余華茂

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330077)

0 引言

我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，且分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。同時(shí)，我國(guó)又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，重特大事故災(zāi)難時(shí)有發(fā)生。根據(jù)近年來發(fā)生的典型自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件，如從2008年南方“冰雪災(zāi)害”和“5·12汶川地震”，到2015年“東方之星”號(hào)客輪“6·1”翻沉、天津港“8·12”火災(zāi)爆炸和深圳“12·20”滑坡等突發(fā)事件，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重傷害和巨大損失。2015—2017年，我國(guó)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難造成的損害如表1[1]所示。

對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持把人民利益擺在第一位，提出了“以人民為中心”的思想，要求做到“以人民安全為宗旨”“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全”。2018年3月，國(guó)務(wù)院整合13個(gè)部門的職能，組建應(yīng)急管理部，專職突發(fā)事件防范和應(yīng)對(duì)工作。

作為貫穿突發(fā)事件防范和應(yīng)對(duì)工作各環(huán)節(jié)的大動(dòng)脈——應(yīng)急公共投入，其保障是否有力、使用是否高效，直接影響應(yīng)急管理的效果。因此，加強(qiáng)應(yīng)急公共投入保障和管理，是提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的重要方面。

國(guó)外學(xué)者對(duì)應(yīng)急公共投入已有長(zhǎng)期研究。Fink(1986)[2]提出構(gòu)建防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的多元化救災(zāi)資金融資體系；Cigler(1998)[3]認(rèn)為，應(yīng)急財(cái)政管理應(yīng)完善政策和實(shí)施計(jì)劃；Kincaid(2003)[4]研究了緊急救災(zāi)管理過程中聯(lián)邦、州和地方政府之間的責(zé)權(quán)劃分；Khan和Hildreth(2004)[5]認(rèn)為，預(yù)留必要的財(cái)政準(zhǔn)備金，是各國(guó)政府預(yù)算編制、審批程序中需要解決的主要問題之一；Lee和Joyce(2008)[6]從政府預(yù)算的角度論述了風(fēng)險(xiǎn)管理問題，并探討了準(zhǔn)備金的提留標(biāo)準(zhǔn)和撥付程序。

表1 2015—2017年自然災(zāi)害和事故災(zāi)難造成的損害情況Table 1 Damage caused by natural and accident disasters from 2005 to 2017

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注應(yīng)急資金始自2003年“非典”。劉尚希、陳少?gòu)?qiáng)(2003)[7]針對(duì)我國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理中的問題，提出了短期和長(zhǎng)期2種制度思路；蘇明、劉彥博(2008)[8]認(rèn)為，應(yīng)急管理需要公共財(cái)政支持，但應(yīng)當(dāng)有度；馮俏彬(2011)[9]認(rèn)為，應(yīng)急成本的分擔(dān)應(yīng)富裕地區(qū)多些，貧困地區(qū)少些，按應(yīng)急事前、事中、事后階段劃分中央、地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)；黃文正、李宏(2015)[10]認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金的投入規(guī)模不大，占財(cái)政預(yù)算的比重偏小；蘇明、王敏(2015)[11]認(rèn)為，應(yīng)急管理資金投入分散，政策合力未充分發(fā)揮。

從以上成果可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要集中在提高應(yīng)急財(cái)政規(guī)模、中央與地方的應(yīng)急財(cái)政分擔(dān)、應(yīng)急財(cái)政資金管理等方面。而面對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理部的組建，有必要進(jìn)一步系統(tǒng)化應(yīng)急公共投入的保障及其管理。因此，本文擬通過分析我國(guó)應(yīng)急公共投入存在的問題，以習(xí)近平新時(shí)代應(yīng)急管理思想為指引，提出構(gòu)建應(yīng)急公共投入新機(jī)制、加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急公共投入保障和管理的對(duì)策。

1 我國(guó)應(yīng)急公共投入存在的問題

1.1 政府不同層級(jí)間財(cái)政支出責(zé)任不清

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國(guó)對(duì)突發(fā)事件實(shí)行“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”的應(yīng)急管理體制。按照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》，重大及以下突發(fā)事件由地方負(fù)責(zé)，只有發(fā)生跨省級(jí)區(qū)域或超出事發(fā)地省份處置能力的特大突發(fā)事件，才啟動(dòng)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)。《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》也規(guī)定“對(duì)遭受特大自然災(zāi)害的省，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助”。但是，《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)規(guī)定“對(duì)遭受重特大自然災(zāi)害的省份，中央財(cái)政按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助”，即地方遭受重大災(zāi)害，中央也給予支持?？梢?，政策規(guī)定不一致。

