閆星培

摘 要：近年來，境外主要城市陸續(xù)出臺“零死亡愿景”政策及具體行動方案，從建立事故防控機制、城市交通執(zhí)法與宣傳、推動城市道路隱患排查等方面構建了較完善城市道路交通安全體系，在防事故保安全方面取得顯著成效，本文整理了境外部分典型城市在城市交通安全領域的相關經(jīng)驗措施，供我國城市做好道路交通安全管理工作借鑒參考。

關鍵詞：城市道路安全；零愿景；交通管理；經(jīng)驗措施

Study on experiences and measures of road traffic safety management in typical overseas cities

Yan Xingpei

（Road Traffic Safety Research Center of the Ministry of Public Security， Beijing 100062， China）

Abstract： In recent years， major overseas cities have successively introduced “Vision Zero” policies and specific action plans. They have established a more comprehensive urban road traffic safety system in terms of establishing accident prevention and control mechanisms， urban traffic law enforcement and publicity， and promoting the detection of hidden dangers in urban roads. Significant results have been achieved in preventing accidents and ensuring safety. This article summarizes the relevant experience and measures of some typical overseas cities in the field of urban traffic safety， which can be used as a reference for Chinas cities to do better jobs in road traffic safety management.

Keywords： Urban road safety； zero vision； traffic management； measures

當前，加強道路交通安全風險防控和降低交通事故已成為世界性關心的共同話題，聯(lián)合國在其全球道路安全十年計劃（2011～2020）指出，道路交通傷害是可以預防的。美國、英國、澳大利亞等交通發(fā)達國家普遍通過制訂交通安全發(fā)展戰(zhàn)略及開展重點交通安全行動計劃，以敦促各個行業(yè)、企業(yè)及個人嚴格遵守交通安全法律與標準規(guī)范，通過嚴格執(zhí)法與宣傳教育，提升國民的交通安全意識，以期達到降低交通安全風險、財產(chǎn)損失與人員傷亡的目標。其中，瑞典在1997年率先提出了“零死亡”交通安全的愿景目標并寫入法律，在汽車保有量不斷上升的同時，交通事故傷亡率持續(xù)下降，2016年全國道路交通死亡人數(shù)為270人，較20年前下降一半（541人），各項數(shù)據(jù)表明瑞典正在不斷接近“零死亡”目標。隨后各國主要城市陸續(xù)出臺“零死亡愿景”政策及具體的行動方案，從街道設計與改造、城市交通執(zhí)法與宣傳、公眾參與等方面構建了較完善城市道路交通安全體系，在降低城市道路交通事故起數(shù)與死傷人數(shù)上取得顯著成效，特別是顯著提高城市步行和自行車交通安全水平，其理念與經(jīng)驗措施值得我國城市借鑒參考。

1創(chuàng)新事故防控理念 建立權清責明的工作機制

發(fā)達國家很早便意識到道路交通安全不是個別機構單獨能夠解決的問題，而是需要站在大城市治理的角度，系統(tǒng)審視關鍵問題，創(chuàng)新理念拓展思路，科學務實制定政策，全面調配優(yōu)勢資源，有序協(xié)調落實措施。

