申端帥，呂 曉，王柏源

（1.曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，山東 日照 276826；2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護重點實驗室，江蘇 南京 210024；3.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

土地制度改革是深化中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，是推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要力量，是落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[1]。在制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地市場是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的重要制度安排之一。在城鎮(zhèn)土地嚴(yán)格審批控制和供給不足的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)實則頻繁[2-3]。為此，黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會以“還權(quán)能于農(nóng)民、歸配置于市場”[4]為核心探索了系列土地制度改革，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場指明了方向。尤其是隨著《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則的通知》（以下簡稱《細(xì)則》）相繼印發(fā)，農(nóng)村“三塊地”改革正式開啟，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（以下簡稱“入市”）制度改革成為推進(jìn)最快的“一塊”。

近年來，國內(nèi)學(xué)者主要從流轉(zhuǎn)政策演變[2]、流轉(zhuǎn)模式[5]、流轉(zhuǎn)收益[6]等方面開展有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的研究。隨著“三塊地”改革試點的推進(jìn)，圍繞入市方面的研究逐漸增多，主要集中在入市路徑[7-8]、入市障礙[9-11]、入市法律問題[12]以及產(chǎn)權(quán)制度[13]等方面。理論研究與改革試點實踐均表明，政府監(jiān)管與服務(wù)供給在入市過程中的重要性和必要性亟待規(guī)范與重視，理清政府與市場邊界、建立張弛有度的政農(nóng)關(guān)系成為高效開展入市的重要前提條件[13]。因此，明確入市進(jìn)程中的政府角色至關(guān)重要。

鑒于地方政府招商引資等過程中的無序競爭以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場失衡等多種原因，城鎮(zhèn)國有土地市場中的政府角色出現(xiàn)錯位，引起了不少學(xué)者對政府應(yīng)然角色和實然角色的討論。具體來看，在國有土地市場中，政府的應(yīng)然角色應(yīng)是土地管理政策的執(zhí)行者[14-15]和土地市場秩序的維護者[16]等，而實然角色則表現(xiàn)在地方政府與中央政府在土地調(diào)控上出現(xiàn)博弈[17-18]、地方政府自主性擴張[19]、地方政府高度依賴土地財政[20]、地方政府集“裁判員”和“運動員”加身[21]等方面。由于入市制度改革之前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍屬“灰色地帶”，國內(nèi)學(xué)者對這一時期的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中的政府角色研究較少。而2015年入市改革以來，圍繞入市改革的研究成果雖不斷涌現(xiàn)，但有關(guān)入市中的政府行為或政府角色的研究還不夠深入，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從博弈視角[22-23]、地方政府行為偏差[24]、角色明確與回避[25]等方面展開研究，缺少從整體觀或入市全流程角度，來揭示“允許入市”條件下政府角色的歸置問題?；谇笆鑫墨I(xiàn)分析，筆者認(rèn)為從入市全流程意義上對政府角色進(jìn)行剖析，應(yīng)是入市試點階段乃至今后一段時期內(nèi)值得重點關(guān)注和討論的議題。

因此，本文以“政府角色論①政府角色論，指的是政府的作用，即國家行政機關(guān)的權(quán)利界限、功能范圍和行為方式等?！彼枷霝橹笇?dǎo)[26]，基于入市交易中的核心文本——《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡稱《集體出讓合同》），結(jié)合“政府與社會的良性互動關(guān)系關(guān)鍵取決于政府角色的合理定位”“合同是體現(xiàn)市場交易的契約憑證，是權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的凝練演繹，能‘橫軸式’展現(xiàn)入市交易各方主體的內(nèi)在關(guān)系”等方面認(rèn)識，具體以通過網(wǎng)絡(luò)平臺和實地調(diào)研等途徑獲取到的浙江德清、山東禹城等14個試點地區(qū)的《集體出讓合同》為分析范本，從入市整體觀視野和入市全流程角度，嘗試?yán)宥ㄈ胧羞M(jìn)程中的政府角色定位并探索性建立政府行為框架，補充深化政府行為角色塑造機理的理論研究，為推進(jìn)入市改革提供決策參考。