在實(shí)際應(yīng)對(duì)中，中央財(cái)政鑒于情況緊急和災(zāi)區(qū)急需，更是主動(dòng)出手、投入巨大。如2018年7月中旬，國(guó)家減災(zāi)委、應(yīng)急管理部針對(duì)閩浙贛、川甘地區(qū)遭受洪澇災(zāi)害，啟動(dòng)國(guó)家Ⅳ級(jí)響應(yīng)。雖未達(dá)到《方案》規(guī)定的中央財(cái)政補(bǔ)助條件，但在災(zāi)害發(fā)生后，中央財(cái)政即向2個(gè)地區(qū)分別下達(dá)1.7億元、1.8億元自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金。然而，對(duì)像2003年“非典”、2009 年甲型 H1N1 流感疫情等公共衛(wèi)生突發(fā)事件，以及2015年“東方之星”號(hào)客輪“6·1”翻沉等特大事故災(zāi)難中的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚處空白。

1.2 應(yīng)急財(cái)政投入總量小

首先，從用于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的預(yù)備費(fèi)來看，雖然《預(yù)算法》第40條規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支”，但實(shí)際每年安排規(guī)模很小，達(dá)不到法定要求。如表2[12]所示，2008—2017年的10年間，中央和地方預(yù)備費(fèi)占本級(jí)一般公共預(yù)算支出逐年下降，只有個(gè)別年份達(dá)到了法定下限1%的要求。

其次，從預(yù)備費(fèi)管理模式來看，我國(guó)實(shí)行流量式管理，當(dāng)年未使用完的預(yù)備費(fèi)第2年即清零，不滾存累積，不利于預(yù)備費(fèi)的規(guī)模擴(kuò)大。

最后，從應(yīng)急財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重來看，2015—2017年全國(guó)一般預(yù)算公共支出決算中，與自然災(zāi)害應(yīng)急高度相關(guān)的7項(xiàng)支出占比僅0.3%左右，這與自然災(zāi)害造成的直接損失占GDP的比例(見表3[12])不相稱?？梢姡ㄟ^擴(kuò)大應(yīng)急財(cái)政支出規(guī)模，減少災(zāi)害損失還有很大的改善空間。

1.3 資金比較分散，易導(dǎo)致重復(fù)投入或投入空白

隨著應(yīng)急管理部的組建，安全監(jiān)管、消防、森林防火、防汛抗旱、地震應(yīng)急、地質(zhì)災(zāi)害防治、災(zāi)害救助等職能已逐步整合到該部。但據(jù)2018年中央財(cái)政預(yù)算[13]，上述應(yīng)急管理相關(guān)資金尚未及時(shí)整合，特別是與突發(fā)事件防范和相關(guān)的氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、海上救助打撈以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等資金仍分散于各職能部門。這種資金分配散亂、各自為政的狀態(tài)，難免出現(xiàn)重復(fù)投入或投入空白，難以集中力量辦大事。

表2 中央、地方預(yù)備費(fèi)占一般公共預(yù)算支出比重Table 2 Central and local reserve expenditure as a proportion of general public budget expenditure 億元

注：“中央一般公共預(yù)算支出”在2013年及以前，稱“中央公共財(cái)政支出”，包括中央本級(jí)支出、對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支出、中央預(yù)備費(fèi)。

表3 2015—2017年應(yīng)急財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重和自然災(zāi)害直接損失占GDP比例Table 3 Emergency expenditure as a proportion of fiscal expenditure and direct loss of natural disasters as a proportion of GDP in 2015-2017 億元

1.4 重事后支出,輕預(yù)防投入

按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則，應(yīng)急公共投入也應(yīng)遵循這一原則，才能保障應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的人財(cái)物所需。但從目前各地應(yīng)急管理實(shí)際來看，在地質(zhì)災(zāi)害治理、防汛抗旱設(shè)施、應(yīng)急資源準(zhǔn)備與共享、應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)等預(yù)防性投入方面明顯不足，出事后倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，不僅造成年度間財(cái)政運(yùn)行不平衡，更給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)帶來慘重?fù)p失[10]。

