王 昕，鄒安全，鄧和浦

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，廣東佛山528000）

一、問題的提出

佛山位于珠三角腹地，是全國重要的制造業(yè)基地，經(jīng)歷20年快速的城市化發(fā)展，截至2016年，其城鎮(zhèn)化率達(dá)到95%，形成了家用電器、陶瓷建材、金屬制品、紡織服裝等優(yōu)勢傳統(tǒng)制造業(yè)，也蓄積了一些經(jīng)濟(jì)社會問題，如用地效率低下、城中村等。十三五規(guī)劃以來，城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為佛山市在今后一段時(shí)期內(nèi)的重要工作方向和內(nèi)容，其本質(zhì)在于推動制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路是佛山在新的發(fā)展時(shí)期的合理選擇，可以在關(guān)注產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體和空間相互關(guān)聯(lián)的同時(shí)，更有效地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地集約利用［1］。然而，佛山市建設(shè)用地面積約1 400平方公里，約占全市土地總面積37%，已達(dá)到環(huán)境承載容量的極限，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，缺少發(fā)展用地成為制約佛山新型城鎮(zhèn)化的主要瓶頸，城市更新不僅勢在必行，還要兼顧穩(wěn)定、效益和速度。

城市更新理念與機(jī)制，協(xié)同城市治理體系變革，是當(dāng)前城市應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市升級綜合目標(biāo)的根本途徑［2］。從不同國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論是城市更新的不同階段還是城市更新的不同項(xiàng)目，地方政府、城市發(fā)展政策以及市場與私人發(fā)展商提供的資金都發(fā)揮著重要作用。然而，從國內(nèi)城市更新發(fā)展初期，地方政府與發(fā)展商在更新改造過程中，過于強(qiáng)調(diào)追求經(jīng)濟(jì)效益和城市發(fā)展，忽視或者刻意回避當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益表達(dá)，矛盾糾紛和群體性事件屢屢發(fā)生。為有效預(yù)防和化解不穩(wěn)定性事件的發(fā)生，各省市近年來積極實(shí)施重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，重大行政決策在發(fā)布前都要組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查分析及評估工作［3］。

2017年，佛山市政府起草城市更新實(shí)施意見，為有效緩解當(dāng)前建設(shè)用地緊缺的局面，促進(jìn)城市更新實(shí)踐取得積極成效鋪平道路。城市更新政策直接或者間接影響到土地征用、房屋拆遷等環(huán)節(jié)，而這些也是利益沖突和群體糾紛的高發(fā)領(lǐng)域，同時(shí)此類政策會深刻地影響城市產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境優(yōu)化等長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，因此被納入重大行政決策范疇。無論是理論還是實(shí)踐，重大政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估缺乏成熟模式和經(jīng)驗(yàn)，本政策是城市更新相關(guān)工作的綱領(lǐng)性政策，并不直接涉及征地拆遷工作，但又高度關(guān)聯(lián)各項(xiàng)敏感實(shí)踐環(huán)節(jié)，具有一定的特殊性。因此，本文嘗試說明城市更新相關(guān)政策的特殊性，有針對性地提出風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容，構(gòu)建基于層次分析法的風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系。

二、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估研究述評

當(dāng)前，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估（簡稱穩(wěn)評）應(yīng)用廣泛，在實(shí)踐層面上開始從粗放階段向規(guī)范、精細(xì)管理階段邁進(jìn)。唐鈞認(rèn)為，穩(wěn)評是善治的先決條件，“應(yīng)然的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”若要契合善治，必須實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：了解全面的意愿度和真實(shí)的支持度，把握現(xiàn)實(shí)的容忍度和明確的反對度，綜合衡量風(fēng)險(xiǎn)度［4］。

穩(wěn)評的適用范圍表述不一，綜合而言有兩大類：重大工程項(xiàng)目與重大行政決策，在實(shí)踐中，開始由前者向后者延伸［5］，并存在顯著區(qū)別。如何分類和分級評估重大政策面臨諸多挑戰(zhàn)，首先決策與執(zhí)行過程涉及多個(gè)職能部門，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分散在決策過程的多個(gè)階段；其次，利益群體多元化，風(fēng)險(xiǎn)衡量缺乏客觀量化指標(biāo)；再次，重大決策穩(wěn)評還在探索中，無先例和經(jīng)驗(yàn)可循，缺乏權(quán)威性風(fēng)險(xiǎn)識別模板［6］。另外，重大政策往往專業(yè)性較強(qiáng)，也受政策所調(diào)整區(qū)域的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、民族宗教、人口態(tài)勢等因素影響，造成社會失序、風(fēng)險(xiǎn)的源頭和演變進(jìn)程隨決策性質(zhì)不同差異巨大，必須加以具體剖析［7］。

