推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”的法制需求和對策建議

鄭輝

要使?fàn)I商環(huán)境成為上海的金字招牌，重中之重就是打響“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)品牌。上海在不到一年的探索實(shí)踐中，取得了顯著成效。但是，“一網(wǎng)通辦”具有整體性、開放性、協(xié)同性的特征，是一項(xiàng)新生事物，牽扯面廣且頭緒多，對政府而言是一場刀刃向內(nèi)的自我革命。要做到重大改革于法有據(jù)，須制度化予以推進(jìn)。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況摘報(bào)如下：

一、本市地方性法規(guī)梳理情況分析

截至2019年1月底，本市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計(jì)183部。經(jīng)梳理分析，初步判斷地方性法規(guī)基本不會對“一網(wǎng)通辦”在制度上產(chǎn)生阻礙或者不協(xié)調(diào)。倘若出現(xiàn)，可通過有關(guān)程序作出暫時(shí)調(diào)整或者停止適用有關(guān)規(guī)定的決定，依法推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”健康持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，之所以在工作中出現(xiàn)“彈簧門” “玻璃門” “旋轉(zhuǎn)門”以及共享難、協(xié)同難等情形，一方面跟我們的傳統(tǒng)管理思維和習(xí)慣有關(guān)，另一方面也同由上到下各個(gè)部門“自成體系”的制度要求有關(guān)，這需要用“釘釘子”的精神保持定力不斷改進(jìn)。

二、本市地方立法需求研判

市委、市政府高度重視法制建設(shè)工作。為使“一網(wǎng)通辦”工作納入法治化軌道，制定了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，并于2018年11月1日起施行。共九章六十條，對管理體制、數(shù)據(jù)共享和開放、一網(wǎng)通辦等作了全面規(guī)定。其立法思路就是采取以“一網(wǎng)通辦”應(yīng)用為重點(diǎn)，按照數(shù)據(jù)全生命周期來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，將該規(guī)章作為統(tǒng)領(lǐng)全市“一網(wǎng)通辦”工作的“基本法”，與隨后落實(shí)落地的若干配套制度措施，共同構(gòu)建“1+X”制度規(guī)范體系。

調(diào)研組認(rèn)為，盡管有上述規(guī)范措施做引導(dǎo)，但囿于規(guī)章立法權(quán)限的限制，互聯(lián)互通、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同這些“老大難”仍然難以有效解決，這既有思想認(rèn)識不到位、“頂層設(shè)計(jì)”不完善等總體性問題，也有具體法律制度不清晰、有空白的問題。具體而言，以下問題應(yīng)予以關(guān)注：1、電子證照、電子檔案、電子印簽等的法律效力待定;2、互聯(lián)網(wǎng)身份認(rèn)證的有效性尚待確認(rèn);3、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資源協(xié)同共治亟須強(qiáng)化;4、政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化有待加強(qiáng);5、個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)信息安全的關(guān)系需要平衡;6、政府職能部門之間法律責(zé)任邊界需要厘清、權(quán)利救濟(jì)方式和途徑需要明確。此外，“一網(wǎng)通辦”是與行政審批改革、行政管理體制改革、政府權(quán)力清單制度、行政效能建設(shè)和考核、社會信用體系建設(shè)等協(xié)同推進(jìn)的綜合性改革措施，目前宜采取循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)。

三、對策建議

“一網(wǎng)通辦”改革既涉及政府公權(quán)力受到制約，又涉及政府及其部門職責(zé)調(diào)整和整合，還同政府工作流程的再造、營商環(huán)境的優(yōu)化，以及城市能級和核心競爭力提升密切相關(guān)。一言以蔽之，直指政府治理能力的現(xiàn)代化。為使這項(xiàng)重大改革真正做到于法有據(jù)，切實(shí)為其提供根本遵循和科學(xué)指南，調(diào)研組建議：根據(jù)目前的時(shí)機(jī)和條件，在現(xiàn)有的制度框架下，市人大常委會有必要對這一事關(guān)本市全局的重點(diǎn)工作進(jìn)行制度性回應(yīng)，抓緊制定《上海市人大常委會關(guān)于全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府的決定》，從更高的站位上體現(xiàn)對全市重大改革的法制保障，使決定與規(guī)章等并駕齊驅(qū)、相得益彰、靶向發(fā)力，共同推進(jìn)。待規(guī)章及相關(guān)配套制度運(yùn)行一段時(shí)間，實(shí)踐探索再積累一定經(jīng)驗(yàn)，國家層面的制度取向日臻清晰，在此基礎(chǔ)上，再適時(shí)將規(guī)章上升為地方性法規(guī)。

綜上，對該決定主要內(nèi)容建議如下：

1、對做好本市“一網(wǎng)通辦”的頂層設(shè)計(jì)提出明確要求。 為實(shí)現(xiàn)從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑路”、從“找部門”到“找政府”這一目標(biāo)，使本市的“一網(wǎng)通辦”站位更高行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須在制度供給上突出“一網(wǎng)通辦”的整體性、協(xié)同性、規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)性、便捷性和有效性。同時(shí)，建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，做好政策銜接。