1.1轉變傳統(tǒng)理念建立健全工作機制

在理念方面，傳統(tǒng)理念認為道路使用者應遵循通行規(guī)則以避免交通事故，因此在所有道路交通系統(tǒng)中，交通安全責任幾乎全部由道路使用者承擔，并且由執(zhí)法機關給予相應的處罰。而“零死亡愿景”提出交通事故死傷是可預防且無法承受的，通過把交通事故責任上升到職業(yè)操守與道義層面，讓全體道路使用者與道路交通系統(tǒng)設計者共同承擔責任。同時，充分認識到人在道路交通系統(tǒng)中出現(xiàn)失誤是不可避免和難以預見的，成熟的道路交通安全系統(tǒng)必須具備較高“容錯率”，為此道路交通系統(tǒng)中的主體部門需要在規(guī)劃制定中要能夠考慮和預見各種道路使用者失誤的可能和其他極端情況，并提早實施干預措施，由被動的風險防控轉變?yōu)橹鲃拥娘L險干預。在機制方面，美國超過20個實施“零死亡愿景”的城市均構建了城市道路交通安全工作機制，即在“1”個城市政府或市長直接領導下，由警察局、交通局、公共衛(wèi)生等政府內部職能部門協(xié)作配合，以及社區(qū)、專家團隊、公眾、媒體、非政府組織等多方面主體共同參與的工作機制。為確保工作機制運行有效，城市政府負責明確各部門職責清單、設立可量化的工作目標、打通信息共享壁壘以及定期會商與考評制度等，各城區(qū)均需針對本區(qū)突出問題制定切實可行的街道改造、道路執(zhí)法與宣傳教育實施方案，并積極與相關職能部門配合落地實施。在制度化的管理框架形成后，各城市根據(jù)自身道路交通安全管理現(xiàn)狀分別形成以交通局、警察局或兩部門聯(lián)合領導的工作組，負責具體方案落地實施，以及至少每季度向社會公布實施情況等。斯德哥爾摩在推進機動車斑馬線避讓行人工作中，由道路基礎設施部門在部分人行道前設置減速丘、減速臺等穩(wěn)靜化措施給機動車降速；交通管理部門通過視頻監(jiān)控監(jiān)測機動車行為；社會服務部門給行動不便、視力差的老年人免費發(fā)放反光牌，鼓勵他們佩戴過馬路等，各方行為主體通力合作構筑了成熟完善的道路交通安全體系。香港成立跨部門小組“道路安全議會”，由香港警務處、運輸署、路政署、教育局等政府部門代表以及保險業(yè)、汽車會、運輸物流學會、駕駛學會、醫(yī)學會等民間組織代表參與組成，致力于宣傳教育、道路工程、執(zhí)法管理、評估成效等工作。波士頓成立由警察局、公共衛(wèi)生、應急救援、科技信息等12個部門組成的工作小組，在交通局統(tǒng)一領導下開展城市道路交通事故高發(fā)區(qū)安全審計，做到對事故快速響應分析以及道路整改與執(zhí)法配套到位。

1.2完備城市交通事故應急處置體系

境外城市普遍構建了較為成熟的城市道路交通事故應急救援系統(tǒng)，可以為城市交通安全提供保障，降低事故導致的損失，提高整個道路網(wǎng)絡的服務水平。

1.2.1建立責任明確的救援機制

目前在國外通行并且使用的應急救援機制主要由城市信息中心、警察、急救醫(yī)療、消防等機構人員組成，每個部門均有自身及配合其他部門的明確責任，并制定事故救援方案及相關處理流程。道路救援體系中參與救援的人員，都經(jīng)過嚴格的崗前培訓，包括消防、醫(yī)護救助、事故處理等多方面知識培訓。

1.2.2采用先進的事故檢測技術

從事故的檢測確認到交通流恢復可以系統(tǒng)性的開展救援工作，均采用先進的智能交通技術，包括計算機技術、地理信息技術、監(jiān)控技術、GPS技術和數(shù)據(jù)庫技術，從而保證了救援各部門可以有效實現(xiàn)信息共享和高效聯(lián)動，盡快達到及時、快速、高效的實施事故救援工作的目標。美國針對交通事故及救援的系統(tǒng)包括高速公路事件管理系統(tǒng)（FIMS），緊急救援系統(tǒng)（ERS），其中FIMS 由各州的警察和巡查隊負責，擁有現(xiàn)代的巡邏車和先進的通訊設備、充足救援力量和救援物資設備。香港城市隧道安裝有400多臺攝像機實時監(jiān)測隧道交通運行與安全情況，一旦有緊急事件，隧道監(jiān)控中心可迅速與相關部門聯(lián)系，力爭在最短時間內完成應急處置。