重大決策事項(xiàng)的穩(wěn)評，既要遵循一般穩(wěn)評規(guī)律，也要兼顧公共政策評估的特點(diǎn)。公共政策評估，是政策過程的重要組成部分，提高政策科學(xué)性和有效性，提升政府執(zhí)政能力的有效工具［8］25，是調(diào)整政策內(nèi)容的重要依據(jù)。Michael Howlett與M.Ramesh視公共政策評估為探索政策目標(biāo)與執(zhí)行手段的過程，評估的深度取決于評估主體［9］。根據(jù)《南非政策評估框架》，重大決策的穩(wěn)評屬于診斷性評估（事前評估），目的在于厘清需要應(yīng)對的問題，剖析原因，預(yù)測政策選擇的可能后果［10］。公共政策評估的歷史不斷演進(jìn)，經(jīng)歷了測量、描述、判斷和回應(yīng)性建構(gòu)主義評估等階段后，House和Howe開始引入?yún)f(xié)商式評估視角，以適應(yīng)社會的民主化進(jìn)程。協(xié)商式評估的核心在于民主參與，保障所有的利益相關(guān)群體的平等話語權(quán)以及充分的觀點(diǎn)表達(dá)，以得出良好的評估結(jié)果，特別強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者在評估所有階段的民主參與［8］36-37。

重大決策事項(xiàng)的穩(wěn)評是應(yīng)對處于高風(fēng)險(xiǎn)社會的中國特殊國情的創(chuàng)新性政治實(shí)踐，國內(nèi)的研究和實(shí)踐還在不斷探索完善之中。四川省遂寧市2005年起嘗試評估重大工程項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，其成功經(jīng)驗(yàn)作為一種創(chuàng)新實(shí)踐迅速擴(kuò)散，最終上升為國家統(tǒng)一行動。2009年，各地穩(wěn)評實(shí)踐在中央統(tǒng)一指引下，其實(shí)踐領(lǐng)域由重大工程項(xiàng)目向其他重大社會決策延伸。劉澤照總結(jié)了2005-2015年間中國穩(wěn)評制度的發(fā)展，認(rèn)為公務(wù)人員的科學(xué)價(jià)值取向、第三方評估、公眾有效參與、考核問責(zé)機(jī)制以及法治化建設(shè)是保障穩(wěn)評制度有效性的關(guān)鍵因素［11］。

陳占峰、黃學(xué)賢等學(xué)者強(qiáng)調(diào)了重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估的重要性及價(jià)值，認(rèn)為既要完善穩(wěn)評機(jī)制，也要提高穩(wěn)評的科學(xué)性和透明性［12-13］。孔曉丹根據(jù)重大行政決策內(nèi)容，將當(dāng)前實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容分為城建、財(cái)政、市場監(jiān)管、社會管理和突發(fā)應(yīng)急五類［14］。楊芳勇、朱正威等學(xué)者探討了如何健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制［15-16］。穩(wěn)評的評估方法由定性研究向定量研究發(fā)展，逐漸豐富多樣。朱正威等基于公眾“風(fēng)險(xiǎn)-收益”感知視角，將因子分析法應(yīng)用于工程項(xiàng)目的穩(wěn)評實(shí)踐中［17］；何德文、杜頻湖、夏硯波等引入模糊綜合評價(jià)法對重大項(xiàng)目開展穩(wěn)評［18-20］；層次分析法因其能將復(fù)雜問題層次化、數(shù)量化以便于分析、決策，被更廣泛地應(yīng)用于穩(wěn)評實(shí)踐［21-23］。

重大決策事項(xiàng)的穩(wěn)評體系還需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善，尤其是城市更新類政策對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，國內(nèi)外對此實(shí)踐不多，因此，本文嘗試在風(fēng)險(xiǎn)評估體系中增加反映政治風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)廉政性，并采用AHP法克服公共政策效果因素不適合量化的困難，構(gòu)建適用于國土規(guī)劃類重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系，并嘗試用案例說明。

