行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范研究

李玲

【摘 要】現(xiàn)代隨著政府調(diào)整社會(huì)的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)享有的行政裁量權(quán)也隨之增加。如何防止行政裁量權(quán)被濫用已成為行政法學(xué)在依法行政方面研究的重要課題之一。行政處罰作為一種最嚴(yán)厲的制裁性行政行為，其裁量權(quán)更應(yīng)該受到重視。本文以行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范為視角，試圖為裁量權(quán)在行政管理中發(fā)揮更好的作用提出自己的見(jiàn)解。

【關(guān)鍵詞】行政處罰裁量權(quán)；權(quán)利濫用；規(guī)范

一、行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范的必要性

行政處罰作為一種被廣泛應(yīng)用的具體行政行為，必然存在自由裁量權(quán)問(wèn)題，且存在于行政處罰行為的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，規(guī)范行政權(quán)力，防止權(quán)力的肆意擴(kuò)張?！安皇苤萍s的政治權(quán)力乃是世界上最具有動(dòng)力、最肆無(wú)忌憚的力量之一，而且濫用這種權(quán)力的危險(xiǎn)也始終存在的”。行政處罰裁量權(quán)在一定限度內(nèi)健康運(yùn)行，既是權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律，也是防止權(quán)力肆意擴(kuò)張的必然要求。其次，促進(jìn)行政處罰合法合理的必然要求。在實(shí)踐中，由于行政人員自身素質(zhì)等多方面原因，辦理“人情案”“關(guān)系案”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些現(xiàn)象在一定程度上都會(huì)影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有損法律的威嚴(yán)。最后，隨著行政執(zhí)法部門(mén)管理社會(huì)生活的職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)裁量權(quán)與日新月異的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。規(guī)范自由裁量權(quán)，防止權(quán)利濫用，構(gòu)建服務(wù)型政府，進(jìn)而促進(jìn)法治社會(huì)的發(fā)展。

二、行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的表現(xiàn)

第一，考慮不相關(guān)因素?？紤]不相關(guān)因素具體到行政處罰領(lǐng)域指的是，行政主體在作出行政處罰決定時(shí)，在其最初的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)上，違背社會(huì)公平公正觀念或者法律的精神，沒(méi)有做到客觀評(píng)價(jià)與實(shí)事求是，而是主觀臆斷、脫離具體案件的實(shí)際情況或者追求法律動(dòng)機(jī)意外的目的。例如：城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的動(dòng)機(jī)不是為了制裁相對(duì)人的違法行為，而是為了増加本機(jī)關(guān)的財(cái)政收入，改善工作人員的福利待遇，甚至將罰款作為本部口創(chuàng)收的一種方式。

第二，違反比例原則。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中違反比例原則的案例不在少數(shù)，例如廣州市某企業(yè)在未能取得《廣州市建筑廢棄物處置證》的情況下排放建筑廢棄物，此后，廣州市城管執(zhí)法局認(rèn)定該企業(yè)違反《廣州市建筑廢棄物管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)該施工企業(yè)作出頂格罰款30萬(wàn)元的行政處罰。施工企業(yè)之后向廣州市政府提起行政復(fù)議，市政府經(jīng)過(guò)復(fù)議認(rèn)為市城管執(zhí)法局對(duì)申請(qǐng)人作出的最高額罰款，合法但不合理，處罰決定明顯不當(dāng)，故復(fù)議決定將原先30萬(wàn)元的罰款變更為10萬(wàn)元。這種直接對(duì)相對(duì)人作出頂格處罰的案例不在少數(shù)，是違反比例原則的。

第三，消極履行職責(zé)。是指放棄或者拖延行使自由裁量權(quán)的情況，在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)違法、違章現(xiàn)象選擇“不作為”。自由裁量權(quán)的存在似乎為行政機(jī)關(guān)的處罰隨意性提供了一個(gè)借口。例如發(fā)生在南京延齡巷路口的印象金陵大酒店違章建筑案件。江蘇龍臺(tái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的違章玻璃房已經(jīng)被市民投訴了近半年，現(xiàn)代快報(bào)也連續(xù)報(bào)道多次，但無(wú)論是秦淮區(qū)城管局，還是南京市城管局并未履行法定職責(zé)，對(duì)此既未按照《南京市容管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)章進(jìn)行拆除，也未作出相關(guān)行政處罰的決定，已經(jīng)構(gòu)成了行政不作為。

