退休人群再就業(yè)法律研究

張睿佳 范天一

【摘 要】我國進入老齡化社會之后，龐大的退休群體其實蘊藏著巨大的人力資源財富，退休人群就業(yè)與再就業(yè)作為老年人社會參與的重要方式之一，在解決老齡化問題方面有重大意義。但目前退休人群在從業(yè)過程中面臨年齡歧視、不公正待遇等困境，從法律角度看，還在于缺少制度上引導和保障。以往對退休人群就業(yè)與再就業(yè)的法律研究，多是與其他社會參與方式融在一起探討，因此，將退休人群就業(yè)與再就業(yè)相關法律，從中央到地方的立法單獨梳理，旨在通過分析我國對于老年人就業(yè)與再就業(yè)立法現(xiàn)狀存在的一系列問題。

【關鍵詞】人口老齡化；老年人就業(yè)與再就業(yè)；老齡法規(guī)

一、退休人群就業(yè)與再就業(yè)一般理論

（一）研究背景

聯(lián)合國對我國老年人口增長趨勢進行預測并指出，中國60歲及以上老年人口數(shù)量將呈持續(xù)增長趨勢，21世紀中期將達到峰值4.4億人，占總人口的1/3左右i。人口老齡化對經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。其中，隨著老齡人口比例的增長，其他年齡特別是生產(chǎn)年齡所占比例變動所帶來的最明顯的問題，就是社會勞動參與的減少。

一部分人認為人口老齡化將成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的直接因素，但實際上人口老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展和人口發(fā)展轉變的必然結果，老齡化社會并不等同于負擔型社會ii。尤其近些年，隨著醫(yī)療技術的不斷進步和社會生活水平的日益提高，中國人口預期壽命延長，老年人口素質(zhì)提高，參與社會的能力和意愿也與曾經(jīng)相比大不相同，龐大的老年人群不但不是社會經(jīng)濟發(fā)展的負擔，反而蘊藏著巨大的潛在人力資源財富。如何更好開發(fā)老年人的人力資源，使老年群體成為社會價值財富的創(chuàng)造者，是老齡化社會可以把握的一大機遇，如果勞務市場以及相關的政策可以為老年人就業(yè)再就業(yè)提供支持，那老年人將會為社會經(jīng)濟再一次做出巨大貢獻。

（二）退休人群就業(yè)與再就業(yè)概念

退休人群就業(yè)和再就業(yè)是社會經(jīng)濟參與的一種方式，它指老年人以各種形式從事生產(chǎn)活動并獲得相應收入和酬勞，既包括老年人退休后的正式再就業(yè)，也包括老年人各種形式靈活的非正規(guī)就業(yè)iii。

不同性別和職業(yè)的人退休年齡有所不同，但是從學科的研究來看，不同的標準對于老年人有著不同的定義，由于每個人健康狀況等條件的不同，從中年過渡到老年的時間是不同的，況且中年和老年，這兩個年齡的界限本身也是無法準確劃清的。因此從我國政策對老年人定義和退休年齡的規(guī)定出發(fā)，將退休人群就業(yè)和再就業(yè)群體做出劃分，根據(jù)法定退休年齡退休，有意愿從事工作，精神狀態(tài)和工作能力能適應相應的崗位的人，都是可就業(yè)和再就業(yè)的人群。

（三）退休人群的勞動權問題

退休人群的勞動權是老年人經(jīng)濟參與權的重要組成，主要指退休人群有權選擇就業(yè)，同時，其經(jīng)濟信息交流權和創(chuàng)業(yè)權也包含在內(nèi)，這種權利是以盈利為目的的iv?；旧纤嘘P于老年人就業(yè)與再就業(yè)的理論都應該落腳在退休人群的勞動權上。

勞動權首先應該是公民的一項基本權利。《中華人民共和國憲法》第四十二條規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。老年人作為社會的成員，不能因為年老而被剝奪勞動權利，也就是說，老年人有選擇繼續(xù)勞動的自由，只要老年人有就業(yè)和再就業(yè)的意愿并且自身具有相應的勞動能力，那么老年人就應當獲得勞動的機會并取得相應的物質(zhì)報酬，這種行動不會受到其他外力的干涉，是老年人能夠憑借自己的意愿來進行的。更進一步來說，社會應該要為此提供相應的環(huán)境來保障老年人參與勞動，政府應當通過各種途徑創(chuàng)造給老年人勞動就業(yè)的條件，加強老年人勞動保護，改善勞動條件。

