朱成

摘要：隨著我國法治進(jìn)程和教育體制改革的深入，高校教師的權(quán)益保護(hù)日益受到重視，建立健全糾紛解決機(jī)制，保護(hù)教師權(quán)益，成為高校構(gòu)建和諧關(guān)系的重要議題。非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）在化解糾紛方面不同于訴訟制度，將其引入到高校人事糾紛處理，具有獨(dú)特的價(jià)值和作用。通過對高校教師人事糾紛的非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）的建構(gòu)研究，了解高校教師人事糾紛解決現(xiàn)狀，把握問題、困難與需求，在非訴機(jī)制的視角下構(gòu)建完善的糾紛解決機(jī)制，進(jìn)而解決高校教師人事糾紛面臨一系列問題。

關(guān)鍵詞：高校人事糾紛;非訴訟糾紛解決機(jī)制;救濟(jì)途徑

一、高校人事糾紛及其解決機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）高校人事糾紛概述

（1）因履行、終止聘用合同而產(chǎn)生的人事糾紛

我國高校通常實(shí)行以教師聘用制為核心的人事制度，學(xué)校與教師一般都會(huì)簽訂聘用合同，形成相應(yīng)的聘用人事關(guān)系。聘用合同根據(jù)我國的法律及相關(guān)法規(guī)要求規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，如高校教師違反應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)而出現(xiàn)需要解除合同時(shí)，高校作為事業(yè)單位主體辭退并且終止教師聘用合同或人事關(guān)系而產(chǎn)生的人事糾紛。

（2）因教師流動(dòng)引發(fā)的人事糾紛

學(xué)校為穩(wěn)定師資隊(duì)伍，搭建人才發(fā)展平臺(tái)，根據(jù)事業(yè)單位聘用制管理要求，通常和校內(nèi)教師簽訂人才聘用合同，聘用合同約定人才引進(jìn)的特殊待遇，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)服務(wù)年限作為約束。當(dāng)教師無法按照合同約定完成服務(wù)期年限而要求調(diào)動(dòng)或辭職而引起的人事糾紛。

（3）因進(jìn)修培訓(xùn)引起的人事糾紛

高校為提升校內(nèi)教師的專業(yè)能力素養(yǎng)，定期資助有意向和發(fā)展?jié)摿Φ慕處熯M(jìn)修培訓(xùn)，一般分為國內(nèi)外專業(yè)訪學(xué)和個(gè)人學(xué)位進(jìn)修兩種類型。學(xué)校在教師培訓(xùn)進(jìn)修期間支付其相關(guān)培訓(xùn)進(jìn)修費(fèi)用或保留在職期間工資績效待遇，與教師簽訂協(xié)議，約定培訓(xùn)進(jìn)修結(jié)束以后在校內(nèi)執(zhí)行完畢一定的服務(wù)時(shí)間，簽約教師不執(zhí)行約定服務(wù)時(shí)間而要求調(diào)離引起的人事糾紛。

（二）高校人事爭議處理方式的現(xiàn)況

（1）申訴制度

申訴制度是指教師對于關(guān)系自身權(quán)益的處理結(jié)果有異議，向上一級的機(jī)構(gòu)/部門提出，要求再次審核處理1。教師申訴制度主要依據(jù)為2014年7月人社保障部《事業(yè)單位工作人員的申訴規(guī)定》，如果對相關(guān)的人事處理有異議的可申請相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)核以及申訴、再申訴的規(guī)定。對于申訴的管轄、申訴的申請受理、申訴的審理決定、申訴的執(zhí)行監(jiān)督等方面程序要求也作出規(guī)范要求。

（2）仲裁程序

仲裁程序是當(dāng)事人協(xié)商指定勞動(dòng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)，由指定的仲裁機(jī)構(gòu)對于法定或約定發(fā)生的糾紛事由裁決。高校人事糾紛仲裁依照2011年8月由人社部《人事爭議處理的規(guī)定》（人社部發(fā)〔2011〕88號(hào)）、2017年7月人社部實(shí)施的《勞動(dòng)人事爭議仲裁的辦案規(guī)則》（人社部令第33號(hào)）等文件，因人事關(guān)系需要解除或者人事聘用的合同履行中出現(xiàn)糾紛情況處理作出相應(yīng)的規(guī)定。