2 入市中的政府角色定位與行為分析

《意見》中強調(diào)：“要堅持問題導(dǎo)向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兼顧效率與公平?！睆暮贤瑑?nèi)容架構(gòu)和條例設(shè)置兩方面來看，大部分的《集體出讓合同》與《國有出讓合同》類似，但合同條款設(shè)置上則在土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納、合同鑒證等方面體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特殊性。合同條例的差異性體現(xiàn)了不同市場行為中政府角色的差異化安排。因此，本文基于對集體出讓合同條款的分析，從《意見》《細(xì)則》等中央指導(dǎo)性文件中的總體部署和要求出發(fā)，將農(nóng)地改革“三條底線”、入市改革目標(biāo)（同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享）以及政府職能“放管服”改革等內(nèi)涵要求作為確立政府角色的理論依據(jù)，剖析城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育階段的政府角色（圖1）。

2.1 入市制度環(huán)境和交易規(guī)則的構(gòu)建者

《意見》明確：“入市改革要圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制目標(biāo)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，發(fā)揮法律引領(lǐng)和推動作用，著力政策和制度創(chuàng)新?！边@也為入市中的政府角色確定了基本方向：構(gòu)建政策制度環(huán)境和推動市場建設(shè)。其中，構(gòu)建政策制度環(huán)境離不開政府的政策供給和制度支撐，而公平公正的交易規(guī)則則是市場秩序構(gòu)建的基礎(chǔ)。

2.1.1 構(gòu)建完備的制度體系

構(gòu)建入市制度體系，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場有序運轉(zhuǎn)提供政策保障?！都w出讓合同》均在合同第1條明確所依據(jù)的法律法規(guī)和政策規(guī)定。中央政府的首要職責(zé)是營造相對穩(wěn)定且良好的法制環(huán)境和政策體系，促進(jìn)入市行為規(guī)范化，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)利用提供法律和政策保障。地方政府制定入市政策應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為制度取向，基于公共利益制定入市具體管理辦法，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序進(jìn)入市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建設(shè)進(jìn)程[25]。目前，33個試點地區(qū)均已出臺適用于本地的配套政策與制度來指導(dǎo)和規(guī)范入市活動。例如，浙江省德清縣和山東省禹城市從入市管理、調(diào)節(jié)金征收、完善用地手續(xù)、公開交易、抵押融資等方面印發(fā)實施了多個配套政策文件。

2.1.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易規(guī)則

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易規(guī)則，規(guī)范有序推進(jìn)入市。交易規(guī)則的制定應(yīng)以“同地同權(quán)同價”為根本價值導(dǎo)向，而《集體出讓合同》本身的訂立即是交易規(guī)則的文本式顯化，規(guī)范缺失的交易必然導(dǎo)致收益分配混亂和土地利用管理秩序混亂。從試點實踐來看，地方政府一般參照國有建設(shè)用地市場交易規(guī)則，制定指導(dǎo)性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法，形成城鄉(xiāng)可銜接的建設(shè)用地市場交易規(guī)則。例如，遼寧省海城市人民政府為規(guī)范本市入市交易行為，維護城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場秩序，根據(jù)入市管理辦法，制定了《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易規(guī)則》。

2.2 市場準(zhǔn)入事項的管理者

《細(xì)則》明確：“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，實行同等入市、同權(quán)同價。”意在強調(diào)政府必須高度重視規(guī)劃管控和用途管制在入市活動中的引領(lǐng)和牽引作用，要在規(guī)劃基礎(chǔ)之上限定入市條件，守好“耕地紅線不突破”改革底線，防止集體土地?zé)o序、盲目進(jìn)入市場。

圖1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府角色遵循、定位與行為框架Fig.1 The principles, types and behavior framework of government’s role in rural construction land marketization

2.2.1 編制市場準(zhǔn)入程序

規(guī)范入市實施管理，入市活動應(yīng)由入市主體（集體經(jīng)濟組織、村委會等）或其委托的實施主體（聯(lián)營公司等）向縣級以上地方人民政府自然資源管理部門提出申請，經(jīng)自然資源主管部門會同有關(guān)部門聯(lián)合審查，對屬于入市范圍、具備入市條件的，按照省、直轄市規(guī)定的審批權(quán)限，報經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。