1.5 稅收和信貸支持政策不夠完善

按照國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定，企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用列入《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》范圍內(nèi)的設(shè)備，可以按設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅。但該目錄2008年首發(fā)布后，10 a才調(diào)整一次，導(dǎo)致一些先進(jìn)適用的安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援技術(shù)裝備不能享受所得稅優(yōu)惠，而部分已被淘汰的技術(shù)裝備長(zhǎng)期享受抵免稅優(yōu)惠。又如災(zāi)害過后，政府的工作重心是扶助重建自救，恢復(fù)生產(chǎn)生活，由于政府補(bǔ)助有限，對(duì)受災(zāi)群眾和企業(yè)來說，此時(shí)亟需信貸資金支持。而這方面的支持政策，除國(guó)務(wù)院專門針對(duì)汶川、玉樹特大地震出臺(tái)的重建方案中有信貸支持政策外，像每年因遭受臺(tái)風(fēng)、洪澇等災(zāi)害損失的企業(yè)和群眾，無法享受信貸優(yōu)惠政策。

1.6 保險(xiǎn)作用發(fā)揮不充分

保險(xiǎn)能將可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)移到災(zāi)前，將災(zāi)害和事故造成的損失分散到企業(yè)和居民個(gè)體，有利于增強(qiáng)全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)意識(shí)，減輕政府、企業(yè)和居民的災(zāi)后負(fù)擔(dān)，加快重建恢復(fù)進(jìn)度。同時(shí)，由于其投入和受益主體明確，不像財(cái)政資金容易發(fā)生“搭便車”等低效率行為。因此，在企業(yè)和居民防范風(fēng)險(xiǎn)、抵御災(zāi)害方面，有著其他應(yīng)急資金無法比擬的天然優(yōu)勢(shì)。但我國(guó)的災(zāi)害保險(xiǎn)推廣緩慢，賠付率極低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年受災(zāi)近2億人次，直接經(jīng)濟(jì)損失3 000億元左右，但保險(xiǎn)賠付款不到1%，而國(guó)際一般可達(dá)到30%～40%[11]。例如，2008年汶川地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 451.4億元，保險(xiǎn)賠付16.06億元，賠付率僅有0.19%。這主要與我國(guó)居民運(yùn)用保險(xiǎn)減輕風(fēng)險(xiǎn)損失的意識(shí)弱、依賴政府心理重有關(guān)。

對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，近年來先后出臺(tái)實(shí)施了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》等政策文件，促使我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)逐步邁入快車道。但是，目前反映保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展情況的主要指標(biāo)與全球平均水平差距仍較大，如2017年我國(guó)保險(xiǎn)深度4.42%(見圖1[14])、保險(xiǎn)密度407美元(見圖2[15])，分別僅為全球平均水平的66%，53%。

注：保險(xiǎn)深度=年保費(fèi)收入/GDP，反映保險(xiǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。圖1 1995-2017年中國(guó)保險(xiǎn)深度Fig.1 Depth of insurance in China from 1995 to 2017

注：保險(xiǎn)密度=年保費(fèi)收入/常住人口，反映保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展程度。圖2 2017年中國(guó)保險(xiǎn)密度與世界部分國(guó)家比較Fig.2 Comparisons of insurance density between China and some countries in the world in 2017

1.7 社會(huì)捐贈(zèng)停滯不前

作為應(yīng)急公共投入的重要組成部分，社會(huì)捐贈(zèng)由于靈活性強(qiáng)、公益性廣，在事中應(yīng)急、事后重建階段, 既能彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，又能起到號(hào)召和帶動(dòng)作用，凝聚起“一方有難，八方支援”的強(qiáng)大正能量。但由于各種原因，我國(guó)近幾年的社會(huì)捐贈(zèng)總額處于停滯不前的狀態(tài)(見表4[16])。

從表4可以看出，我國(guó)近10 a來每年的社會(huì)捐贈(zèng)款物總值處于500～800億元間，并呈起浮波動(dòng)狀態(tài)，而反映社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展需要的社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出，每年保持較大幅度增長(zhǎng)，兩者形成強(qiáng)烈反差；社會(huì)捐贈(zèng)款物增減變動(dòng)幅度遠(yuǎn)小于災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。