（3）訴訟程序

訴訟程序指當(dāng)事人不服勞動(dòng)人事爭議仲裁院作出的勞動(dòng)人事糾紛裁決，向具有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，要求依照規(guī)定進(jìn)行審理和判決。最高院的《關(guān)于法院在審理事業(yè)單位的人事爭議案件若干的問題規(guī)定》、《關(guān)于事業(yè)單位的人事爭議案件適用的法律問題答復(fù)》等規(guī)定為主要依據(jù)。法院主要對當(dāng)事人因人事關(guān)系紛爭或協(xié)議、合同執(zhí)行過程發(fā)生爭議的情況，在程序上主要依據(jù)的是勞動(dòng)關(guān)系方面的法條要求，實(shí)體內(nèi)容方面如有規(guī)定空白的情況下還是依據(jù)《勞動(dòng)合同法》處理相關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的要求作為依據(jù)。

二、高校人事糾紛解決機(jī)制面臨的困境

（一）現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑機(jī)制存在的問題

（1）高校人事爭議處理立法缺位

面對高校近年來涌現(xiàn)的人事爭議糾紛案件，勞動(dòng)人事爭議仲裁院、人民法院等法律部門在尋法無據(jù)的情形下，只好翻尋相關(guān)行政規(guī)章作為審理依據(jù)?；痉梢罁?jù)缺少具體的操作性規(guī)定，適用部門規(guī)章、政策性法規(guī)的過程中使糾紛的處理存在著嚴(yán)重的沖突，審理案件時(shí)往往困難重重，難以有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。此外，根據(jù)《勞動(dòng)人事爭議仲裁的辦案規(guī)則》的內(nèi)容，解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的事業(yè)單位人事爭議才可進(jìn)入仲裁立案范圍。其他的爭議例如人事考核，獎(jiǎng)勵(lì)處分、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘等不能納入立案范圍，維護(hù)自身權(quán)益的當(dāng)事人在仲裁和訴訟的途徑無法實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，從而不受司法監(jiān)督保護(hù)。這些不納入受案范圍的人事糾紛只能通過非法定制度化的途徑解決，引發(fā)不必要的校內(nèi)人事矛盾激化。

（2）“一裁兩審”的程序制度存在明顯弊端

一方面，人事爭議仲裁作為人事爭議訴訟的前置程序，即先仲裁再訴訟的程序，也宣告了人事仲裁不具備終局性，很多的案件經(jīng)過仲裁后會(huì)進(jìn)入訴訟程序，造成了人事爭議案件的三審制，使得涉及當(dāng)事人迫切想要解決的權(quán)益糾紛進(jìn)入一個(gè)程序冗長的過程，浪費(fèi)了國家司法資源的同時(shí)拖延了人事糾紛化解時(shí)間，加劇了雙方矛盾激化。另一方面，排除了當(dāng)事人對仲裁和訴訟途徑的使用權(quán)利自由。勞動(dòng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)未受理的這些人事爭議案件，法院也無法接納該類型的案件，變相使得利益維護(hù)人失去了勝訴自然權(quán)，并導(dǎo)致法院的管轄權(quán)最后無法落實(shí)，無法承擔(dān)原本制度設(shè)計(jì)中監(jiān)督機(jī)制的作用。

（二）高校教師申訴制度處境尷尬

（1）對于受案范圍來說，《申訴規(guī)定》第11條對于申請受理范圍的情形規(guī)定列舉的六種情況和2008年5月實(shí)施的《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《調(diào)解仲裁法》）存在一定的重復(fù)性，帶來的問題是事業(yè)單位工作人員在面對重合的糾紛情形時(shí)應(yīng)該在申訴、仲裁方式的抉擇，特別是維權(quán)利益人都選擇了申訴和仲裁的途徑時(shí)候，兩種救濟(jì)方式的效力優(yōu)先在制度層面上都沒有明確。

（2）《申訴規(guī)定》關(guān)于申訴的處理決定性質(zhì)方面沒有作明確說明，若當(dāng)事人對于申訴后作出的決定不接受，下一步的救濟(jì)方式并沒有規(guī)定，那么也不能理清申訴和仲裁兩者之間的關(guān)系問題。如果同時(shí)選擇申訴和仲裁，當(dāng)事人使用申訴程序能否具有仲裁時(shí)效中斷的法律效果等問題都對于高校教師申訴制度能否真正為當(dāng)事人維護(hù)切身合法權(quán)益提出疑問。

