鞠秋云

[摘 要]在全球化高速發(fā)展的背景下，因具有抱團(tuán)發(fā)展的優(yōu)勢，城市群在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升區(qū)域競爭力、助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面的作用日益顯著。本文分析了我國城市群發(fā)展歷程，并指出城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)著重解決好的幾個重點(diǎn)問題。

[關(guān)鍵詞]城市群;協(xié)調(diào)發(fā)展;高質(zhì)量

[中圖分類號]F291.1? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1672—4496（2019）04—094—04

一、我國城市群的發(fā)展歷程

（一）城市群發(fā)展階段研究

城市群是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.92%，處于城鎮(zhèn)化初期，1995年為29.04%，進(jìn)入加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展促進(jìn)了城市群的發(fā)育。我國關(guān)于城市群的理論研究和實(shí)踐均晚于西方發(fā)達(dá)國家，中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫顯示，1984年的《遼寧省中部城市群發(fā)展戰(zhàn)略》中首次提到城市群一詞，但沒有對城市群進(jìn)行具體論述。直到1992年，姚士謀、陳振光在《中國城市群》一書中，對城市群進(jìn)行較為系統(tǒng)的闡述，書中初次提出城市群的概念，并指出：到90年代，滬寧杭、京津唐、珠三角、遼中南等城市群已經(jīng)初具規(guī)模。理論界對城市群發(fā)展階段的研究，集中在進(jìn)入21世紀(jì)之后（見圖表1）。

（二）城市群不同發(fā)展階段的特征

我國城市群所處的發(fā)展階段，無論是三階段論還是四階段論，都反映出城市群是從低級到高級發(fā)展的一個漸進(jìn)過程。至于我國城市群所處的發(fā)展階段，不能一概而論，本文采用陳群元等（2009）對城市群的四階段劃分法（見表2）。雖然每個城市群的發(fā)展都要經(jīng)過雛形發(fā)育、快速發(fā)育、趨于成熟和成熟四個階段，但由于城市群建設(shè)起點(diǎn)、資源條件、發(fā)育程度等的不同，如果具體到某一個城市群，所處階段也是不同的?？傮w而言，20世紀(jì)的后20年是城市群的雛形發(fā)育期，進(jìn)入21世紀(jì)，城市群進(jìn)入發(fā)展快車道，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》于2006年首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。之后，中央及地方政府通過頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)我國城市群邁入良性發(fā)展軌道，城市群已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體形態(tài)。目前，我國大多數(shù)城市群處于由快速發(fā)展階段向趨于成熟階段過渡時期，發(fā)展基礎(chǔ)好的如長三角、珠三角、京津冀已率先進(jìn)入趨于成熟階段。

二、城市群發(fā)展進(jìn)程中存在的主要問題

由于我國城市群建設(shè)起步較晚，現(xiàn)在正處于發(fā)展的上升期，發(fā)展速度快，同時也是各種問題矛盾的凸顯期。

（一）城市群間發(fā)展不平衡

改革開放以來，東部沿海地區(qū)率先開放發(fā)展，形成了長三角、珠三角、京津冀三個國家級城市群，導(dǎo)致東中西部差距越來越大。與此同時，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，城市群發(fā)育緩慢，形成了東多西少、東快西慢、東強(qiáng)西弱、東大西小的態(tài)勢，差距集中體現(xiàn)在城鎮(zhèn)發(fā)展水平、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、居民收入及生活質(zhì)量等各個方面。當(dāng)然，這種差距在各城市群內(nèi)部各地區(qū)間也同樣存在。

（二）核心城市輻射帶動能力不強(qiáng)