2.2.2 審查規(guī)劃條件

符合規(guī)劃和用途管制是開展入市改革的底線和前提。本文獲取的《集體出讓合同》樣本均有相應(yīng)條例明確：受讓人在本合同項下宗地范圍內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)符合規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件。其中河南省長垣縣《集體出讓合同》第11條明確：“合同附件規(guī)劃條件是合同的組成部分，與本合同具有同等法律效力。”因此，地方政府應(yīng)按照城鄉(xiāng)一體化的總體要求，加強入市的規(guī)劃管控引導(dǎo)，通過規(guī)劃工具實施用途管制。因此，積極推進(jìn)村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃編制，分類細(xì)化集體建設(shè)用地安排，在保障村民住宅、村莊公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地的基礎(chǔ)上，合理確定和科學(xué)優(yōu)化經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模和布局成為地方政府的重要任務(wù)。

2.2.3 建立入市項目的公共政策評估機制

建立入市項目的公共政策評估機制，以彌補市場可能存在的制度缺陷[25]。實行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，投資項目應(yīng)當(dāng)符合用地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策、標(biāo)準(zhǔn)要求，對于違規(guī)投資建設(shè)的，投資管理部門、環(huán)保部門應(yīng)依法予以處罰。

2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的培育者

相較于已處于成熟階段的國有建設(shè)用地市場，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場尚處于萌芽時期?！都?xì)則》中明確：“積極培育市場交易中介組織，為入市交易提供地價評估、交易代理等服務(wù)，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。”因此，地方政府應(yīng)加強入市指導(dǎo)，通過搭建交易平臺、培育中介組織等步驟來培育和完善市場，為構(gòu)建健康有效的價格形成機制提供有序穩(wěn)定的市場交易環(huán)境。

2.3.1 搭建交易平臺和培育中介組織

交易平臺的建立和完善，應(yīng)本著政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的原則，圍繞信息收集、公告發(fā)布、組織交易、鑒證簽約、產(chǎn)權(quán)變更、收益分配、資金監(jiān)管等有序展開。其中，應(yīng)將競爭性交易環(huán)節(jié)納入土地有形市場或公共資源交易平臺，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入平臺公開公平交易，由入市交易管理服務(wù)機構(gòu)在平臺內(nèi)統(tǒng)一組織入市交易工作，協(xié)同多方力量共同構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、運行規(guī)范、信息公開的交易平臺體系。如貴州省湄潭縣制定了《湄潭縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場（中心）籌建工作方案》，縣財政投入資金5000余萬元，在本縣中國茶城三期建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，強化平臺信息發(fā)布、交易鑒證等服務(wù)，為全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供信息、技術(shù)與法律支撐。

在入市試點階段，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易規(guī)模相對較小，且一般情況下集體經(jīng)濟組織對入市流程及相關(guān)技術(shù)服務(wù)類型與中介組織并不熟悉，導(dǎo)致中介組織參與的市場化程度不高，多是自然資源部門向集體經(jīng)濟組織推薦或直接委派具有服務(wù)經(jīng)驗和業(yè)務(wù)往來的相關(guān)機構(gòu)開展中介服務(wù)，以保障“流轉(zhuǎn)順暢”。該做法基本符合“引導(dǎo)國有建設(shè)用地市場交易中介組織參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易中介服務(wù)”的改革精神，也屬試點探索過程中的權(quán)益之舉?？梢灶A(yù)見，隨著入市交易正?；覕?shù)量逐漸增加，中介組織也將得到長足發(fā)展，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場中不可或缺的重要參與主體。

2.3.2 構(gòu)建地價形成機制

“出讓土地的交付與出讓價款的繳納”作為《集體出讓合同》的核心組成部分，要求出讓價格的形成應(yīng)依托合理的定價機制。因此，一方面地方政府應(yīng)組織制定并及時更新城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價等地價管理體系，完善價格形成機制。另一方面，地方政府應(yīng)在城市基準(zhǔn)地價管理實踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展基準(zhǔn)地價覆蓋范圍，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價監(jiān)測和信息發(fā)布制度。