三、行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的原因分析

（一）行使程序不規(guī)范

個(gè)別執(zhí)法人員在對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行調(diào)查或取證時(shí)，往往較少去收集確定其違法程度的有關(guān)證據(jù)，對(duì)于從重、從輕、減輕、不予等有關(guān)量罰的證據(jù)關(guān)注程度較低。下達(dá)《行政處罰決定書(shū)》時(shí)，也往往不予或較少載明如何適用行政處罰自由裁量權(quán)的事實(shí)、理由與依據(jù)。這些現(xiàn)象都表明了我國(guó)行政程序建設(shè)不完善，導(dǎo)致執(zhí)法人員行使程序的不規(guī)范。因此，對(duì)于我國(guó)大陸地區(qū)，要真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)行法治，就要重視行政程序，我國(guó)的《行政程序法》如果出臺(tái)，這將為行政自由裁量權(quán)的正確行使提供保證。

（二）裁量基準(zhǔn)體制存在缺陷

一方面，行政處罰自由裁量空間過(guò)于寬泛，主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)，第一，行政處罰的幅度和數(shù)額裁量權(quán)過(guò)大。第二，處罰方式的裁量空間過(guò)大。另一方面，在裁量基準(zhǔn)的制定過(guò)程中，由于我國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一制定主體，各個(gè)地方政府及各部門(mén)均可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自行制定裁量基準(zhǔn)，由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)，各個(gè)行政主體之間考慮的側(cè)重點(diǎn)不同，制定的裁量基準(zhǔn)也不盡相同，會(huì)出現(xiàn)所謂的“同案不同罰”現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全

由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊以及較大裁量權(quán)，在執(zhí)法過(guò)程中很容易產(chǎn)生執(zhí)法不一的濫用現(xiàn)象，但目前我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，監(jiān)督力量不足，缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督。一方面，約束控制行政處罰自由裁量權(quán)的法律、法規(guī)少，關(guān)于作出不合理行政處罰的主體應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等方面存在空白。另一方面，我國(guó)目前還沒(méi)有形成綜合的監(jiān)控系統(tǒng)，自由裁量權(quán)控制措施不得力。法院對(duì)行政處罰的審查有很大的難度，一般只能審查其合法性，對(duì)于合法但不合理的行政處罰，只有在明顯顯失公平和濫用職權(quán)的案件中才能審查。

四、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的措施

（一）完善行政處罰程序

在許多國(guó)家都有專(zhuān)門(mén)規(guī)范行政程序的法律，例如德國(guó)的《行政程序法》和日本的《行政手續(xù)法》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有，但至今在大陸地區(qū)還沒(méi)有相關(guān)的法律，行政程序的基本規(guī)定大多都是散見(jiàn)于行政法的其他法律條文當(dāng)中，因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善我國(guó)大陸地區(qū)的程序立法，就行政處罰的相關(guān)程序，筆者認(rèn)為可以從信息公開(kāi)制度的健全，行政相對(duì)人聽(tīng)證制度的完善以及說(shuō)明理由制度的完善等方面進(jìn)行改進(jìn)，進(jìn)一步完善有關(guān)陳述申辯、聽(tīng)證、告知、說(shuō)明理由、信息公開(kāi)等基本程序規(guī)定，從而保障行政處罰自由裁量權(quán)的行使合法合理、透明公正。

（二）建立健全的裁量基準(zhǔn)制度

所謂裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律的授權(quán)范圍內(nèi)，從授權(quán)意圖出發(fā)，根據(jù)相關(guān)基本原則，如合理原則、比例原則等，將法所授權(quán)的裁量幅度進(jìn)一步詳細(xì)化、具體化，從而形成固定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如：對(duì)于輕微違法行為，沒(méi)有給他人或者社會(huì)公共利益造成危害后果的，不予行政處罰；對(duì)于有違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或者減輕處罰的，按最低限處罰；違法行為涉及國(guó)家安全、公共安全、人身健康等事項(xiàng)的，可按較高的標(biāo)準(zhǔn)處罰。此外，行政處罰自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行修訂。緊急情況下允許進(jìn)行臨時(shí)變更。

【參考文獻(xiàn)】

[1]毛廣玉.行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范行使研究[J].金融縱橫，2017（6）.