表4 2008—2017年我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)與災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出情況Table 4 The direct economic loss of social donations and disasters and expenditure on social services in China from 2008 to 2017

1.8 監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制缺位

從財(cái)政監(jiān)督來看，一些地方財(cái)政部門在應(yīng)急資金管理上存在“重?fù)芨遁p考核”，更未建立績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，進(jìn)行跟蹤問效。從審計(jì)監(jiān)督來看，目前我國(guó)對(duì)應(yīng)急資金的審計(jì)是一種事后合規(guī)性檢查[17]，而應(yīng)急工作具有高度突變性，資金撥付和使用緊急，加之缺乏專門的管理辦法和衡量標(biāo)準(zhǔn)，往往只算政治賬、不算經(jīng)濟(jì)賬，不可避免地出現(xiàn)亂花錢、花錯(cuò)錢，甚至挪用、貪污等現(xiàn)象[18]。這從審計(jì)署對(duì)汶川、玉樹地震的資金使用審計(jì)結(jié)果公告可見一斑。

2 加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急公共投入保障和管理的對(duì)策

2.1 總體思路

加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急公共投入保障和管理，必須以習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述為指引，構(gòu)建應(yīng)急公共投入新機(jī)制，才能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要。

2.1.1 堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述為指引

1)堅(jiān)持以人民為中心。習(xí)近平總書記時(shí)刻把人民群眾的安危冷暖放在心上，在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)“人命關(guān)天”“發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)”“弘揚(yáng)生命至上，安全第一的思想”“人民安全是國(guó)家安全的宗旨”[19]。這高度體現(xiàn)了以習(xí)近平總書記為核心的黨中央始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

2)堅(jiān)持以防為主。2016年7月，習(xí)近平總書記在考察唐山抗震救災(zāi)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”。2018年4月，在主持國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持立足于防，又有效處置風(fēng)險(xiǎn)”。

3)堅(jiān)持協(xié)同高效。以習(xí)近平同志為核心的黨中央《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系”，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求“整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源, 推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。

2.1.2 構(gòu)建應(yīng)急公共投入新機(jī)制

1)政府主導(dǎo)。保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全是政府的基本職責(zé)，作為極有可能造成群死群傷和重大財(cái)產(chǎn)損失的突發(fā)事件，應(yīng)由政府牽頭應(yīng)對(duì)。另外，由于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)要求在短時(shí)間內(nèi)迅速組織大量人力、物力、財(cái)力，有序組織交通、通信、醫(yī)療等保障工作，也惟由政府來擔(dān)當(dāng)和主導(dǎo)，才具號(hào)召力和凝聚力。這一點(diǎn)是其他任何市場(chǎng)主體、社會(huì)組織或個(gè)人都無法比擬的。

2)責(zé)任共擔(dān)。在預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、重建恢復(fù)4個(gè)應(yīng)急管理階段中，并非每個(gè)階段都由政府來主導(dǎo)或提供。如在預(yù)防階段，對(duì)企業(yè)的安全隱患、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及防范措施，政府遠(yuǎn)不如企業(yè)自身清楚，且預(yù)防有效而降低的損失與企業(yè)利益高度相關(guān)，故由政府提供不如由企業(yè)自身解決更為有效。另外，由于政府的人力、物力、財(cái)力有限，特別是在救援和重建階段，也需發(fā)揚(yáng)“一方有難，八方支援”的傳統(tǒng)美德，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與。因此，政府、市場(chǎng)、社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同分擔(dān)應(yīng)急管理責(zé)任。

3)強(qiáng)化監(jiān)管。政府、市場(chǎng)、社會(huì)在應(yīng)急管理中投入的大量人財(cái)物，要科學(xué)管理、精準(zhǔn)調(diào)度，才能充分發(fā)揮其最大作用，提升應(yīng)急效果。為此必須強(qiáng)化事前、事中和事后監(jiān)管，開展應(yīng)急績(jī)效評(píng)價(jià)考核，突出結(jié)果導(dǎo)向，推動(dòng)有關(guān)部門提高應(yīng)急管理質(zhì)量和應(yīng)急公共投入效率。

