政府信息公開(kāi)中的個(gè)人信息保護(hù)研究

摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)+的背景下，政府信息公開(kāi)制度逐漸暴露出問(wèn)題，其中個(gè)人隱私信息保護(hù)不力便是其中之一。由于知情權(quán)與隱私權(quán)的天然沖突，個(gè)人隱私界限模糊等問(wèn)題，政府信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)之間的沖突必不可少。如何平衡兩者之間的法益，即充分保障信息公開(kāi)又充分保護(hù)個(gè)人信息便是值得考慮的問(wèn)題。鑒于此，本文將借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，為信息公開(kāi)中的個(gè)人信息保護(hù)難題提供解決方案。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi);個(gè)人信息保護(hù);知情權(quán)

一、問(wèn)題的提出

政府信息公開(kāi)，是行政機(jī)關(guān)為保障公民的知情權(quán)，將行政過(guò)程中收集的信息，資料，文件公之于眾的制度。2008年，我國(guó)發(fā)布《政府信息公開(kāi)條例》，正式確立信息公開(kāi)制度。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)信息獲取技術(shù)的不斷提高，被“保護(hù)”個(gè)人信息時(shí)時(shí)刻刻都會(huì)暴露在互聯(lián)網(wǎng)的信息浪潮之中，這難免不會(huì)出現(xiàn)利用互聯(lián)網(wǎng)泛濫的個(gè)人信息實(shí)行侵犯人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的犯罪，逐年增高的互聯(lián)網(wǎng)信息犯罪案件便是個(gè)例證。而政府作為合法掌握個(gè)人信息的主體，在進(jìn)行信息公開(kāi)的過(guò)程中難免不會(huì)涉及到與財(cái)產(chǎn)和人身有關(guān)的個(gè)人信息，這些信息一旦被泄露會(huì)造成極嚴(yán)重的后果。而近幾年，政務(wù)信息公開(kāi)網(wǎng)站上泄露個(gè)人數(shù)據(jù)的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，所以在如今互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開(kāi)的背景下，政府如何在信息公開(kāi)中充分保護(hù)個(gè)人信息，從而保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)與人身權(quán)益，是值得關(guān)注的問(wèn)題，本文也將借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的方案并進(jìn)行探討。

二、信息公開(kāi)與個(gè)人信息沖突根本原因

（一）根本原因：知情權(quán)與隱私權(quán)沖突

1.信息公開(kāi)的基礎(chǔ)：知情權(quán)

政府信息公開(kāi)的是為公民合理監(jiān)督政府行政行為提供便利條件，保障公民有渠道行使對(duì)行政行為的言論自由的權(quán)利，其價(jià)值基礎(chǔ)是公民的知情權(quán)。這一概念由美國(guó)記者肯特庫(kù)博第一次提出，是其為對(duì)抗政府消極對(duì)待新聞出版而不公開(kāi)行政信息所呼吁的口號(hào)。為此，他給知情權(quán)提出一個(gè)含義，即公民應(yīng)當(dāng)知曉的事情他有權(quán)利知曉的事情，公民獲得信息的權(quán)利政府應(yīng)盡最大程度得確認(rèn)和保障。由此看來(lái)，知情權(quán)為憲法言論自由的衍生性權(quán)利，其設(shè)立目的是為了確保公民監(jiān)督政府行政行為的言論自由。為了擁有這項(xiàng)自由，公民有權(quán)知曉政府行政過(guò)程，以及行政過(guò)程中所處理的信息和資源，政府理應(yīng)對(duì)公眾公開(kāi)行政信息。就此知情權(quán)便成為政務(wù)公開(kāi)的法律基礎(chǔ)，而信息公開(kāi)制度也因此有了雛形。

2.個(gè)人信息保護(hù)：隱私權(quán)