但在現(xiàn)實中，退休人群的勞動權能否實現(xiàn)受到各種因素的制約，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟因素、社會環(huán)境等等。中老年病人經(jīng)常被作為受“社會排斥”的群體v。老年歧視在就業(yè)中尤為突出，具體表現(xiàn)在雇傭者對老年員工工作能力的不信任，老年的求職者在應聘中往往被拒之門外，即使被雇傭也被迫承受不公正的用人條件，在工作過程中受到不合理的待遇等。目前我國對勞動權的理解基本上還是一種方針性和綱領性的條款，僅僅是針對國家權力運行的一種方針指示，并無規(guī)范約束力，對老年人勞動這方面也只有原則性的規(guī)定，缺少現(xiàn)實的救濟途徑，因此老年人的勞動權實現(xiàn)很難得到保障。隨著國際上對人權的關注度不度上升，我國對基本人權保障的完善也是一個必然的趨勢。

（四）退休人群就業(yè)與再就業(yè)制度化的意義

老年人就業(yè)與再就業(yè)是開發(fā)老年人力資源，解決人口老齡化問題的途徑之一。老年人就業(yè)與再就業(yè)不能僅僅停留在設想上，而需要將這種方式制度化，將老年人就業(yè)與再就業(yè)權的保護實體化，將這種權利在社會整體的運作中得到重視。

1、制度化有利于解決人口老齡化帶來的社會問題

在法治社會，法律是至高無上的，當一種意志上升為法律，也就能夠要求效力范圍內(nèi)的所有主體無條件服從，反之，如果沒有成為一種制度，那就沒有這一層強制力的保障。隨著人口老齡化的進程，多年來為經(jīng)濟增長做出貢獻的“人口紅利”正在消失，而人口結構的變化也必然會導致勞動力的負擔進一步加重。通過鼓勵有工作能力的老年人再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，參與到社會經(jīng)濟的創(chuàng)造之中，不僅可以作為養(yǎng)老方式的一種補充，豐富老年人的生活，還能減輕社會和家庭的養(yǎng)老負擔。也有研究表明，如果通過龐大的老年群體，抓住二次紅利的時機并將其兌現(xiàn)，則其對經(jīng)濟增長的貢獻可能會遠高于第一次“人口紅利” vi。老年人就業(yè)與再就業(yè)就是兌現(xiàn)人口紅利的重要方式之一，只有在制度化的基礎上，老年人就業(yè)與再就業(yè)這種社會參與形式才能被重視和落實，從而使老年人能夠真正進入到從業(yè)的活動當中，促使社會勞動力減少的問題得到進一步解決。

2、制度化有利于更好地保障老年人權益

目前已經(jīng)有越來越多的老年人選擇就業(yè)與再就業(yè)，但如前所述，社會對老年人年齡歧視的現(xiàn)象并不少見。通過制度化，首先可以讓社會公眾在不斷接受新的社會價值的同時，從觀念上改變對老年人的看法。在現(xiàn)代社會里，老年人不再是負擔和累贅，而是獨立的，有經(jīng)驗有知識，可以創(chuàng)造價值的群體。其次，對于各工作崗位的管理者來說，必須遵守法律法規(guī)，一旦做出侵犯老年人勞動權的違法行為，必定會受到嚴厲的懲罰，從而促使他們尊重老年群體，依法接納老年從業(yè)群體，并與之訂立公平合理的勞動協(xié)議。再次，政府各部門在制度的規(guī)范下，各司其職，協(xié)調(diào)運作。對老年從業(yè)人員規(guī)范管理，對侵犯老年人群益的行為做出懲罰，并為老年人提供權利救濟的途徑。最后，對于老年群體而言，在自身從業(yè)權受到侵犯時，可以尋找到有效的救濟途徑，并在再就業(yè)過程中創(chuàng)造個人財富，通過參與社會活動發(fā)揮自身的余熱和價值，增加社會認同感，在于后一輩交流中融入社會發(fā)展，促進身心健康。

