更有利于把握財(cái)產(chǎn)查控標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同案同判。

具體而言，一旦新案件進(jìn)入執(zhí)行程序，先由財(cái)產(chǎn)查控組收案受理，展開(kāi)財(cái)產(chǎn)調(diào)查，并對(duì)案件是否有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行做出判斷，然后分別移交不同的執(zhí)行組。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行組負(fù)責(zé)對(duì)案件是否終本做出決策，對(duì)于該組的人員配備，在人員專業(yè)素質(zhì)上應(yīng)有更高的要求，以保證嚴(yán)格控制終本的適用范圍。進(jìn)入終本程序的，加入對(duì)終本案件進(jìn)行集中單獨(dú)管理的專門數(shù)據(jù)庫(kù)，并交回財(cái)產(chǎn)查控組，定期通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行全方位查詢。

經(jīng)過(guò)上一步的分流，對(duì)于分配至無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行組的案件，在考核標(biāo)準(zhǔn)上不考核傳統(tǒng)結(jié)案率，而是進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計(jì)，考核限制率、移送率等。而對(duì)于財(cái)產(chǎn)查控組，則考核查詢率。結(jié)案率應(yīng)該是衡量有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件組工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行案件的考核，一方面既要體現(xiàn)其經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)產(chǎn)查控措施所付出的工作量，另一方面還要區(qū)別于其他方式結(jié)案的案件，以防利用終結(jié)本次執(zhí)行程序作為片面追求結(jié)案率的一種方式。

2、創(chuàng)設(shè)自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的永久退出機(jī)制

根據(jù)相關(guān)司法解釋規(guī)定，針對(duì)既符合終結(jié)本次執(zhí)行程序條件又符合移送破產(chǎn)審查相關(guān)規(guī)定的案件，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)在作出終結(jié)本次執(zhí)行程序裁定的同時(shí)將案件相關(guān)材料移送破產(chǎn)審查。但終本案件中的自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件尚無(wú)明確的退出機(jī)制。自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行案件的“永久退出”制度，實(shí)質(zhì)上是一種個(gè)人破產(chǎn)制度。在作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時(shí)，通過(guò)法律程序宣告其破產(chǎn)，對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配后，對(duì)剩余債務(wù)進(jìn)行豁免等，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一項(xiàng)古老和成熟的法律制度。

筆者認(rèn)為，“永久退出”對(duì)于債務(wù)人而言，有利于防止其被社會(huì)邊緣化、失去重新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)和發(fā)展活力，進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定;對(duì)于人民法院而言，有利于消滅執(zhí)行積案，從而把工作重心轉(zhuǎn)移到有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件中去。對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行人而言，在不幸的結(jié)果確屬不可避免的情況下，與其讓他們無(wú)謂的耗費(fèi)更多的時(shí)間與精力，不如及時(shí)止損，在結(jié)束執(zhí)行程序后完善對(duì)其的保障和救濟(jì)。對(duì)于生活特別困難的申請(qǐng)執(zhí)行人，除了現(xiàn)有的司法救助機(jī)制，還可以在全國(guó)范圍內(nèi)引入執(zhí)行救助保險(xiǎn)機(jī)制。由法院作為投保人，以申請(qǐng)執(zhí)行人為被保險(xiǎn)人及受益人，向保險(xiǎn)公司購(gòu)買執(zhí)行救助保險(xiǎn)。對(duì)未執(zhí)行到位部分，保險(xiǎn)人根據(jù)保險(xiǎn)合同約定賠付執(zhí)行救助金，并享有理賠后的追償權(quán)。從而惠及更多生活困難的申請(qǐng)執(zhí)行人，體現(xiàn)社會(huì)主義司法的溫暖。

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