2.4 土地增值收益分配的協(xié)調(diào)者

《細(xì)則》明確：“試點縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強指導(dǎo)服務(wù)，保證入市主體充分、公平行使權(quán)利，履行職責(zé)。”《意見》明確：“入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按規(guī)定繳納相關(guān)稅費。”地方政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金作為當(dāng)前稅收制度未建立前的過渡措施，目的在于平衡土地收益的公平分配，實現(xiàn)“收益共享”這一入市改革目標(biāo)。土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例在《集體出讓合同》中也得到明確。例如，浙江省德清縣《集體出讓合同》第13條：“出讓人應(yīng)按相關(guān)規(guī)定，向縣人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，由縣財政部門從土地出讓價款中按 %直接提取?！本娃r(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得的出讓收益，縣級人民政府應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的因素，確定合理比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。另外，《集體出讓合同》在調(diào)節(jié)金的征收繳庫的規(guī)定上趨向一致，基本是由試點縣財政部門會同自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織征收。為適應(yīng)未來全國范圍內(nèi)開展入市的客觀需要，建議土地收益再分配應(yīng)采取稅收方式。相關(guān)稅收制度完善前，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，可繼續(xù)按國家規(guī)定征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。

2.5 市場秩序的維護者

《意見》明確：“要將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點。”地方政府因此要堅守“農(nóng)民利益不受損”改革底線，發(fā)揮監(jiān)管職能，維護市場秩序的健康運轉(zhuǎn)。

2.5.1 規(guī)范地價管理

地方政府除了要制定規(guī)劃來引導(dǎo)、調(diào)控農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，還需通過地價管理來維護良好的市場秩序。例如，入市主體賤賣土地是否需要地方政府監(jiān)管？從權(quán)屬層面來看，入市主體有自主決策權(quán)，政府可以不做干涉。但是，從維護土地市場的交易秩序來看，地方政府必須通過地價管理來約束入市主體因低價出讓土地而擾亂正常土地市場的行為。鑒于目前農(nóng)村建設(shè)用地市場仍處于發(fā)育階段，還不能實現(xiàn)價格的完全自我調(diào)節(jié)，建議入市主體在簽訂土地使用合同前，應(yīng)向縣級自然資源主管部門申報土地成交價格，并通過與自然資源主管部門簽訂土地開發(fā)利用協(xié)議等方式，約定按國家政策開發(fā)利用土地及開竣工等事項。

2.5.2 維護入市主體權(quán)益

為更好維護合同雙方權(quán)益，地方政府需扎實做好合同鑒證與管理工作。合同條例科學(xué)設(shè)置和政府有效鑒證，是維護農(nóng)民集體和投資者正當(dāng)權(quán)益的基本條件。相較于《國有出讓合同》，多數(shù)《集體出讓合同》均要求在合同結(jié)尾部分需要鑒證單位簽字并加蓋鑒證單位公章。改革試點階段，交易鑒證單位類型主要有縣級土地行政主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和有形交易平臺等類型，但多選擇自然資源局作為鑒證單位。鑒于入市中可能面臨的入市主體混亂、入市地塊權(quán)屬不清、規(guī)劃條件不符等合同履行障礙問題，地方政府有責(zé)任作為交易鑒證單位來行使監(jiān)管職能，指導(dǎo)合同雙方規(guī)范合同條例內(nèi)容，確保簽訂的合同符合規(guī)范，防止無效合同的出現(xiàn)。此外，入市地塊成交后，縣級自然資源主管部門需備案交易合同。建議在入市試點探索階段，交易鑒證單位應(yīng)由政府職能部門來擔(dān)任，待市場成熟后，可酌情考慮由市場中介機構(gòu)來完成交易鑒證工作。在維護農(nóng)民集體權(quán)益方面，地方政府需構(gòu)建利益共享機制，嚴(yán)格監(jiān)管收益分配。地方政府要防范入市主體脆弱性，專戶管理出讓價款。相較于《國有出讓合同》中要求受讓人直接向出讓人支付出讓價款，集體出讓合同則明確要求受讓人需將出讓價款繳入自然資源局或財政局的指定專戶，而非直接繳納給出讓人，基本延續(xù)了農(nóng)村財務(wù)“村賬鎮(zhèn)管”的監(jiān)管思路。

2.5.3 強化批后監(jiān)管

一是監(jiān)管主體方面。國有土地批后監(jiān)管已經(jīng)明確由國務(wù)院及各級人民政府代表國家行使權(quán)利，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體是村級集體經(jīng)濟組織，是否監(jiān)管主體也同樣設(shè)定為集體經(jīng)濟組織或是地方政府，尚無明確規(guī)定。二是監(jiān)管內(nèi)容方面。國有土地大多為凈地，監(jiān)管的內(nèi)容主要有是否按照規(guī)定的時限開、竣工，是否存在閑置土地行為，是否按照規(guī)定進(jìn)行土地開發(fā)利用等，其監(jiān)管措施主要有建立臺賬、批準(zhǔn)文件公示、動態(tài)巡查等。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地則大多是存量建設(shè)用地，部分有地上建筑物。如何設(shè)定監(jiān)管內(nèi)容和措施手段，仍需要地方政府積極探索。建議將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)，完善開竣工申報、復(fù)核驗收等履約監(jiān)管制度，實行動態(tài)跟蹤管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地監(jiān)管體系。