（三）校內(nèi)非訴糾紛解決機(jī)構(gòu)角色缺位

縱觀高校內(nèi)部非訴性質(zhì)的糾紛解決機(jī)制主要有協(xié)商和調(diào)解兩種方式，協(xié)商和調(diào)解的非訴解決方式主要依托于高校內(nèi)部的工會(huì)、教代會(huì)或其他根據(jù)學(xué)校自身情況設(shè)立的自治性組織機(jī)構(gòu)。這些校內(nèi)自治性組織面對現(xiàn)階段教師人事爭議糾紛的復(fù)雜狀況和應(yīng)急事件常常顯得捉襟見肘，依法維權(quán)思維欠缺，與糾紛解決方面的法律專業(yè)知識(shí)了解較少，維權(quán)經(jīng)驗(yàn)不足等問題，降低了校內(nèi)非訴糾紛解決機(jī)構(gòu)的維權(quán)效果，無法在教師心中建立校內(nèi)維權(quán)的形象。同時(shí)高校教師是受過高等教育的知識(shí)分子，對于公平的實(shí)現(xiàn)和維權(quán)民主意識(shí)往往比較強(qiáng)烈，對于非訴糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的公正實(shí)現(xiàn)有著更高的要求，在無法寄希望于校內(nèi)機(jī)構(gòu)時(shí)通常選擇法律途徑來維護(hù)權(quán)益。

三、完善非訴糾紛解決機(jī)制（ADR）在高校人事糾紛處理的重要性

首先，非訴機(jī)制以靈活的程序較大程度地節(jié)約當(dāng)事人和社會(huì)的救濟(jì)成本。維權(quán)一方要求當(dāng)然能夠犧牲代價(jià)能夠最小化，其中包括時(shí)間、金錢以及其他方面的投入。非訴機(jī)制一個(gè)顯著的優(yōu)點(diǎn)就是程序簡單靈活，成本相對低廉，同時(shí)又節(jié)省了訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)等耗費(fèi)成本。就社會(huì)而言能提供的公共司法資源總是有限的，在平等協(xié)商且尊重當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上用非訴方式加以解決，就能在一定程度上減輕司法壓力，分散集中在司法機(jī)關(guān)的案件，促進(jìn)司法資源和效益的最大化。

其次，非訴訟糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行，對于現(xiàn)代法治和社會(huì)自治具有積極的意義。一方面，非訴機(jī)制為糾紛維權(quán)人選擇多種維權(quán)途徑的程序方面權(quán)利，是對社會(huì)成員在法治國家中如何管理社會(huì)自治性機(jī)構(gòu)以及成員的共意達(dá)成的充分體現(xiàn)。雙方根據(jù)糾紛的特殊情況如何選擇非訴糾紛解決機(jī)制類型，而且在糾紛協(xié)商的過程中就如何分配權(quán)利義務(wù)進(jìn)行平衡。當(dāng)事人在糾紛解決途徑上的自由意志和協(xié)商衡量，能促進(jìn)社會(huì)自治組織的凝聚力和自律功能的完善，同時(shí)標(biāo)志著市民社會(huì)的成熟形成。另一方面，非訴糾紛解決機(jī)制為法律規(guī)則的形成創(chuàng)造條件。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時(shí)期，新興類型通常會(huì)有立法模糊或是空白的情況出現(xiàn)。而這些領(lǐng)域產(chǎn)生的糾紛爭議往往會(huì)面臨沒有對照的法律條文或規(guī)定的局面。對于新興類型的糾紛用非訴糾紛解決途徑來化解，也為后續(xù)該領(lǐng)域立法完善儲(chǔ)備重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

最后，非訴機(jī)制最根本的價(jià)值在于以相對平和方式解決復(fù)雜關(guān)系糾紛。非訴機(jī)制以當(dāng)事人自主協(xié)商為來解決矛盾糾紛，有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)和諧氛圍的維系，也有利于保護(hù)雙方當(dāng)事人的自身隱私和商業(yè)秘密。同時(shí)，非訴機(jī)制的宗旨在于降低雙方當(dāng)事人的對立情緒，盡可能在平和的環(huán)境中達(dá)成多方和解，所以非訴機(jī)制無論是對于社會(huì)自治體的穩(wěn)定發(fā)展，還是維系各類型錯(cuò)綜復(fù)雜的糾紛關(guān)系，都具有訴訟程序所力不能及的價(jià)值。從結(jié)果來看，非訴糾紛解決機(jī)制的結(jié)果建立在雙方當(dāng)事人協(xié)商和解的基礎(chǔ)上，能夠更自覺地完成協(xié)商結(jié)果，減低了國家為處理紛爭本要負(fù)擔(dān)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)維護(hù)了社會(huì)共同體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。通過非訴糾紛解決方式能夠最大程度降低了國家在利益沖突與紛爭需付出的成本，并體現(xiàn)社會(huì)成員作為自治主體的理性意識(shí)增強(qiáng)和營造社會(huì)關(guān)系的非對抗性特征，代表著民主法治社會(huì)的理念更新。