2.2 政策建議

根據(jù)上述思路和機(jī)制設(shè)計(jì)，提出如下加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急公共投入保障和管理的具體對(duì)策。

1)清楚界定中央與地方的應(yīng)急財(cái)政支出責(zé)任。

建議嚴(yán)格按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》的要求，參照國(guó)際通行做法和事權(quán)劃分原則，清楚界定中央與地方的應(yīng)急財(cái)政支出責(zé)任。具體可根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政府財(cái)力水平的狀況而定[20]。比如，Ⅰ級(jí)突發(fā)事件的應(yīng)急管理事權(quán)和財(cái)權(quán)由中央負(fù)責(zé)；Ⅲ級(jí)和Ⅳ級(jí)突發(fā)事件的應(yīng)急管理事權(quán)和財(cái)權(quán)由地方負(fù)責(zé)；Ⅱ級(jí)突發(fā)事件的應(yīng)急管理事權(quán)和財(cái)權(quán)由中央和地方共同負(fù)責(zé)。對(duì)共同負(fù)責(zé)的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力來明確。如東部地區(qū)由中央財(cái)政承擔(dān)50%左右，中部地區(qū)由中央財(cái)政承擔(dān)60%～70%，西部地區(qū)中央財(cái)政承擔(dān)80%～90%。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行災(zāi)害災(zāi)難損失統(tǒng)計(jì)評(píng)估制度。這樣，有利于縮小地方與中央討價(jià)還價(jià)的空間，打消地方“跑部錢進(jìn)”的念頭。

2)科學(xué)安排有限的應(yīng)急財(cái)政資金。

①提高預(yù)備費(fèi)總量。預(yù)備費(fèi)是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的第一可動(dòng)用的資金。建議中央和地方財(cái)政嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，按本級(jí)一般公共預(yù)算支出1%～3%足額提取預(yù)備費(fèi)。同時(shí)，建議改變現(xiàn)行流量式的預(yù)備費(fèi)管理模式，實(shí)行基金式管理[21]，當(dāng)年未用完的預(yù)備費(fèi)自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度?？煽紤]設(shè)置預(yù)備費(fèi)總量上限，當(dāng)超出上限時(shí)，不再提取和結(jié)轉(zhuǎn)[22]。這既可大幅增強(qiáng)各級(jí)政府的應(yīng)急管理資金保障能力，又可穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算。

②整合分散資金。建議在應(yīng)急管理職能整合過程中，加快整合各領(lǐng)域的應(yīng)急管理資金，集中力量辦大事。整合后的資金實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，避免出現(xiàn)重復(fù)安排或投入空白，實(shí)現(xiàn)資源無縫銜接和有效共享。

③優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。應(yīng)急資金貫穿于突發(fā)事件事前預(yù)防、事中應(yīng)急和事后重建3個(gè)階段，各階段的資金投入合理與否，直接影響應(yīng)急能力和應(yīng)急效果。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，事后重建不如事中控制、事中控制不如事前預(yù)防，安全預(yù)防性投入與事后整改投入的比例為1∶5[8]，即1元事前預(yù)防投入相當(dāng)于5元事后整改投入。為此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理支出預(yù)算，將工作重心和資金投入到災(zāi)難防范、災(zāi)害監(jiān)測(cè)、應(yīng)急力量建設(shè)、應(yīng)急資源保障、應(yīng)急預(yù)案演練等事前預(yù)防和準(zhǔn)備上。

3)鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)分擔(dān)應(yīng)急公共投入。

①加大稅收和信貸支持力度。建議稅務(wù)和應(yīng)急部門定期修訂《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，及時(shí)移除已被市場(chǎng)淘汰的裝備技術(shù)，鼓勵(lì)使用先進(jìn)適用的突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急裝備技術(shù)，并擴(kuò)大到防災(zāi)減災(zāi)、消防、森林防火等應(yīng)急管理領(lǐng)域。盡快出臺(tái)全局性的突發(fā)事件重建信貸支持政策，增加信貸投放額度、給予貸款貼息，支持受損企業(yè)和群眾恢復(fù)生產(chǎn)生活。