在城市群內(nèi)，核心城市作為增長極，應(yīng)通過集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，核心城市力量強(qiáng)弱直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果和可持續(xù)性。從我國現(xiàn)有發(fā)展情況來看，相較北京、上海、廣州、深圳這些一線城市，其他核心城市的輻射帶動作用明顯偏弱。一種情況是核心城市自身實(shí)力不足。如像沈陽這樣的地區(qū)性城市群的核心城市，正處于集聚發(fā)展階段，尚無能力更好發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)。另一種情況是核心城市自身發(fā)展水平高，但由于各種原因使擴(kuò)散效應(yīng)小于集聚效應(yīng)，結(jié)果是一極獨(dú)大，造成區(qū)域間發(fā)展的不平衡，如京津冀城市群內(nèi)兩個直轄市實(shí)力強(qiáng)大，但河北的環(huán)京津貧困問題帶曾經(jīng)長時間得不到很好地解決。

（三）城市功能定位不準(zhǔn)

國家定義的城鎮(zhèn)體系是以城市群為主體、大中小城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。要求群域內(nèi)的城市要做好功能定位，實(shí)現(xiàn)錯位發(fā)展，優(yōu)勢互補(bǔ)。隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市群內(nèi)城市之間有了一定的分工和協(xié)作，有的城市已經(jīng)形成比較完整的產(chǎn)業(yè)體系。但是在一些區(qū)位相近的地區(qū)，自然資源條件也都沒有太大區(qū)分度，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。城市間分割多于依存、競爭多于合作、互補(bǔ)性不強(qiáng)，沒有形成合理的分工。另外，我國很多城市群正處于快速發(fā)展期，受經(jīng)濟(jì)型發(fā)展模式影響，各城市更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，在行政區(qū)利益和城市群利益的博弈中，地方政府往往會選擇對自己有利的方式，而不會去考慮城市群的整體利益。在城市群基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，各地重復(fù)建設(shè)情況尤其嚴(yán)重，如遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的港口存在過度競爭現(xiàn)象，大連、營口、錦州、葫蘆島四港口之間分工不足，競爭明顯大于合作，競爭造成大多數(shù)港口長期貨源不足，吞吐能力閑置和浪費(fèi)，虧本經(jīng)營。資源的錯配，造成資源的極大浪費(fèi)。

（四）府際間合作陷入困境

城市群是跨行政區(qū)的，地方政府之間沒有隸屬關(guān)系，所以無權(quán)處理跨行政區(qū)的事務(wù)，很多跨域事務(wù)的解決就需要府際間的合作來推動。實(shí)踐中，政府合作意愿不強(qiáng)、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、缺少利益共享機(jī)制和成本分?jǐn)倷C(jī)制等多重因素交織作用，導(dǎo)致城市間的合作陷入困境。

一是地方政府合作意愿不強(qiáng)。受行政區(qū)管理體制的影響，地方政府作為利益主體，需要考慮合作成本，在決策時往往以自身利益最大化為先，特別是當(dāng)一項(xiàng)合作會使行政區(qū)利益受損時，政府會選擇不合作。也有的政府本著守好一畝三分地的思想，認(rèn)為能管好自己轄區(qū)內(nèi)事務(wù)就可以了，多一事不如少一事，這種消極的不作為思想也導(dǎo)致政府間合作意愿不強(qiáng)。

二是合作協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不足。目前全國范圍內(nèi)只有京津冀城市群建設(shè)由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)群域內(nèi)出現(xiàn)的問題，權(quán)威性保證協(xié)調(diào)的效果和效率。大多數(shù)城市群間協(xié)調(diào)問題都是“平等友好”協(xié)商方式，各城市群內(nèi)部基本都設(shè)有主要領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議，共同商議城市協(xié)同發(fā)展的重大議題，但會議成果最終能落地的卻屈指可數(shù)。協(xié)調(diào)難的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和約束力的缺失。

三是缺少利益補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)需要城市群成員間進(jìn)行合作解決某些事務(wù)時，就會涉及到如何計(jì)算成本費(fèi)用問題。一些地方存在因談判無果導(dǎo)致項(xiàng)目推動不了，或是陷入無休止的無效談判中的問題。在道路互通、信息共享等方面推進(jìn)不積極，死守一畝三分地，生怕本地的利益受損。如有適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償分享機(jī)制，問題就會大大緩解。