四、高校人事糾紛非訴訟解決機(jī)制的完善

（一）高校人事糾紛協(xié)商方式的完善

筆者建議可設(shè)立教師的集體協(xié)商制度，通過事前維權(quán)的方式來保護(hù)教師權(quán)益。集體協(xié)商制度可以通過學(xué)校的工會(huì)或其他代表教師的組織機(jī)構(gòu)，或者經(jīng)教師推薦產(chǎn)生的代表和學(xué)校在平等、自愿的基礎(chǔ)上，就協(xié)商制度的內(nèi)容進(jìn)行充分討論研究，最終形成書面性的協(xié)議文件。集體協(xié)商制度起源于中小企業(yè)的實(shí)行，緩和雙方矛盾，調(diào)解當(dāng)事人爭議糾紛，起到在企業(yè)內(nèi)部化解、平息爭端的用途。高?？砂凑諏W(xué)校的實(shí)際情況來參照該制度，能夠在學(xué)校和教師之間紛爭溝通設(shè)立對話平臺(tái)，創(chuàng)造一個(gè)平等平和的溝通渠道。集體協(xié)商制度的共同協(xié)商過程是雙方共同的需要，在清晰確定雙方的溝通意向以后，糾紛的化解才有讓步的可能性，最后達(dá)成協(xié)商一致。集體協(xié)商制度有助于教師發(fā)揮團(tuán)體的力量與學(xué)校來談判和協(xié)商，而且通過協(xié)商達(dá)成的協(xié)議依靠高校與教師自覺履行，在坦誠友好的氛圍中以相對簡便的形式達(dá)成雙方紛爭的平衡，協(xié)商制度在這方面有著有效化解糾紛的天然優(yōu)越性。

（二）高校人事糾紛調(diào)解方式的完善

筆者建議高?？稍O(shè)立校內(nèi)調(diào)解委員會(huì)，成員可由相關(guān)專家、教師代表擔(dān)任。負(fù)責(zé)高校工作的教育部門可以參照當(dāng)?shù)氐娜嗣裾{(diào)解組織、法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立相對固定的調(diào)解組，具體處理高校各類的爭議調(diào)解。若調(diào)解組調(diào)解成功，則要求當(dāng)事人雙方簽訂調(diào)解書。如果長時(shí)間沒有調(diào)解成功，則要求當(dāng)事人通過其他方式處理。而調(diào)解書通常不具有法律上的強(qiáng)制力，易出現(xiàn)一方當(dāng)事人不執(zhí)行的情況，應(yīng)當(dāng)賦予調(diào)解組織的法律效力促使雙方執(zhí)行，違約者應(yīng)承擔(dān)不履約的不利后果，防止調(diào)解程序虛設(shè)。雙方在平等協(xié)商制定的調(diào)解書，除非違反法律規(guī)定存在無效或可撤銷的情況，調(diào)解雙方必須履約，仲裁委、法院也應(yīng)維護(hù)調(diào)解內(nèi)容，若一方不執(zhí)行，另一方可要求申請強(qiáng)制執(zhí)行，一定程度上抑制惡意濫用調(diào)解的作用，有效保障調(diào)解的效力，不失為一種有意的嘗試。

同時(shí)，高校人事爭議的調(diào)解程序運(yùn)行中同時(shí)也伴隨著各式各樣的協(xié)商。在協(xié)商過程中，調(diào)解組織可以梳理相關(guān)的爭議點(diǎn)并提出解決的建議，協(xié)助高校與教師間進(jìn)行面向?qū)嶋H的有效溝通，化解分歧，并在協(xié)商可能不成功的情形下使雙方繼續(xù)有消除紛爭的可行性。

（三）高校人事糾紛申訴方式的完善

一方面，可以通過嘗試申訴與仲裁雙運(yùn)行的設(shè)置，當(dāng)事人可以根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇申訴或仲裁程序，而其他的救濟(jì)方式不喪失。如對申訴結(jié)果不滿意，當(dāng)事人還可以要求訴訟程序來救濟(jì)。而如果對于仲裁裁決不滿意，也可以通過訴訟維權(quán)，從而我們可以通過從申訴和仲裁對接訴訟程序，從多方面維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。另一方面，為體現(xiàn)申訴制度中程序正當(dāng)性原則，細(xì)化聽證程序在申訴制度中的規(guī)定。對于哪種情況下可啟動(dòng)聽證程序、要求聽證的主體資格，具體聽證流程、聽證和其他程序的對接情況做全局考慮，同時(shí)賦予教師在聽證程序中更多地選擇機(jī)會(huì)與主動(dòng)權(quán)利，從而通過聽證程序可以提高教師對申訴處理結(jié)果的認(rèn)同感和接受性，對規(guī)則賦予民主精神與程序正義的法治文化理念5，有利于教育文明善治的達(dá)成和構(gòu)建高校處理教師人事爭議糾紛的良性生態(tài)環(huán)境。

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基金項(xiàng)目：

浙江省人力資源和社會(huì)保障科學(xué)研究課題（2019085）。