②充分發(fā)揮保險(xiǎn)的減災(zāi)作用。巨災(zāi)保險(xiǎn)方面，建議國(guó)家抓緊設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，每年由中央財(cái)政按比例充實(shí)基金[23]；盡早成立國(guó)家政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量。商業(yè)保險(xiǎn)方面，推動(dòng)在礦山、危化、交通運(yùn)輸、建筑施工等高危行業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度；嚴(yán)格落實(shí)機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

③積極鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)既能快速籌集應(yīng)急資金，又能凝聚人心，形成全社會(huì)支持應(yīng)急的良好氛圍。各級(jí)民政部門要按照《基金會(huì)管理辦法》《慈善組織認(rèn)定辦法》等規(guī)定，大力引導(dǎo)發(fā)展各類公益捐贈(zèng)接受主體。針對(duì)新出臺(tái)的《慈善法》抓緊制訂實(shí)施條例，做好與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《企業(yè)所得稅法》等法規(guī)關(guān)于公益性捐贈(zèng)各環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠銜接，真正落實(shí)好捐贈(zèng)人、公益組織、受捐人應(yīng)當(dāng)享受的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

4)強(qiáng)化資金、物資和績(jī)效管理。

①?gòu)?qiáng)化各項(xiàng)收支管理。加強(qiáng)捐贈(zèng)票據(jù)管理，規(guī)范政府有關(guān)部門和公益組織接收社會(huì)捐贈(zèng)行為，確保捐贈(zèng)收入“顆粒歸倉(cāng)”。嚴(yán)格應(yīng)急公共投入資金撥付和物資調(diào)撥程序。建立科學(xué)的災(zāi)害統(tǒng)計(jì)評(píng)估體系，開展第三方評(píng)估試點(diǎn)。將地方災(zāi)害損失上報(bào)準(zhǔn)確率與中央自然災(zāi)害生活補(bǔ)助金掛鉤，鼓勵(lì)地方據(jù)實(shí)統(tǒng)計(jì)上報(bào)。

②創(chuàng)新應(yīng)急物資儲(chǔ)備方式。建議對(duì)災(zāi)民安置類物資以實(shí)物儲(chǔ)備為主，合同儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備為輔；對(duì)生產(chǎn)周期或保質(zhì)期不長(zhǎng)的物資、普通類應(yīng)急生活設(shè)備采取合同儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備。這樣既可減輕資金壓力、降低儲(chǔ)備成本，又可保證物資質(zhì)量。

③全過程多方位監(jiān)管。通過財(cái)政部門、應(yīng)急部門監(jiān)管和人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，建立起對(duì)應(yīng)急公共投入的事前、事中和事后監(jiān)督，專項(xiàng)監(jiān)督與日常監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的全過程、多方位、立體式監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，要提高應(yīng)急公共投入收支的透明度，督促各級(jí)財(cái)政部門、應(yīng)急部門和公益組織及時(shí)主動(dòng)公開收支明細(xì)，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。

④建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府財(cái)政和應(yīng)急部門要樹立結(jié)果導(dǎo)向，將應(yīng)急績(jī)效貫徹到應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援和重建恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)。抓緊建立一套規(guī)范、科學(xué)、合理的應(yīng)急公共投入績(jī)效評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，盡快推廣實(shí)施。同時(shí)，將應(yīng)急績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各領(lǐng)域的中央預(yù)防資金、重建資金的撥付掛鉤。

3 結(jié)論

1)通過查閱我國(guó)應(yīng)急公共投入在籌集、管理、使用等環(huán)節(jié)中的數(shù)據(jù)，進(jìn)一步分析、發(fā)現(xiàn)目前存在的政府間責(zé)任不清、財(cái)政投入總量偏小、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位等8類問題。

2)針對(duì)現(xiàn)階段存在的問題，以習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述為指引，探討“政府主導(dǎo)，責(zé)任共擔(dān)，強(qiáng)化監(jiān)管”的應(yīng)急公共投入新機(jī)制。

3)從“清楚界定中央與地方的應(yīng)急財(cái)政支出責(zé)任”、“科學(xué)安排有限的應(yīng)急財(cái)政資金”、“鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)分擔(dān)應(yīng)急公共投入”、“強(qiáng)化資金、物資和績(jī)效管理”4個(gè)方面提出具體的解決思路和建議。