2、對加強(qiáng)“一網(wǎng)通辦”工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)提出明確要求。為保障“一網(wǎng)通辦”工作的順利開展，建議建立本市公共數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和促進(jìn)“一網(wǎng)通辦”工作聯(lián)席會議制度，做好各方面公共數(shù)據(jù)整合與共享中的協(xié)調(diào)工作，貫徹權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，保證職權(quán)、事權(quán)與責(zé)任統(tǒng)一對應(yīng)。同時(shí)，積極探索采用委托或授權(quán)的形式明確前臺綜合受理主體與后臺行政審批主體的關(guān)系及責(zé)任分擔(dān)。

3、對做好整體規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出明確要求。對“一網(wǎng)通辦”和公共數(shù)據(jù)的總體發(fā)展規(guī)劃提出明確要求，加強(qiáng)市、區(qū)兩級電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與連通，推進(jìn)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)云、大數(shù)據(jù)資源平臺等的共建共享共用，形成上下貫通、集約整合的一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)感知、智能管理。

4、要求全市形成合力，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的充分整合與全面共享。一是要求各級政府及其部門抓緊制定共享數(shù)據(jù)清單、履職需求數(shù)據(jù)清單及不適合共享清單，帶頭實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)整合共享。二是社會團(tuán)體以及其他承擔(dān)公共管理、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位所涉及“一網(wǎng)通辦”的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照“一網(wǎng)通辦”的要求無償予以提供，并配合做好統(tǒng)一管理工作。三是在不違反中央部門規(guī)定的前提下，鼓勵中央駐滬單位在本市“一網(wǎng)通辦”所需的公共數(shù)據(jù)共享方面提供便利。四是為推動長三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展，應(yīng)當(dāng)探索實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)公共數(shù)據(jù)共享技術(shù)、共享平臺、共享標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

5、要求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化“一網(wǎng)通辦”中的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是要全面梳理與群眾日常生產(chǎn)生活、企業(yè)辦事密切相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，編制公共服務(wù)事項(xiàng)清單及辦事指南。二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)共享的格式要求、類別、范圍等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)各區(qū)、各層級、各渠道發(fā)布的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)據(jù)同源、同步更新，并實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)服務(wù)事項(xiàng)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。三是為提高政務(wù)服務(wù)的便捷性和高效性，對“一網(wǎng)通辦”涉及的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確減環(huán)節(jié)、減證明、減時(shí)間、優(yōu)流程的標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)減跑動次數(shù)的目標(biāo)，切實(shí)提升群眾和企業(yè)的獲得感、幸福感、安全感。

6、要求確保安全，堅(jiān)守?cái)?shù)據(jù)安全可控的網(wǎng)絡(luò)安全底線。應(yīng)當(dāng)貫徹權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，理順“一網(wǎng)通辦”各主體間權(quán)責(zé)關(guān)系，保證職權(quán)、事權(quán)與責(zé)任統(tǒng)一對應(yīng)。本市公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體以及其他承擔(dān)公共管理、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全可控原則，明確數(shù)據(jù)共享各階段的責(zé)任主體和安全管理職責(zé)。同時(shí)，建議本市應(yīng)當(dāng)建立公共數(shù)據(jù)被采集人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，確保數(shù)據(jù)信息安全可控。

7、要求做好制度銜接，認(rèn)可電子載體與紙質(zhì)載體具有同等法律效力。一是統(tǒng)一身份認(rèn)證，做到一次認(rèn)證，全網(wǎng)通辦。二是根據(jù)《中華人民共和國電子簽名法》的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一電子證照發(fā)放與電子印簽使用系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)部門間的互認(rèn)奠定基礎(chǔ)。三是明確電子證照、電子印簽、電子檔案等電子材料的法律效力。四是推動電子檔案的建設(shè)與規(guī)范管理，逐步減少電子材料的紙質(zhì)歸檔，承認(rèn)電子檔案的合法化。

8、全面加強(qiáng)監(jiān)督與保障。一是要求政府及其部門加強(qiáng)對“一網(wǎng)通辦”工作的推進(jìn)和平臺運(yùn)維的監(jiān)管力度，加強(qiáng)績效考核，建立獎懲機(jī)制。二是本市各級人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)充分履行司法職能，在訴訟活動中承認(rèn)合法的電子簽名、電子印章、電子證照等電子材料的法律效力。本市各級監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)依法行使監(jiān)察權(quán)，對本市推動“一網(wǎng)通辦”中所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。三是市、區(qū)人大常委會應(yīng)當(dāng)積極履行法定職責(zé)，通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等方式，加強(qiáng)對本決定執(zhí)行情況的監(jiān)督。還可組織人大代表圍繞“一網(wǎng)通辦”與公共數(shù)據(jù)共享開展專項(xiàng)調(diào)研和視察等活動，督促推進(jìn)與完善“一網(wǎng)通辦”的各項(xiàng)工作。

“一網(wǎng)通辦”改革既涉及政府公權(quán)力受到制約，又涉及政府及其部門職責(zé)調(diào)整和整合，還同政府工作流程的再造、營商環(huán)境的優(yōu)化，以及城市能級和核心競爭力提升密切相關(guān)。