三、城市更新政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系構(gòu)建

（一）城市更新政策社會風(fēng)險(xiǎn)評估體系框架

1.選擇理論方向

城市更新政策涉及征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、環(huán)境影響、社會保障、公益事業(yè)等方面，屬于有關(guān)城市發(fā)展和管理建設(shè)的重大決策。重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容豐富，學(xué)術(shù)界從多種理論角度構(gòu)建多樣化的評估體系。朱正威從政策過程角度，結(jié)合控制區(qū)間和記憶模型，構(gòu)建了含有48個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的評估體系［24］。楊芳勇從社會燃燒理論出發(fā)，提出以社會燃燒三要素為基礎(chǔ)的評估內(nèi)容體系［25］。盧文剛以危機(jī)生命周期三階段原理為基礎(chǔ)，結(jié)合政策過程，構(gòu)建了包含42個(gè)評價(jià)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)評估矩陣［26］。沈克慧綜合風(fēng)險(xiǎn)因素和管理狀態(tài)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評估體系［27］。在實(shí)踐方面，各地政府相繼出臺穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估政策，政策明確的評估內(nèi)容主要包括評估重大決策的合法性、合理性、可行性和可控性［28-29］。因此，本文在“四性”框架下，從政策過程，特別是政策起草過程、實(shí)施初期、中期和后期的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素分析佛山市城市更新重大政策的風(fēng)險(xiǎn)，并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系。

城市更新實(shí)施意見是關(guān)系到國土資源管理系統(tǒng)的重大政策，其政策有效性易被廉政風(fēng)險(xiǎn)扭曲。由于國土資源類政策的行政管理執(zhí)法權(quán)存在較大彈性裁量權(quán)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)高，違法違紀(jì)案件多年處于高發(fā)態(tài)勢，其相關(guān)政策在制定過程、執(zhí)行過程中易被扭曲，向某些利益群體傾斜，具有一定的隱蔽性，但對社會經(jīng)濟(jì)秩序具有較大的破壞力，進(jìn)而引發(fā)不穩(wěn)定事件［30］。有鑒于此，本次評估在“四性”基礎(chǔ)上增加廉政性、安全性兩項(xiàng)一級指標(biāo)。

2.識別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識別是穩(wěn)評實(shí)踐中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)評級準(zhǔn)確可信，風(fēng)險(xiǎn)防范有的放矢的重要依據(jù)。本次穩(wěn)評通過初步識別、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、綜合提煉三個(gè)步驟確定城市更新實(shí)施意見的風(fēng)險(xiǎn)識別表。首先，以政策整體風(fēng)險(xiǎn)為結(jié)果，采用魚骨圖分析可能引發(fā)涉穩(wěn)事件的風(fēng)險(xiǎn)因素，從政策過程視角，以政策制定期、政策實(shí)施初期、政策實(shí)施中期和政策實(shí)施成熟期五個(gè)階段對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行初步識別（見圖1）。第二，開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，滾動識別風(fēng)險(xiǎn)。在全面識別利益相關(guān)方的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)場走訪、深度訪談、問卷調(diào)查等多種方式方法開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查。了解和掌握市區(qū)兩級職能部門、鎮(zhèn)街相關(guān)工作小組、村居組織以及開發(fā)商對城市更新實(shí)施意見的態(tài)度和建議。采用多種方式滾動識別風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查過程中，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)因素清單。第三，結(jié)合“四性”框架，綜合提煉主要風(fēng)險(xiǎn)因素。以政策過程視角形成風(fēng)險(xiǎn)因素清單后，再結(jié)合合法性、合理性、可行性、可控性、安全性和廉政性理論框架，對各因素進(jìn)行歸納整理，形成風(fēng)險(xiǎn)識別表。

圖1 城市更新實(shí)施意見的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)魚骨圖

3.確立風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系

經(jīng)過文獻(xiàn)研究、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查等方式，最終形成了風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系。構(gòu)建了針對城市更新實(shí)施意見的重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，包括6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類別、13個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素和30個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中，合法性風(fēng)險(xiǎn)主要包括法規(guī)和政策風(fēng)險(xiǎn)，以及政策民主參與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；合理性包括政策引導(dǎo)性、政策界定范圍和對象、社會利益平衡等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)；可行性則是從政策實(shí)施后，特別是初期，在政策實(shí)施方案、政策連續(xù)性、出臺條件和時(shí)機(jī)、政策經(jīng)濟(jì)社會影響等方面的風(fēng)險(xiǎn)；可控性主要從政策實(shí)施過程中的政策資源來分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；安全性重點(diǎn)評估政策實(shí)施后是否會引發(fā)嚴(yán)重的負(fù)面社會輿論，引發(fā)社會治安風(fēng)險(xiǎn)；廉政性則針對本政策在具體實(shí)施過程中，是否會觸發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。具體評價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 城市更新政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系