三、我國推進(jìn)城市群發(fā)展的具體舉措

中央政府自“十一五”起就將城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并通過制定國土空間規(guī)劃、科學(xué)布局城市群、制定城市群發(fā)展規(guī)劃、構(gòu)建新的城鎮(zhèn)格局等方式，不斷解決各種問題。城市群的發(fā)展?jié)摿Σ粩噌尫?，城市群建設(shè)成效顯著。針對城市群發(fā)展過程中存在的諸多問題，國家給予高度重視，積極采取各種應(yīng)對之策，逐步推動我國城市群由速度擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（一）不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)以縮小城市群間的差距

針對發(fā)展不平衡問題，國家在東部率先開放戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，先后制定西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興等戰(zhàn)略，形成區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?？傮w戰(zhàn)略實(shí)施的十多年間，效果明顯，區(qū)域間差距逐漸在縮小，特別是中西部地區(qū)的城市群，數(shù)量在增加，發(fā)展質(zhì)量顯著提升。另外，國家對城市群分層建設(shè)，根據(jù)各城市群發(fā)展基礎(chǔ)、現(xiàn)有條件、發(fā)展優(yōu)勢確定未來發(fā)展定位（見圖1），有計(jì)劃提升各層級城市群發(fā)展質(zhì)量，繼續(xù)縮小彼此間差距。

（二）推動核心城市更好發(fā)揮輻射帶動作用

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正在由“板塊經(jīng)濟(jì)”向“城市群經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，核心城市則是城市群經(jīng)濟(jì)中最為閃耀的明星，政府越來越重視中心城市的輻射帶動作用的發(fā)揮。

一是建設(shè)一批國家中心城市和全國區(qū)域中心城市。根據(jù)《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》的要求，國家中心城市是位于中國城鎮(zhèn)體系中最高位置，區(qū)域中心城市處于城鎮(zhèn)體系第二層次。目前已批復(fù)的國家中心城市主要有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安9個。國家中心城市和區(qū)域中心城市建設(shè)，進(jìn)一步推動這些城市實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的同時，不斷提升發(fā)揮輻射帶動作用能力，成長為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。

二是中心城市政府主動作為。中心城市是城市群的顏值擔(dān)當(dāng)，越來越多的中心城市有大城風(fēng)范，主動密切與周邊地區(qū)的聯(lián)系，積極參與處理地區(qū)性事務(wù)。上海在這方面始終走在全國的前列，現(xiàn)在上海準(zhǔn)備在加強(qiáng)科技與產(chǎn)業(yè)能力的區(qū)域輻射方面、以及提升區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源共享供給能力方面進(jìn)行深度探索。很多中心城市政府學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立區(qū)域傳導(dǎo)機(jī)制，更好發(fā)揮輻射帶動作用。

（三）對城市群內(nèi)部各城市進(jìn)行功能定位

城市群的高質(zhì)量發(fā)展，需要圍繞城市群的發(fā)展定位，根據(jù)各地的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、發(fā)展基礎(chǔ)，對群域內(nèi)的其他城市進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位。例如在中原城市群內(nèi)，中心城市鄭州的定位是：建設(shè)國家中心城市，提升國家綜合交通樞紐功能，強(qiáng)化國際物流、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、對外開放、金融商貿(mào)功能;次中心城市之一的開封市定位是：建設(shè)新型工業(yè)化城市和國際旅游文化名城;新興中心的新鄭、滎陽、長葛、平原新區(qū)，定位是發(fā)展成具有綜合服務(wù)功能的活力新城。翻開任一城市群的發(fā)展規(guī)劃，都有中原城市群這樣的城市分工和職能定位，后續(xù)發(fā)展中，若規(guī)劃都能落地，就會避免出現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展、惡性競爭、大城市虹吸效應(yīng)等問題。

