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      山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷

      2019-05-08 12:09:08江炎檜
      農(nóng)家科技中旬版 2019年2期
      關(guān)鍵詞:制度變遷三權(quán)分置

      江炎檜

      摘要:改革發(fā)軔于農(nóng)村,經(jīng)過40年發(fā)展,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一系列重大突破。山東省是全國最早試點土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的省份,也是最早進行“三權(quán)分置”改革的省份,在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中雖然取得了一定成效,目前還存在許多矛盾和不足,并針對現(xiàn)狀問題提出改革措施。

      關(guān)鍵詞:農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度;制度變遷;三權(quán)分置

      中國經(jīng)濟改革是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革開始的,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革可以追溯到20世紀70年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制悄然興起,從此,確立了集體所有的土地制度,中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一次劇烈而深刻的變革。20世紀90年代后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任內(nèi)在的制度缺陷導(dǎo)致土地頻繁調(diào)整、土地經(jīng)營細碎化、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模偏小等問題,嚴重影響了農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性和耕作效率的發(fā)揮。進入21世紀以來,實行“三權(quán)分置”也就是把最初的承包經(jīng)營權(quán),拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),進一步將土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度不斷加快、規(guī)模不斷擴大之勢。

      一、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變歷程

      農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷主要表現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“權(quán)能合一”到“兩權(quán)分離”,再到“三權(quán)分離”的變動過程。土地權(quán)屬關(guān)系開始是分為集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán),土地實際上歸集體所有。“三權(quán)分置”也就是把最初的承包經(jīng)營權(quán),拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),進一步將土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離。主要目標是激活土地流轉(zhuǎn)機制,優(yōu)化土地資源配置,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革先后經(jīng)歷了80年代中期的探索起步、90年代全面推進,21世紀的深化提高階段。

      1.初步探索階段。40年前山東省農(nóng)村土地制度改革是以大包干為標志開始的。十一屆三中全會之后,采取了一種漸進的方式進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,確立了集體所有的土地制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國逐漸推行,實行包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責任制,大幅度地提升和促進了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和有效性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是經(jīng)濟體制的變革,實際上卻是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。將土地的經(jīng)營權(quán)發(fā)放到農(nóng)民手里的這種家庭承包經(jīng)營的土地制度,極大地沖擊了人民公社形式下的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶最終獲得土地經(jīng)營權(quán),成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體,土地收益真正實現(xiàn)了按勞分配。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在保證農(nóng)村土地集體所有制屬性不變的前提下,將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán),兩權(quán)分離”,解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。

      2.全面推進階段。隨著土地產(chǎn)權(quán)逐步地完善,土地的承包期不斷延長。第一輪土地承包,從1983年前后開始,到1997年截止,承包期為15年。1982年中央1號文件明令禁止土地買賣、出租和轉(zhuǎn)讓到1984年政府首度松動土地流轉(zhuǎn)限制,政府對于農(nóng)業(yè)土地的產(chǎn)權(quán)的交易權(quán)的規(guī)定產(chǎn)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變,直到1993年之前土地的流轉(zhuǎn)用途僅限于農(nóng)業(yè),但這仍對后續(xù)迎合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)出了示好信號。第二輪土地承包,從1997年開始,土地承包期再延長30年不變。1984至1993再至2003年,中央政府分步驟地賦予了農(nóng)民更多土地交易的自由。

      3.深化提高階段。將土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)構(gòu)成的土地承包經(jīng)營權(quán)體系。主要目標是激活土地流轉(zhuǎn)機制,優(yōu)化土地資源配置,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。三權(quán)分置通過土地登記、土地流轉(zhuǎn)市場的確認和發(fā)展,土地經(jīng)營權(quán)可以在所有權(quán)和合同權(quán)利主體不變的情況下轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)了產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)民更多的土地登記權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)越來越充分,在農(nóng)地收益權(quán)和交易權(quán)上權(quán)能同樣越來越充分。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的完整性,滿足了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中的合法權(quán)益。

      二、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及存在問題

      據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,2008年,全國通過各種方式流轉(zhuǎn)土地面積已達1.06億畝,占全部家庭承包經(jīng)營面積的8.7%,2009年底達到13%左右。2017年,山東省省流轉(zhuǎn)土地1243千公頃,比上年增加109千公頃,增長9.6%。土地向新型經(jīng)營主體流傳更加明顯,面積達到578千公頃,占流轉(zhuǎn)面積的46.5%,比上年提高0.8個百分點。全省建立110多個縣級以上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心,累計實現(xiàn)交易額超過200億元。

      目前山東省土地流轉(zhuǎn)形式多集中于以下幾種方式:

      上述幾種模式這表明,山東的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)突破了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、反租倒包、互換等傳統(tǒng)形式,已初步具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)交易的特點。

      山東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在以下突出問題:一是土地流轉(zhuǎn)由于供給和需求均不足,造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小、范圍窄。二是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以自發(fā)、分散流轉(zhuǎn)為主,通常采取“口頭協(xié)議”的方式私下流轉(zhuǎn),缺乏有效的引導(dǎo)和規(guī)范;三是土地分散自發(fā)流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村具有適用的普遍性,但由于流轉(zhuǎn)范圍小,無法從根本上解決農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營問題;四是由于缺乏農(nóng)村土地價格的評估系統(tǒng),農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息在空間分布上極為分散,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度還很低。

      三、山東省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向

      現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革出現(xiàn)供需發(fā)展緩慢的局面,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度如何改革,才能更有效適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展要求,提出了以下幾點政策建議:

      1.加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)和本位,體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體,農(nóng)民家庭承包的土地自己經(jīng)營,也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

      2.深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán),一是集體土地承包權(quán),二是宅基地使用權(quán),三是集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本性質(zhì)。3.發(fā)展多層次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的配套制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制涉及多方利益,需要完善相關(guān)配套制度,使利益相關(guān)者獲得實惠從而支持推動改革。

      參考文獻:

      [1]豐雷.新制度經(jīng)濟學視角下的中國農(nóng)地制度變遷:回顧與展望[J],中國土地科學,2018(4):8-15.

      [2]公茂剛,王學真.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的作用機理及路徑[J],新疆社會科學,2018(3):51-60.

      [3]王磊.我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的邏輯及動力[J],吉首大學學報(社會科學版),2016(2):68-73.

      [4]吳石磊.中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對居民消費的影響研究[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2016年4月.

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