1.3交通事故深度調查與隱患排查機制

分析查找安全隱患、管理漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，掌握道路交通事故深層次原因，是預防事故再次發(fā)生的重要措施。香港由政府專業(yè)機構開展交通事件調查取證工作，確保檢驗過程和結論客觀、專業(yè)、權威。政府特派的計量機構“政府化驗所”，針對嚴重交通事故提供24小時現(xiàn)場勘查服務與支援。其下設的“交通意外重組”，利用數(shù)學、物理、汽車工程及現(xiàn)場勘查等不同科學領域技術對輪胎、車輛碎片、油漆、玻璃以及車內視頻記錄儀、交通監(jiān)控攝錄的電子圖像等，提供分析、調查和咨詢服務。如通過輪胎檢驗協(xié)助判斷交通事故是由輪胎泄氣還是碰撞引起，再如鑒定汽車序列號是否被篡改，并在可能的情況下還原真實序列號。此外，政府化驗所還向其他部門提供顧問服務，向警方及法院提供有關交通事故調查的公正、專業(yè)意見。倫敦警察成立嚴重交通事故調查小組，負責對每起致人死亡或重傷交通事故現(xiàn)場開展痕跡鑒定、事故還原與責任認定，調查報告直接對政府及相關部門制定改進政策、落地措施等方面起到關鍵決策作用。波士頓成立由多部門、跨學科人員組成的交通事故快速響應小組，負責分析每起嚴重交通事故成因，進而提出改進街道設計、司法和立法跟進、開展社區(qū)宣傳等必要措施。同時，該小組密切監(jiān)測社區(qū)在交通安全方面的反饋，及時發(fā)現(xiàn)涉及交通事故點位、機動車與駕駛人行為隱患等方面的問題。

2圍繞交通事故主因提高道路執(zhí)法管理效能

2.1加大危險駕駛行為查處力度

根據(jù)紐約事故數(shù)據(jù)分析，70%的行人死傷事故是由超速、未按規(guī)定讓行、分心駕駛等危險駕駛行為造成的。研究表明，針對危險駕駛行為開展更有力的執(zhí)法行動，對減少交通事故死亡人數(shù)具有巨大潛力。

2.1.1以數(shù)據(jù)主導和評估執(zhí)法行動

境外典型城市的警察除承擔路面交通執(zhí)法等工作外，還肩負治安巡邏、應急救援響應等職責。因此，通過交通事故數(shù)據(jù)及其致因分析，針對重點違法行為開展執(zhí)法活動，是在有限警力資源背景下，提高交通執(zhí)法成效的重要舉措。紐約警察局建立最佳在線數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)（FORMS），更加系統(tǒng)性、準確性分析跟蹤城市交通違法查處（交通違法罰單）情況。將超速、未按規(guī)定讓行、未按信號燈通行、車輛不當轉向、停止標志未停車等違法查處情況與交通事故關鍵路段、交叉口及區(qū)域特征聯(lián)合分析，制定集交通執(zhí)法任務點位、時間、內容清晰明確的執(zhí)法行動計劃。此外，將交通違法數(shù)據(jù)與交通事故數(shù)據(jù)結合分析，用以評價先前執(zhí)法行動成效，及時調整或繼續(xù)保持行動計劃。舊金山警察通過數(shù)據(jù)分析，系統(tǒng)平衡警力資源與交通違法查處，制定“關注五項”策略，即投入至少50%的執(zhí)法力量重點查處最高發(fā)的5種危險駕駛行為（超速、未按規(guī)定讓行、酒駕、貨車違法、分心駕駛），有力保證了執(zhí)法成效。香港交通總部每年通過交通違法和事故的研判分析，綜合制定《重點交通執(zhí)法項目》并向社會公布，重點打擊容易引發(fā)意外、阻塞交通的交通違例事項。