（四）建立加強(qiáng)府際合作的體制機(jī)制

一是改革政府考核機(jī)制。中央政府逐漸改革干部考核機(jī)制，“不唯GDP”意味著考核指標(biāo)的多元化，如環(huán)境質(zhì)量已列入考核體系。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，推動我國經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進(jìn)展”?？己藱C(jī)制的不斷完善，可以進(jìn)一步激發(fā)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的合作動力。

二是探索建立權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。長三角在這方面進(jìn)行了有益的探索：在原有主要領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，設(shè)立了長三角區(qū)域合作辦公室，近期又提出要建立“長三角委員會”，委員會負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略重大目標(biāo)和重要改革舉措的落實(shí)，對長三角未來建設(shè)與發(fā)展做總體頂層設(shè)計(jì)并負(fù)總責(zé)，加大“長江三角洲委員會”的事權(quán)范圍，同時明確誰牽頭、誰領(lǐng)導(dǎo)。

三是建立利益補(bǔ)償機(jī)制。京津冀城市群的做法值得借鑒：《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》就是從頂層設(shè)計(jì)的角度，有效解決了不同地區(qū)間稅收利益博弈帶來的問題。如在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出地和承接地按比例進(jìn)行稅收分成，具體比例由雙方協(xié)商確定，有效的利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)政府間的深度合作。

四、我國城市群發(fā)展進(jìn)程述評

（一）城市群發(fā)展成果顯著

中國城市群的發(fā)展是以政府主導(dǎo)的，在政府力量的作用下，短短不到40年的時間里，中國城市群建設(shè)突飛猛進(jìn)，國家按兩橫三縱的戰(zhàn)略布局，《國家“十三五”規(guī)劃綱要》規(guī)劃建設(shè)19個國家級城市群。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，城市群的發(fā)展?jié)摿Σ粩噌尫?，城市群建設(shè)成效顯著，城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力之所在。2018年我國城鎮(zhèn)化率為59.58%，城鎮(zhèn)人口8.3億，說明我國城市群處于發(fā)展的黃金期。規(guī)劃建設(shè)的19個城市群的規(guī)劃已全部編制完成，涉及跨省城市群的規(guī)劃也都出臺并實(shí)施。19個城市群的常住人口占全國比重達(dá)到了73%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國GDP的81.7%。

（二）城市群未來發(fā)展任重而道遠(yuǎn)

城市群發(fā)展的重要性已得到普遍認(rèn)可，將城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略盡顯中央決心，城市群發(fā)展規(guī)劃的制定和出臺也可謂及時周詳，各地對城市群的發(fā)展也付出諸多努力……但我們提的最多的仍只是多年來一起雄踞榜首的三大城市群，后來者們尚沒有居上。適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，城市群發(fā)展要走一條高質(zhì)量發(fā)展之路，必須解決好以下問題。

一是市場和政府關(guān)系問題。過去幾十年的實(shí)踐證明，我國政府主導(dǎo)城市群建設(shè)取得了實(shí)效，但真正要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城市群內(nèi)自由流動，還要靠市場來配置資源。充分發(fā)揮市場作用引導(dǎo)在城市群內(nèi)形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和合作，是下一步努力的方向。

二是政府間合作的問題。政府之間沒有隸屬關(guān)系，城市群內(nèi)很多問題的解決，需要地方政府合作來完成。雖然各地都在積極探索，但不得不承認(rèn)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)思維的長期影響，我國城市群內(nèi)政府間的合作仍處于初級階段，這是今后需要下大力氣解決的問題。

三是各種制度短板問題。在我國城市群內(nèi)部，缺少合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、收益分享機(jī)制、戶籍制度限制等，雖然各地都進(jìn)行了有益的探索，但尚不足以支撐解決現(xiàn)存的所有問題，仍需不斷探索。

責(zé)任編輯? 韓 芳