羅寅

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造? 還款? 長效機(jī)制

一、背景

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視保障性安居工程，實施了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造。2015年，國務(wù)院部署了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造的三年計劃，下達(dá)了2015-2017年共完成1800萬套的棚戶區(qū)改造任務(wù)。

經(jīng)過不懈努力，棚戶區(qū)改造取得了巨大的成就。第一，改善了棚戶區(qū)居民的居住條件，提升了幸福指數(shù);第二，棚戶區(qū)困難家庭的資產(chǎn)顯著增加和增值，分享了改革的成果，收入提升;第三，棚改帶動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，完善城市功能，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力;第四，棚改的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，在促進(jìn)就業(yè)和帶動消費(fèi)等方面起到積極作用，拉動經(jīng)濟(jì)增長，推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

作為重大民生工程，棚改自然離不開資金支持。為順利完成改造任務(wù)，政策性銀行為實施棚改的平臺公司提供了相應(yīng)的貸款，同時，省級政府專項債券、國開發(fā)展基金、中央和省級補(bǔ)貼及中央預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套資金都為工程的順利實施提供了保障。

隨著棚改任務(wù)的順利實施，棚改貸款也陸續(xù)進(jìn)入了還款期，周期最長達(dá)25年的還款，對于本不富裕的城鎮(zhèn)地方政府來說壓力逐漸凸顯。對于實施棚改的政府平臺公司而言，如何配合地方政府，合理把握各類還款手段的運(yùn)用邊界，建立還款保障的長效機(jī)制，確保棚改融資能按時還本付息，是接下來一段時間需要應(yīng)對的重要課題。

二、還款資金的來源

投入棚改項目的資金中，除政府補(bǔ)貼和中央預(yù)算內(nèi)資金不需要償還外，省級政府專項債券、國開發(fā)展基金及銀行貸款均需地方政府和平臺公司統(tǒng)籌償還，而量最大的當(dāng)屬銀行貸款。

銀行根據(jù)貸款初次發(fā)放時間，實行三年的還款寬限期，期間僅需償還利息，且該部分利息可資本化，一般從貸款中直接支出。三年結(jié)束后即進(jìn)入還款期，本利均需按期償還，且全額由還款主體籌集償付。

還款資金的籌集通常有以下幾個渠道：

（1）政府財政撥款。地方政府是還款的責(zé)任主體，待償還本息應(yīng)納入當(dāng)年財政預(yù)算。地方政府可通過拆遷后整理出讓土地來籌集還款資金，也可通過財政收入統(tǒng)籌安排。

（2）政府發(fā)行專項置換債券?？紤]到地方政府的資金償付壓力，在一段時間內(nèi)，允許地方政府通過發(fā)行專項置換債券來置換部分貸款本金。

（3）新增政府一般債券。對未錄入債務(wù)系統(tǒng)的項目，可通過新增債券的方式籌集，針對還款缺口，向市一級或省一級政府申請新增一般債券。

（4）發(fā)行棚改專項債。根據(jù)財政部的要求，在棚改領(lǐng)域開展試點棚改專項債，因此這也可作為棚改還款的來源之一進(jìn)行嘗試。

（5）棚改實施企業(yè)自籌。棚改貸款的借款主體是企業(yè)，若政府的資金償付出現(xiàn)問題，作為棚改實施主體的平臺公司也應(yīng)擔(dān)負(fù)還款責(zé)任，企業(yè)須自籌部分還款資金，避免還款風(fēng)險。

（6）上一級政府財政支持。棚改是重大民生工程，其貸款資金償付不能出現(xiàn)閃失，在項目屬地政府和平臺公司均無法按期足額償還時，上一級政府也會提供相應(yīng)的流動性支持。

三、構(gòu)建多層次還款保障機(jī)制

隨著還款壓力日益凸顯，地方政府和實施棚改的平臺公司都應(yīng)引起高度重視，著手建立有效的還款保障常規(guī)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制以及長效機(jī)制，確保還款工作能夠順利完成，不造成逾期。

（一）還款保障的常規(guī)機(jī)制

地方政府和平臺公司應(yīng)建立有效的日常還款機(jī)制，作為還款責(zé)任主體的地方政府，更應(yīng)做好規(guī)劃，打好提前量。

第一，平臺公司應(yīng)配合地方政府分片區(qū)、按時序，分別對本金和利息的償還節(jié)點情況進(jìn)行梳理。

第二，對各類還款資金籌集方式的有效性、運(yùn)作周期以及相關(guān)政策要求等進(jìn)行梳理，形成還款方案。

第三，建立常態(tài)化的政企溝通機(jī)制，各方應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行既定還款方案，防范因責(zé)任不清或工作疏忽導(dǎo)致的還款風(fēng)險。