二、退休人群就業(yè)與再就業(yè)的立法現(xiàn)狀與分析

近幾年隨著我國人口老齡化問題的不斷加深，政府對老年群體的關注程度和關注的層次有了明顯的提高?，F(xiàn)在的養(yǎng)老已經(jīng)不再是單純講究對老年人的生活照料，而是上升到了老年人的精神需求，他們需要獨立的人格、尊嚴以及自我價值的實現(xiàn)。目前我國老年人有通過再就業(yè)來實現(xiàn)自身價值，回報社會的需求，而維護老年人的勞動權，提高老年人的勞動力參與率，制度是基本保障。在2016年《國務院關于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中強調(diào)，要支持大齡勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強大齡勞動力職業(yè)培訓，提高就業(yè)技能和市場競爭力，避免其過早退出就業(yè)市場?！秶鴦赵宏P于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》中也提到，要推動用人單位與受聘老年人依法簽訂書面協(xié)議。依法保障老年人在生產(chǎn)勞動過程中的合法收入、安全和健康權益。在這些基本政策的指導下，目前我國中央和地方對老年人再就業(yè)法律制度已經(jīng)漸漸重視和完善起來，但還是存在很多不足，需要不斷完善。

（一）退休人群就業(yè)與再就業(yè)中央立法

1.中央立法梳理

憲法是根本大法，其規(guī)定的公民的基本權利義務等內(nèi)容適用于國家全體公民。老年人就業(yè)與再就業(yè)制度涉及到老年人權益的保障和就業(yè)制度，在憲法中也可以尋找到其淵源。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動的權利和義務，老年人勞動的權利同樣也可以獲得憲法的支持。

在有關老年人就業(yè)和再就業(yè)的立法中，直接就老年人就業(yè)與再就業(yè)進行規(guī)定的是《老年人權益保障法》。《老年人權益保障法》于1996年通過，之后于2012年12月28日進行過全面修訂，在2015年4月24日又進行第二次修正，是我國在保障老年人權益方面十分重要的一部法律。

《老年人權益保障法》在總則部分提出“積極老齡化”的理念vii，“積極老齡化”于2002年在馬德里召開的第二次老齡問題世界大會上被正式確立為積極應對人口老齡化的理論參考，其中“積極”指的是老年人應不斷參與經(jīng)濟、社會、文化等方面的活動viii，積極面對生活，參與社會發(fā)展和提高生活質(zhì)量?！胺e極老齡化”的核心和精髓就是老年人的社會參與ix。因此《老年人權益保障法》在第七章專章對老年人參與社會發(fā)展做出原則性規(guī)定。老年人社會參與的形式多種多樣，就業(yè)與再就業(yè)便是與勞動力資源和社會、家庭經(jīng)濟聯(lián)系最為密切的一種社會參與形式。在該法第六十九條，“老年人參加勞動的合法收入受法律保護?！本椭苯芋w現(xiàn)了對老年人就業(yè)權的保護。

除了憲法與老年人權益保障法外，其他的法律中也有涉及到老年人就業(yè)與再就業(yè)的規(guī)定，其中起直接作用的有勞動法、就業(yè)促進法、教育法等。（見表2-1）

中央有關老年人就業(yè)與再就業(yè)的立法，以憲法為基礎，以勞動法、就業(yè)促進法和教育法等其他相關的法作為具體規(guī)定，形成了老年人就業(yè)和再就業(yè)的法律體系，但這個體系對于保障老年人就業(yè)與再就業(yè)來說還是不夠的。如何保障老年人就業(yè)與再就業(yè)，保障老年人在從業(yè)中受到公正公平的待遇，還需要從立法上進一步完善。