2.1.2開展高可見度的執(zhí)法行動

在交通事故高發(fā)區(qū)開展高可見度的執(zhí)法行動是打擊和震懾危險駕駛行為的重要舉措，其本質是將執(zhí)法與宣傳兩種功能相融合，一方面通過飽和巡邏、設置檢查點、專項行動等方式直接查處交通違法行為，另一反面也能夠提高公眾對政府保持嚴管態(tài)勢的意識。西雅圖警察局聯(lián)合校園警察、公園警察、交通局等多方執(zhí)法力量開展主要道路路段安全巡邏、人行橫道執(zhí)法巡邏、自行車事故高發(fā)區(qū)巡邏等行動，并借助各類電子信息牌、廣告版、警車窗貼、提示卡片等信息渠道向社會廣為宣傳，營造對危險駕駛行為嚴管氛圍。新加坡警察特別行動小組通過駕駛無警車圖案的汽車和摩托車執(zhí)行隱蔽的執(zhí)法任務，對具有違法掉頭、駕駛時打電話、未保持左行或蛇行穿越多個車道等違法行為的魯莽駕駛人施加壓力，這些隱蔽的執(zhí)法舉措可以對執(zhí)法攝像頭的功能進行有力補充。紐約警察根據(jù)19-190號行政規(guī)章，對未按規(guī)定讓行行人和騎自行車人的機動車駕駛人采取直接拘捕或開具傳票措施，2018年紐約警察共拘捕34人，開具傳票3604張，同比增長62%。

2.1.3廣泛應用違法自動抓拍設備

在城市高發(fā)事故風險點位安裝測速和闖紅燈攝像設備后，芝加哥全市攝像頭記錄的超速違法行為平均下降43%，華盛頓特區(qū)超過限速值16km以上情況從33%下降至2.5%，西雅圖2012至2014年期間平均交通超速違法下降了64%。新加坡為了進一步提升對超速者的管理力度，交通警察局于 2016 年投入使用并升級了幾項新的超速管理系統(tǒng)，主要包括移動測速攝像頭、錄像測速攝像頭、激光測速攝像頭、雷達測速攝像頭及平均速度攝像頭等。香港在部分道路和路口配備了闖紅燈攝錄裝置和測速裝置，截至2016年全港在195個地點設置數(shù)碼闖紅燈攝錄機、125部固定測速攝錄機，取得顯著成效，闖紅燈違法下降43%至55%，超速違法下降50%，導致傷亡交通意外下降40%。

2.2創(chuàng)新城市交通事故查處與預防手段

2.2.1查處不清醒駕駛方面

美國、加拿大等國家將酒駕、毒駕和疲勞駕駛等行為稱為不清醒駕駛（Imparied driving），在執(zhí)法中對三種行為做到同步查處。紐約警察局聯(lián)合地區(qū)檢察官辦公室、首席法醫(yī)辦公室等部門，在交通事故調查中對駕駛人進行唾液分析，可同時分析酒駕與毒駕兩種情況。墨爾本警察在路面設置酒駕檢查點時，還同步部署專業(yè)的毒品檢測車，可準確檢測毒駕駕駛人所吸食毒品及隨車攜帶毒品的具體類型。

2.2.2預防和懲治酒駕方面

紐約州通過立法（Leandra法案）對已經(jīng)法院判刑的酒駕駕駛人，在其緩刑或有條件釋放期間，需要在其車輛上強制安裝呼氣式酒精檢測車鎖，并保持至少12個月時間，設備安裝或拆除及使用費用均由當事人自行承擔。該車鎖與車輛點火系統(tǒng)連接，需要在每次發(fā)動車輛前進行酒精檢測。為保證酒精檢測的真實性，車鎖帶有攝像或拍照功能，并且會在駕駛過程中隨機要求再次檢測，如駕駛人未及時呼氣或被測出酒精超標，設備會發(fā)出高音報警聲。倫敦、墨爾本等城市在酒駕事故高發(fā)區(qū)的公共停車場、貨運車停車場站出口閘機處安裝呼氣式酒精檢測設備，通過酒精檢測后車輛才可以出場。