（續(xù)上表）

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估體系指標(biāo)權(quán)重和分值的確定

識別主要風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的關(guān)鍵是指標(biāo)權(quán)重的確定。國內(nèi)常用的指標(biāo)權(quán)重設(shè)定方法有層次分析法（AHP）、Delphi法、均值法、熵權(quán)法［31］等，本次評估主要采用數(shù)學(xué)家薩蒂（SaatyT.L.）提出的層次分析法。其基本思路是：首先確立總目標(biāo)和影響因子，然后將影響因子按隸屬關(guān)系分解，形成有序遞階結(jié)構(gòu)，最后建立判斷矩陣。判斷矩陣是通過將影響因子兩兩比較得出，經(jīng)過計(jì)算和一致性檢驗(yàn)得出各層級影響因子對上一級目標(biāo)的權(quán)重［32］。具體而言，本文采用由低層次到高層次的AHP方法，首先針對6個(gè)1級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)利用AHP方法進(jìn)行單因素分析，得出每個(gè)2級風(fēng)險(xiǎn)相對于上層1級風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重，并以此類推30個(gè)3級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對于13個(gè)2級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重，最后針對風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的總目標(biāo)（1級風(fēng)險(xiǎn)）對這30個(gè)3級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)確定權(quán)重。

1.構(gòu)造判斷矩陣

構(gòu)造判斷矩陣A=（aij）nn，aij表征同層指標(biāo)相對上一層目標(biāo)而言的相對重要性，具體而言，是因素ui相對于因素uj的重要性，取值常用1-9及其倒數(shù)的比例標(biāo)度（見表2）

表2 層次分析法比例標(biāo)度表

按照城市更新實(shí)施意見社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，運(yùn)用Delphi法，結(jié)合深度訪談和調(diào)研結(jié)果，可構(gòu)造判斷矩陣，就本評估體系而言，需要D-A層1個(gè)，A-C層6個(gè)，C-P層13個(gè)，共20個(gè)判斷矩陣，見表3。

表3 判斷矩陣

2.矩陣單排序和一致性檢驗(yàn)

針對前述20個(gè)判斷矩陣進(jìn)行單排序計(jì)算，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。將判斷矩陣每一列向量正規(guī)化，并按行求和；以表3為例，正規(guī)化得特征向量W=（0.083 0.253 0.366 0.094 0.080 0.124）т,用和積法計(jì)算判斷矩陣最大特征值和所對應(yīng)的特征向量或權(quán)重向量

判斷矩陣可能受隨機(jī)因素影響偏離一致性，還需計(jì)算檢驗(yàn)系數(shù)CR，CR=CI/RI。隨機(jī)一致性指標(biāo)RI和判斷矩陣的階數(shù)有關(guān)，其對應(yīng)關(guān)系如表4。

表4 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI標(biāo)準(zhǔn)值

通過計(jì)算，得出CR=0.0354/1.24=0.028＜0.1，則矩陣D-A通過一致性檢驗(yàn)。

根據(jù)上述公式，可得到各層指標(biāo)的權(quán)重，匯總權(quán)重?cái)?shù)據(jù)，整理得表5。

表5 城市更新實(shí)施意見社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)權(quán)重

（續(xù)上表）

采用帕累托分析法，對30個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分類。帕累托分析法，又稱ABC法，根據(jù)分析對象的某個(gè)主要特征進(jìn)行分類排隊(duì)，分清重點(diǎn)和一般。對各項(xiàng)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重大小排序，然后從大到小計(jì)算其累積權(quán)重，累積權(quán)重在0-70%之間，是主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（標(biāo)識為A），累積權(quán)重在70%-90%之間，是次要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（標(biāo)識為B），累積權(quán)重在90%-100%之間，是一般風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（標(biāo)識為C）。30個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所占總目標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行重新排序，并計(jì)算累積權(quán)重，得出評定等級（見表6）。

表6 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)權(quán)重評估

（續(xù)上表）

研究結(jié)果可以看出，主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有11項(xiàng)，依次是：補(bǔ)償方案合理性、負(fù)面影響外部性、出臺時(shí)機(jī)成熟度、利益群體接受度、利益調(diào)節(jié)對象界定、政策連續(xù)性、索賄可能性、矛盾可化解程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性、合法權(quán)益損害以及決策權(quán)限。

四、總結(jié)

通過文獻(xiàn)研究、訪談、專家討論等方式從合法性、合理性、可行性、可控性、廉政性和安全性六個(gè)方面，本文建立了城市更新政策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，并應(yīng)用層次分析法展示了該評估體系的應(yīng)用方法。通過相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，該評估系統(tǒng)能較好地預(yù)知城市更新類政策的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為該類公共政策制定和實(shí)施過程的風(fēng)險(xiǎn)管控提供有效依據(jù)?；贏HP法的重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，結(jié)合綜合評價(jià)或者ABC法可識別重要風(fēng)險(xiǎn)影響因素，再結(jié)合模糊綜合評價(jià)法可進(jìn)一步確定重大決策的整體風(fēng)險(xiǎn)等級，這也是可以進(jìn)一步探討的內(nèi)容。