作為代替公民行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，政府掌握公民絕大多數(shù)的個(gè)人信息，所以信息公開(kāi)中個(gè)人信息的公開(kāi)在所難免。但往往個(gè)人信息具有一定的隱秘性，若是行政機(jī)關(guān)將據(jù)有隱私性質(zhì)的個(gè)人信息公之于眾，則難免不會(huì)出現(xiàn)存在刺探私人領(lǐng)域的安寧，暴露個(gè)人行為秘密，非法利用個(gè)人信息等性質(zhì)的行為，侵犯了權(quán)利主體的隱私權(quán)。于此同時(shí)，由于販賣(mài)利用個(gè)人隱私的行為與財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)益有緊密聯(lián)系，所以行政機(jī)關(guān)在暴露帶有隱私性質(zhì)的個(gè)人信息也會(huì)存在侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益的危險(xiǎn)。如果過(guò)度暴露相應(yīng)的個(gè)人信息，則會(huì)給公民的生活造成巨大的安全隱患。

3.知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

在現(xiàn)代社會(huì)，特別是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開(kāi)的社會(huì)，政府掌握了大多數(shù)的個(gè)人信息。而與此同時(shí)，為建設(shè)民主法制的政府，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，政府也需公開(kāi)信息供公眾了解與監(jiān)督。這就使個(gè)人信息與政府公開(kāi)之存在于一種緊張的關(guān)系，人們既需要了解到政府發(fā)布的信息以獲得更多的自由與便利，也同時(shí)需要保護(hù)自己的個(gè)人隱私以免收到外界的干擾。這就形成一種沖突，即為保護(hù)個(gè)人隱私所設(shè)置的權(quán)利——隱私權(quán)，政府信息公開(kāi)所產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)——知情權(quán)之間的沖突。知情權(quán)要求主體知悉，獲悉更多的信息，甚至是隱私。隱私權(quán)要求避免他人探析自身的個(gè)人信息，前者為積極權(quán)利，后者為消極權(quán)利，二者在保護(hù)的價(jià)值和保護(hù)的利益中均存在相互排斥的地方，所以知情權(quán)與隱私權(quán)之間的沖突必不可少，從而也導(dǎo)致知情權(quán)為基礎(chǔ)的信息公開(kāi)制度與以隱私權(quán)為基礎(chǔ)的個(gè)人信息保護(hù)之間的沖突。

（二）個(gè)人信息保護(hù)界限模糊

從我國(guó)已公布的《政府信息公開(kāi)條例》中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)已明確規(guī)定政府信息公開(kāi)的例外條款，其中個(gè)人隱私便是其中一項(xiàng)。但“個(gè)人隱私”其外延為何，卻沒(méi)有一個(gè)明確，清晰的界限。這就意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息得界定擁有極大的自由裁量權(quán)，即由行政機(jī)關(guān)這一信息公開(kāi)主體本身判定公開(kāi)的個(gè)人信息是否涉及到“個(gè)人隱私”這一排除性條款。所以在現(xiàn)實(shí)生活中，往往會(huì)出現(xiàn)被公開(kāi)個(gè)人信息當(dāng)事人認(rèn)為公開(kāi)事項(xiàng)涉及到個(gè)人隱私而行政機(jī)關(guān)予以否認(rèn)的情形，絕大多數(shù)于此有關(guān)的司法案例也是此種現(xiàn)象。而引發(fā)這種問(wèn)題根本性原因便是個(gè)人隱私的界限過(guò)于模糊，導(dǎo)致公民與政府這兩大主體之間就何為個(gè)人隱私發(fā)生爭(zhēng)議，所以在針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的問(wèn)題時(shí)，明確個(gè)人信息的界限必不可少。