2.2.3重點區(qū)域執(zhí)法方面

新加坡警察針對學校周邊的交通違法行為執(zhí)行更嚴厲的懲罰機制，駕駛人被發(fā)現(xiàn)在學校周邊存在以下違法行為將會被給予額外的違法記分：不小心駕駛，不顧他人安全駕駛，闖紅燈，超速。紐約警察研究發(fā)現(xiàn)，保障公交系統(tǒng)有序暢通是確保步行、自行車交通接駁的關鍵措施。因此，持續(xù)開展社會車輛侵占公交車專用道執(zhí)法活動，聯(lián)合大都會交通局每月開展“凈化公交專用道”“凈化公交站點”行動。

2.2.4車輛監(jiān)管方面

紐約交通局通過分析出租車GPS數(shù)據(jù)進行后臺監(jiān)管，并與出租車所有人記分系統(tǒng)聯(lián)通，對記分過多的駕駛人暫停其運營許可。倫敦要求出租車要配備行人和自行車自動檢測與緊急制動系統(tǒng)，以及車道偏離和車輛碰撞提示系統(tǒng)，并成立出租車與網(wǎng)約車監(jiān)督工作組負責日常監(jiān)管工作。香港運輸署和警務處聯(lián)合設置了車輛檢驗中心，重點針對事故車輛、違法車輛（如超重、非法改裝）進行專業(yè)檢驗，一旦發(fā)現(xiàn)車輛有安全隱患，則給車輛所有人發(fā)傳票，同時扣留行車證、發(fā)出修車令，令其限期完成維修并參加復檢，車主須自行將車輛拖到修理廠維修，檢驗合格后方可上路行駛。

2.3踐行城市道路限速理念與管理

速度是道路交通安全最關鍵性的風險因素，研究表明在被機動車以32km/h、48km/h和64km/h的速度碰撞后，行人的存活率分別為90%、50%和10%。約40%的死亡事故與速度有關，尤其在混有行人、騎車人等弱勢道路使用者的區(qū)域，速度被認為是導致交通事故死傷的主要威脅。歐美等發(fā)達國家于上世紀90年代先后采取道路限速管理、道路接入管理等一系列管理措施提升城市交通安全水平，并制定了系統(tǒng)的速度管理框架和措施。

2.3.1固化城市安全速度規(guī)定

西雅圖、華盛頓等城市于2016年通過允許降低速度限制的法律，奧斯丁通過市民公投將居住區(qū)限速從30mph降至25mph（約40km/h）。倫敦市政府批準交通局關于全面實施城市道路交通網(wǎng)絡限速規(guī)定，路網(wǎng)中三分之一的道路實施20mph（32km/h）限速，其余主要道路實施30mph（48km/h）限速，并且基于道路風險分析動態(tài)調整限速規(guī)定。

2.3.2加強信號燈與標志標線應用

紐約在70%的關鍵事故路段調整信號配時，延長車輛紅燈等待時間，不鼓勵非高峰時間車輛行駛速度過快。此外，還在關鍵事故路段和低速行駛區(qū)道路上安裝了2482塊全新的“25mph”限速標牌。西雅圖將學校、公園周邊設置為20mph限速區(qū)，并在周邊道路及交叉口施劃和安裝帶有“20mph限速區(qū)”的標線和標志。倫敦在進出城市的主要道路路面上施劃了131處“20mph”限制標線。

3以數(shù)據(jù)為驅動主導開展城市道路隱患排查

事故數(shù)據(jù)是交通安全改善研究的基礎，以數(shù)據(jù)為驅動主導的科學決策模式是構建城市道路交通安全系統(tǒng)的重要舉措。傳統(tǒng)上道路事故分析主要依賴于警察局交通事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但受制于數(shù)據(jù)錄入錯誤、隱瞞上報、漏報、事故點位置信息缺失等原因，造成交通事故分析與真實情況存在一定的偏差。為突破交通事故采集、分析和使用的瓶頸，歐美城市通過融合跨部門數(shù)據(jù)和開展基于事故地理信息的數(shù)據(jù)分析等措施支撐決策制定。