2.6 防范地方政府角色的自主性擴張，遏制政府角色缺位越位錯位

鑒于入市改革的“試點性質(zhì)”，地方政府被自然賦予了一定范圍內(nèi)的政策創(chuàng)新空間。但是政策創(chuàng)新空間應(yīng)是建立在入市制度改革目標(biāo)和底線要求范圍之內(nèi)，一旦有所超越，必然造成政府角色的缺位、越位或錯位。例如《集體出讓合同》中對出讓宗地的用途進(jìn)行了條款確定。出讓宗地用途設(shè)定的不科學(xué)不規(guī)范，可能會伴隨合同關(guān)系的確立，導(dǎo)致因土地不當(dāng)開發(fā)而引起合同糾紛與爭議。廣西省北流市在入市改革試點過程中，因?qū)Ω母锬繕?biāo)和底線的解讀不當(dāng)，確立了集體土地可用于商品房開發(fā)的入市途徑，后期因存在擾亂房地產(chǎn)市場秩序和農(nóng)村社會穩(wěn)定的風(fēng)險被中央緊急叫停。因此，在入市過程中，需防范地方政府角色的自主性擴張[19]，堅決遏制和及時糾偏政府角色缺位、越位、錯位現(xiàn)象的發(fā)生。

3 入市中的政府角色與行為應(yīng)以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為目標(biāo)

為適應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”的改革要求，建立“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市制度，對入市中的政府角色與行為提出了更高的要求。中央政府負(fù)責(zé)開辟法律通道、出臺原則性的入市政策文件和確定入市改革目標(biāo)，而地方政府則需要融“制度環(huán)境構(gòu)建者、入市準(zhǔn)入管理者、市場培育者（市場發(fā)育的初級階段主要依靠地方政府培育）、收益分配協(xié)調(diào)者、市場秩序維護者”等角色于一身?！巴赝瑱?quán)同價”和“同市同責(zé)”承載于《集體出讓合同》中，并伴隨合同的簽訂生效，將受讓人、出讓人和地方政府聯(lián)系在一起，也讓集體和農(nóng)民嵌入其中，共同推動入市進(jìn)程。正是在三方乃至多方的相互聯(lián)動過程中，政府角色得到了調(diào)整和確立。最后，伴隨“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”這一入市改革目標(biāo)的實現(xiàn)，進(jìn)而實現(xiàn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這一總目標(biāo)（圖2）。

圖2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府角色目標(biāo)流示意圖Fig.2 A targets stream of government role in rural construction land marketization

4 結(jié)論與建議

研究發(fā)現(xiàn)，政府在入市進(jìn)程中主要在制度供給、市場培育、準(zhǔn)入管理、收益分配、市場秩序維護等方面扮演重要角色。政府角色的調(diào)整應(yīng)符合十八屆三中全會關(guān)于“處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，同時也要契合深化政府職能“放管服”改革、構(gòu)建責(zé)任型政府的內(nèi)在要求。由于地方政府在國有建設(shè)用地市場中出現(xiàn)的角色缺位、錯位和越位現(xiàn)象在一定程度上削弱了地方政府的威信力[14]，因此，入市中地方政府可能出現(xiàn)的角色失當(dāng)也應(yīng)引起重視。據(jù)此提出如下建議：第一，政府角色“缺位、錯位和越位”更多是源于行政管理體制的落后，因此需要繼續(xù)深化政府職能“放管服”改革，解決入市改革過程中存在的政府管理方式單一、職權(quán)交叉等問題；第二，繼續(xù)深化“政府與市場關(guān)系”理論研究，只有厘清兩者關(guān)系與界限，正確樹立政府角色，才能有效規(guī)避政府對資源的直接配置，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；第三，探索建立政府角色糾偏機制，能做到及時對政府角色失當(dāng)情形加以控制和矯正。