三、政府信息公開(kāi)中個(gè)人信息保護(hù)的完善與建議

（一）政府明確公開(kāi)個(gè)人信息的界限

基于行政法中的明確性原則，政府信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確清晰，供公民了解，供公民對(duì)行政違法行為有可預(yù)見(jiàn)性，讓法院有依據(jù)對(duì)行政行為審查。而目前《政府信息公開(kāi)條例》中涉及個(gè)人隱私的例外條款卻沒(méi)有一個(gè)清晰，明確的界限，所以往往會(huì)出現(xiàn)被公開(kāi)的個(gè)人信息是否屬于排除性條款“個(gè)人隱私”的爭(zhēng)議。在域外的立法經(jīng)驗(yàn)中，立法者會(huì)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)范圍予以確定，其中對(duì)“個(gè)人隱私”判定有以下兩項(xiàng)條件：一是與避免當(dāng)事人引起尷尬，二是免于當(dāng)事人被騷擾的自由。所以行政機(jī)關(guān)判定個(gè)人隱私的界限時(shí)應(yīng)引用上述兩項(xiàng)條件，確保被公開(kāi)的信息不能過(guò)于詳細(xì)使當(dāng)事人感到尷尬，也不能感到引過(guò)分披露引起對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵犯和騷擾。如若被公開(kāi)的個(gè)人隱私信息符合到以上兩種條件，公民，其他組織和法人便可以以此為證據(jù)，向政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)該信息，或者申請(qǐng)行政復(fù)議。

（二）增加政府告知義務(wù)

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第二十三條“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn);第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)?！边@就說(shuō)明，行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人隱私的認(rèn)定擁有極大的自由裁量權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)政府公開(kāi)的信息未涉及到個(gè)人隱私，將不會(huì)告知第三方并將個(gè)人信息公之于眾。這就會(huì)出現(xiàn)第三方認(rèn)為公開(kāi)信息涉及個(gè)人隱私，但行政機(jī)關(guān)否認(rèn)的情況。而由于互聯(lián)網(wǎng)信息的高速傳播，行政機(jī)關(guān)在公布被認(rèn)定為個(gè)人隱私信息的第一時(shí)間，該信息便脫離政策的保護(hù)，隨時(shí)有可能被違反犯罪分子利用，給第三方造成人身或財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的侵害。針對(duì)此種缺陷，建議行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)時(shí)應(yīng)強(qiáng)化告知義務(wù)，無(wú)論將被公開(kāi)的個(gè)人信息是否涉及到個(gè)人隱私，只要該信息跟第三方有關(guān)聯(lián)，能夠被他人辨識(shí)，均應(yīng)通知第三方，并在第三方同意或者與第三方說(shuō)明公開(kāi)理由后公開(kāi)個(gè)人信息。

（三）外部監(jiān)督：設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)人員制度

目前，我國(guó)規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)信息公開(kāi)經(jīng)行監(jiān)督，但是由于我國(guó)信息公開(kāi)制度以“信息公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”為指導(dǎo)方向，所以政務(wù)公開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督信息公開(kāi)的實(shí)施情況，而缺少對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)的關(guān)注。此外，由于信息公開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)均隸屬于人民政府，并不與負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，所以也會(huì)減輕對(duì)個(gè)人隱私泄露問(wèn)題的監(jiān)督力度。在域外經(jīng)驗(yàn)中，歐美地區(qū)是世界上最早以立法形式保護(hù)個(gè)人信息的地區(qū)，其制度對(duì)我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)有極強(qiáng)的借鑒作用。在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題上，眾多歐美國(guó)家設(shè)立了獨(dú)立于政府部門(mén)之外的數(shù)據(jù)專(zhuān)員，專(zhuān)門(mén)保護(hù)個(gè)人隱私性信息并加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督。例如，英國(guó)于1998年頒布《1998年數(shù)據(jù)保護(hù)法》成立獨(dú)立于政務(wù)公開(kāi)的機(jī)關(guān)信息專(zhuān)員辦公室ICO，成為世界上首個(gè)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。而在2018年，英國(guó)又頒布了最新的數(shù)據(jù)保護(hù)法案《新的數(shù)據(jù)保護(hù)法案：我們的改革》增加信息專(zhuān)員辦公室（ICO）的權(quán)力，加強(qiáng)信息專(zhuān)員調(diào)查權(quán)、民事處罰權(quán)、刑事追責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)違法行為舉報(bào)人的保護(hù)。此外德國(guó)也設(shè)有數(shù)據(jù)保護(hù)專(zhuān)員制度，其要求數(shù)據(jù)保護(hù)專(zhuān)員在履行職務(wù)時(shí)保持獨(dú)立，并且只服從法律，只接受法律監(jiān)督，并不對(duì)其他權(quán)利負(fù)責(zé)。而目前我國(guó)在對(duì)政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督時(shí)忽視對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，也缺少獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的信息保護(hù)人員和機(jī)構(gòu)，理應(yīng)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)專(zhuān)員來(lái)保護(hù)個(gè)人信息。