表2-1 老年人就業(yè)與再就業(yè)中央立法

2.中央法規(guī)分析

（1）針對老年人就業(yè)與再就業(yè)的規(guī)范政策多，法律少

我國在老齡方面的規(guī)范存在政策多，法規(guī)少，政策替代法律的問題。目前，對老年人就業(yè)與再就業(yè)制度的規(guī)定主要集中在政策文件中。至2011年，涉老的規(guī)范性文件就有約382件x，近幾年關于老齡政策文件不斷增加，但到目前為止，與老年人就業(yè)與再就業(yè)關系較為密切的中央法律法規(guī)僅有6件左右。政策性規(guī)范效力較低，并且政策性文件大多數(shù)原則性，鼓勵性的規(guī)定，然而在現(xiàn)實生活中，這些政策對促進老年人從業(yè)的作用十分有限，大多數(shù)老年人仍然找不到可以遵循的，規(guī)范的條例，使得老年人在求職的時候遭遇挫折，求助無門，打擊了就業(yè)的積極性，因此想要解決老年人就業(yè)與再就業(yè)的問題，就必須把這些政策以法律的形式固定下來，使其規(guī)范化。

（2）法規(guī)可操作性較弱

目前《老年人權益保障法》作為保護老年人特殊權益的專門法律，對老年人就業(yè)與再就業(yè)權做出了規(guī)定，是老年人就業(yè)與再就業(yè)法律依據(jù)的核心。但這部法在具體執(zhí)行時還是存在方法途徑不清，管理職權不明等問題。如老年人就業(yè)是由負責老齡工作的專門機構負責，還是由勞動行政部門負責，尚不清楚。對侵犯老年人就業(yè)權的具體救濟方式也沒有規(guī)定。

從配套的制度來看，還存在老年人就業(yè)與再就業(yè)法規(guī)和具體政策之間的矛盾。有一些已經(jīng)延續(xù)幾十年的制度，如1978年頒布實施的《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》仍然現(xiàn)行有效，但其內(nèi)容已經(jīng)大大落后于現(xiàn)代社會發(fā)展需要。

（3）法律體系不完整

由于在立法層面，政府長期缺少對老年人社會參與的關注，因此僅作為老年人社會參與中一種形式的老年人就業(yè)與再就業(yè)，就更少得到關注。目前沒有一部關于老年人社會參與的專門法規(guī)，對老年人就業(yè)與再就業(yè)的法規(guī)也都散落于各類單行法律法規(guī)之中。老齡法治的公平價值理念要求老年人群體與其他群體、老年人群體內(nèi)部都平等共享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果xi。但在老齡化的社會背景下，法律法規(guī)之間還未形成一個完整的體系，一些部門法雖然體現(xiàn)對老年人的保護，但規(guī)定的不夠明確，單從與老年人就業(yè)與再就業(yè)關系密切的勞動法和就業(yè)促進法來說，其強調(diào)了不能有民族、種族、性別、宗教信仰差異方面的歧視，但并未對年齡歧視進行規(guī)制，忽略了老年人與青壯年的差異，也不能適應目前人口老齡化快速發(fā)展的情勢。

（二）退休人群就業(yè)與再就業(yè)地方立法

1.地方立法梳理

地方層面的立法主要是老年人權益保障法的實施辦法、老年人權益保障辦法、條例中地規(guī)定，各級地方立法均有體現(xiàn)鼓勵老年人經(jīng)濟參與和就業(yè)與再就業(yè)的內(nèi)容，只是每個地區(qū)對在具體規(guī)定的內(nèi)容和程度上各有不同。

有些地區(qū)單獨把老年人社會參與的內(nèi)容規(guī)定為獨立一章，有些地區(qū)的法規(guī)雖然沒有將老年人社會參與單列為一章，但也將老年人就業(yè)與再就業(yè)的有關內(nèi)容作為條款具體規(guī)定出來。不管是哪一種形式，都要求社會珍惜老年人的知識、技能、經(jīng)驗和優(yōu)良品德，鼓勵老年人在自愿和量力的情況下，發(fā)揮自己的專長和優(yōu)勢，從事經(jīng)營、科技研究、教育等社會服務活動并獲得報酬，老年人獲得的合法收入受到法律保護。除此之外，一些地區(qū)將老年人就業(yè)與再就業(yè)內(nèi)容進一步具體化。如建立有專長的老年人信息檔案或鼓勵老年人進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等一系列互動。