3.1整合跨部門事故數(shù)據(jù)提高數(shù)據(jù)質量

道路交通事故數(shù)據(jù)采集與統(tǒng)計工作不能僅依靠單獨的一個部門，真實準確的事故數(shù)據(jù)采集應該由多部門協(xié)作完成。整合部門之間的道路交通事故數(shù)據(jù)既是加強數(shù)據(jù)采集的主要途徑，也是確保數(shù)據(jù)分析結果準確性、真實性的重要措施。舊金山在將醫(yī)院交通事故收治數(shù)據(jù)和警察交通事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)合并分析后，發(fā)現(xiàn)行人和騎自行車人交通事故傷亡實際占比顯著高于以往，該分析結果直接促使地方債券中增加5億美元資金用于改善步行和自行車交通安全設計。波士頓急診醫(yī)療救治部門一方面與警察局聯(lián)合共同采集和分析交通事故數(shù)據(jù)，另一方面與城市交通安全快速響應團隊建立數(shù)據(jù)聯(lián)動共享機制。西雅圖警察局交通事故調查小組依托SeaStat警用數(shù)據(jù)分析及視頻監(jiān)控平臺，利用法醫(yī)鑒證工程技術對每起嚴重交通事故進行現(xiàn)場還原，與交通局工程師共享數(shù)據(jù)信息，開展事故原因深度調查，并推動街道安全改造與執(zhí)法宣傳活動。倫敦市政府與英國交通部聯(lián)合開展對警察局交通事故傷害鑒定數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的后評估工作，確保了事故數(shù)據(jù)分析報告的準確性。

3.2基于位置信息開展城市道路隱患點排查

傳統(tǒng)報表式的城市道路交通事故統(tǒng)計缺少具體的位置信息，通過模糊的文字性位置描述難以找準事故黑點，需要對歷史較長一段時間的數(shù)據(jù)進行跟蹤分析，僅局限于從宏觀層面研究事故原因與規(guī)律，并輔助制定事故風險防控戰(zhàn)略政策。以數(shù)據(jù)為驅動主導的交通事故采集與分析，其核心在于掌握動態(tài)事故發(fā)生點位，結合事故形態(tài)等因素分析主要致死事故原因，利于從微觀角度發(fā)現(xiàn)及響應城市道路上存在的隱患點、線、面，促使相關部門調配優(yōu)勢資源，更加精準地落實各項配套措施以及開展效果評估工作。美國道路交通事故基于地理信息系統(tǒng)（GIS）的交通事故管理信息系統(tǒng)（AIMS），其中應用最廣的是JMW Engineering公司開發(fā)的交通事故信息管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)已被全美50多個城市所采用。紐約基于連續(xù)5年的城市道路交通事故點位信息采集數(shù)據(jù)，將城市道路交通事故趨勢分析與研判、配套措施實施前后評估兩者相結合，開展關鍵事故路段、交叉口和區(qū)域排查及整改工作，在城市范圍內排查出424英里隱患路段（總計5791英里，占比7%）、293個關鍵交叉口（總計46959個，占比1%）和60平方英里重點區(qū)域（總計302平方，占比20%），在上述三種關鍵點位上發(fā)生行人死亡或重傷交通事故分別占比50%、15%和51%，共計4144人，占據(jù)全市域行人死亡或重傷交通事故總人數(shù)的71%。芝加哥結合事故位置分析，明確將全市70英里高危事故路段和8處高危事故區(qū)域作為改進事故風險防控成效的突破口，高危事故點位按照行人交通優(yōu)先、安全高于通行、明確最高限速和分離交通模式4種原則設計，并在調集執(zhí)法資源、資金配套等方面享受優(yōu)先級。洛杉磯按照國家公路安全管理局的統(tǒng)一交通事故數(shù)據(jù)信息標準（MMUCC）改進了交通事故數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，新系統(tǒng)摒棄手工填寫事故報告，全部采用移動終端錄入，并且明確了事故信息錄取時限，提高了事故分析的時效性。在開展交通事故數(shù)據(jù)位置信息研究后，分析表明65%涉及行人的死亡交通事故僅發(fā)生在6%的城市道路上，并依此提出更有針對性地事故防控措施。

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