（四）制定《個(gè)人信息保護(hù)法》

從信息公開(kāi)中大量個(gè)人隱私被暴露的現(xiàn)象可以側(cè)面證明，我國(guó)國(guó)民未對(duì)個(gè)人信息保護(hù)形成共識(shí)。其原因之一便在于國(guó)家未在立法層面調(diào)整對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。如今，我國(guó)沒(méi)有出專(zhuān)門(mén)針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的法律法規(guī)，《個(gè)人信息保護(hù)法》明顯缺位，僅有周漢華教授受?chē)?guó)務(wù)院委托攥寫(xiě)的《專(zhuān)家建議稿》，而針對(duì)個(gè)人信息法益的保護(hù)則散見(jiàn)《刑法》《民法》之中。面對(duì)此種現(xiàn)象，域外國(guó)家通常采用立法的形式保障公民的個(gè)人信息。德國(guó)便是世界上最早保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的國(guó)家，其在1970年公布《數(shù)據(jù)保護(hù)法》，法律效力遍及德國(guó)的16個(gè)州。7年后，德國(guó)政府再次頒布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》，增強(qiáng)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)犯罪的責(zé)任，并進(jìn)一步將法律適用范圍擴(kuò)大至全國(guó)。同時(shí)期美國(guó)政府為保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)中不受侵犯的權(quán)利公布《隱私權(quán)法》，特別保護(hù)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部存儲(chǔ)的“個(gè)人信息記錄”。2018年5月，歐盟為保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)制定有史以來(lái)規(guī)模最大，最具有懲罰性的數(shù)據(jù)保護(hù)法《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》。

制定《個(gè)人信息保護(hù)法》除能夠提高個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)力度之外，還會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展。由于我國(guó)政府信息公開(kāi)制度以“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”為指導(dǎo)方針，若是在立法上明確了個(gè)人信息保護(hù)范圍，那就會(huì)減少判定將被公開(kāi)信息為“個(gè)人隱私”的審查程序，提高政府信息公開(kāi)的效率。同時(shí)會(huì)因?yàn)閭€(gè)人信息保護(hù)的立法化，不予公開(kāi)條款明確，第三人和行政機(jī)關(guān)之間就“個(gè)人隱私”問(wèn)題的爭(zhēng)議會(huì)大大減少，從而縮減了行政成本。此外，公民若就個(gè)人隱私與行政機(jī)關(guān)引起爭(zhēng)議并申請(qǐng)行政復(fù)議或提請(qǐng)行政訴訟，其裁判標(biāo)準(zhǔn)不再是行政人員的自由裁量，而有相關(guān)的法律法規(guī)作為支持作為一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。由此可見(jiàn)，制定《個(gè)人信息保護(hù)法》與政府信息公開(kāi)之間相互影響，如要更完善政府信息公開(kāi)制度，制定《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)為一上佳之策。

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作者簡(jiǎn)介：

曲芷葳（1999.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，2017級(jí)本科生，專(zhuān)業(yè)：法學(xué)，研究方向：法學(xué)。

注：沈陽(yáng)師范大學(xué)大學(xué)生科研立項(xiàng)B級(jí)項(xiàng)目。