（二）還款保障的應(yīng)急機(jī)制

由于還款任務(wù)較重，地方政府在籌集還款資金時可能出現(xiàn)暫時性的缺口。例如：受到市場因素影響，土地未能及時整理出讓，導(dǎo)致資金籌集不到位等。因此，在常規(guī)機(jī)制的基礎(chǔ)上應(yīng)建立還款保障應(yīng)急機(jī)制。平臺公司應(yīng)配合地方政府，運(yùn)用多種手段籌集還款資金。

1、銷售安置房配套物業(yè)

回遷安置房建設(shè)可形成占總建筑面積約20%的商業(yè)、車位和其他配套資產(chǎn)。這些資產(chǎn)可由公司在政府的委托下銷售變現(xiàn)，從而獲得部分資金回籠。

2、未實施項目提前還款

實施棚改中，由于部分區(qū)域拆遷難度過大，或項目選址地質(zhì)情況復(fù)雜，影響了開工進(jìn)度。進(jìn)入還款期后，應(yīng)做權(quán)衡研判，若實難推動的，可考慮放棄實施，在與銀行協(xié)商后提前還款，減輕還款壓力。

3、公司籌集

在上述措施無法滿足還款的情況下，平臺公司可采取新增融資的方式，確保不發(fā)生還款風(fēng)險。包括自籌貸款、資產(chǎn)證券化、融資租賃及資產(chǎn)管理公司承接等。

（1）由融資主體提供擔(dān)保，獲取流動性貸款授信。

（2）將建成的商業(yè)和車位作為基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化。該方式有成本低、期限長的優(yōu)勢，但須由融資主體提供流動性支持。

（3）將建成的商業(yè)和車位資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)通過融資租賃方式融資。該方式更看重?fù)?dān)保主體的信用評級和還款能力，融資相對靈活，但成本較高，期限較短。

（4）在還款期將近而融資手段仍不足時，也可尋求資產(chǎn)管理公司進(jìn)行債務(wù)承接。此方式實質(zhì)是為貸款進(jìn)行展期，需與銀行協(xié)商并做一定技術(shù)處理，由融資主體提供擔(dān)保承諾，并支付相應(yīng)融資費(fèi)用。

由公司通過上述方式融資，雖可解燃眉之急，但須由平臺公司或其母公司提供擔(dān)保，相當(dāng)于為地方政府再次承接債務(wù)，未來將存在較大的不確定因素。

（三）還款保障的長效機(jī)制

棚改還款是一項長期而艱巨的任務(wù)，在作出常規(guī)還款安排的同時，更應(yīng)該從長遠(yuǎn)著手，建立還款保障的長效機(jī)制，從根本上解決棚改融資的償還難題。

1、構(gòu)建商業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)，推進(jìn)拆遷及土地整理

棚改中面臨最棘手的是征地拆遷，而及時完成土地整理出讓是還款保障最重要的手段。地方政府可在公司配合下，完善商業(yè)配套，以便利的商業(yè)環(huán)境提高回遷居民的入住意愿，引導(dǎo)其配合回遷安置。此外，良好的商業(yè)生態(tài)也有助于回遷居民以住房租售、增加就業(yè)等方式帶來穩(wěn)定、可持續(xù)的收入來源，從而實質(zhì)性解決安置居民的民生問題。

因此，有效解決回遷安置居民的民生問題，將有利于拆遷及土地整理工作的推進(jìn)，對還款保障形成有力支撐。

2、從城市規(guī)劃入手，提升區(qū)域投資吸引力

在當(dāng)前地產(chǎn)市場現(xiàn)狀和開發(fā)商拿地意愿降低的形勢下，若沒有更具吸引力的城市整體規(guī)劃，將難以獲得投資者的認(rèn)同。因此，公司可與地方政府共同研究，以城市規(guī)劃者和開發(fā)者的角色深度介入地方城市發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)當(dāng)中，形成可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃方案，從而讓投資者對區(qū)域未來的發(fā)展充滿信心。

3、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)招商軟環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)增長

地方政府應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，全力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)招商軟環(huán)境，提高招商引資效率。只有真正形成產(chǎn)業(yè)聚集，才能有效拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，從而帶來財稅收入穩(wěn)定可持續(xù)的增長，壯大財政實力。

四、結(jié)束語

隨著棚改的順利實施，棚改貸款也陸續(xù)進(jìn)入了還款期，周期最長達(dá)25年的還款，對于城鎮(zhèn)地方政府和負(fù)責(zé)實施棚改的平臺公司而言是一項長期而艱巨的任務(wù)。公司應(yīng)協(xié)助地方政府，著手建立有效的還款保障常規(guī)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制以及長效機(jī)制，從根本上解決棚改融資的償還難題。

參考文獻(xiàn)

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