徐建 伋曉光 陳諔文

摘要：城市副中心是《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的重要組成部分，其中不少副中心位于傳統(tǒng)中心城區(qū)之外、城郊區(qū)位。可以預見，全新的高定位與傳統(tǒng)的鎮(zhèn)域管理之間將形成明顯張力，提升區(qū)域管理能力成為副中心建設亟待重視的課題。以金橋城市副中心所在的金橋鎮(zhèn)為例，系統(tǒng)分析金橋鎮(zhèn)在城市副中心新背景下，開展區(qū)域管理能力提升的主要實踐，為其他城市副中心建設提供借鑒，助力上海2035規(guī)劃的深入推進。

關鍵詞：城市副中心;區(qū)域管理;金橋

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.014

區(qū)域管理能力是特定區(qū)域內(nèi)政府管理能力的統(tǒng)稱，體現(xiàn)的是政府對區(qū)域整體的管理成效，不同規(guī)模、性質(zhì)和功能的區(qū)域，對管理能力的要求各異。值得注意的是，當特定區(qū)域的能級和定位發(fā)生變化時，需要區(qū)域管理能力相應演進，以形成新的區(qū)域治理平衡和良治格局。這一過程并非一蹴而就，往往伴隨著利益格局的深刻調(diào)整和政府管理理念、方式的重大變化，是一個需要系統(tǒng)研究的重要課題。

一、提升區(qū)域管理能力是城市副中心建設的內(nèi)在要求

（一）城市副中心是全球城市建設的重要組成部分

《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》提出，以提升全球城市功能和滿足市民多元活動為宗旨，結(jié)合城鄉(xiāng)空間布局，構(gòu)建由主城區(qū)、郊區(qū)兩類地域和城市主中心（中央活動區(qū)）、城市副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心等四個層次組成的公共活動中心體系。城市副中心是面向市域的綜合服務中心，兼顧強化全球城市的專業(yè)功能，包括9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮(zhèn)中心，分別是：江灣-五角場、真如、花木-龍陽路、金橋、張江、虹橋、川沙、吳淞、莘莊等9個主城副中心;嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5個新城中心;金山濱海地區(qū)和崇明城橋地區(qū)設置核心鎮(zhèn)中心，共同形成“9+5+2”的城市副中心體系。[1]從世界范圍內(nèi)主要全球城市的發(fā)展實踐和歷程來看，城市副中心主要包括兩種類型，城市副中心（Sub-CBD）、副中心級城市（Sub-City Center）。[2]總體而言，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》明確的9個主城副中心屬于Sub-CBD，而5個新城中心則更接近于Sub-City Center。

（二）城市副中心建設對區(qū)域管理提出了新要求

一個區(qū)域成長為城市副中心，本質(zhì)上是“四個化”的過程，即能級高等化、人口多元化、功能復合化以及要素流動化。相應的，也要求區(qū)域管理能力隨之提升，構(gòu)建智能化、法治化、精細化、社會化、標準化的更高水平的區(qū)域管理體系。

1.能級高等化

城市副中心是僅次于城市核心區(qū)的城市能級的重要載體，是重要的發(fā)展極核。[3]特別是全球城市的城市副中心，其集聚和輻射力遠超本地范圍，發(fā)揮著區(qū)域乃至全球尺度的控制與引領作用，往往具有全球范圍的品牌知名度。高能級必然要求高水平管理，事實上國際上全球城市的城市副中心，無一不是治理的典范，具有領先的區(qū)域管理理念和方法手段。

2.人口多元化

城市副中心的人口特征集中表現(xiàn)為以高端人口集聚為核心的多元格局。[4]城市副中心的要素成本直接決定了其人口構(gòu)成以高端人口為主，包括高端居住人口和就業(yè)人口。但同時，沙森提出，人口極化是全球城市的重要特征，因為越是高端人口，對傳統(tǒng)服務業(yè)的需求越強烈，從而也催生了中低收入群體的大量集聚。[5]同時，原住民、國際人口也各有一定規(guī)模。不同的人口對管理的要求各異，人口多元化無疑將要求區(qū)域管理更加精細化、國際化。

3.功能復合化

現(xiàn)代城市功能日益復雜，城市副中心也已超越傳統(tǒng)城市副中心功能相對單一、職住相對分離的格局，產(chǎn)城進一步融合，新興功能進一步演化，功能進一步復合，兼具商業(yè)、商務、創(chuàng)新、交流、居住等多樣化功能，正逐漸從Sub-CBD（次級中央商務區(qū)）向Sub-CAZ（次級中央活動區(qū)）演進。功能多樣且相互交織，要求區(qū)域管理提供更匹配的綜合環(huán)境，便利功能的充分發(fā)揮和演化。

4.要素流動化

城市副中心往往是人才、資本、技術等要素特別是高端要素匯聚之地。全球城市的城市副中心因其發(fā)揮超越本地尺度的控制、協(xié)調(diào)和引領等功能，因此要素整體處于流動狀態(tài)，持續(xù)進行集聚與輻射的過程，往往呈現(xiàn)大進大出、非定向的格局。活躍的要素體系對傳統(tǒng)的主要針對靜態(tài)社會的區(qū)域管理模式提出了挑戰(zhàn)，要求形成新的區(qū)域動態(tài)管理體系。

二、金橋鎮(zhèn)在城市副中心建設背景下提升區(qū)域管理能力的探索

金橋鎮(zhèn)地處浦東新區(qū)中北部，2000年由原金橋鎮(zhèn)、張橋鎮(zhèn)合并成立，轄區(qū)總面積25.28km2。原金橋出口加工區(qū)設立后，鎮(zhèn)轄區(qū)行政管轄面積為11.43km2，開發(fā)區(qū)管轄面積為13.85km2。2016年實施“管鎮(zhèn)聯(lián)動”后，開發(fā)區(qū)所屬的社會管理職能劃入金橋鎮(zhèn)，由此鎮(zhèn)社會管理面積擴大到25.28km2?，F(xiàn)轄14個居民區(qū)，3個村6個隊，常住人口8.01萬，其中戶籍人口2.85萬，來滬人口4.36萬，外籍人口約0.8萬。

金橋位居《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》新增的兩個主城副中心之列。近年來，金橋鎮(zhèn)立足鎮(zhèn)域特點和全新的區(qū)域定位，圍繞區(qū)域管理這篇文章，聚焦管理主體、管理方式、管理效能、管理核心等關鍵要素和環(huán)節(jié)，開展了一系列卓有成效的探索，初步走出一條符合超大城市的城市副中心特點和規(guī)律的區(qū)域管理新路徑。

（一）堅持整合集成，推進區(qū)域管理全覆蓋

現(xiàn)代政府治理強調(diào)整體性、無縫隙和系統(tǒng)集成理念。金橋鎮(zhèn)針對社區(qū)類型多元、區(qū)域構(gòu)成特殊等鎮(zhèn)情，以城市運行綜合管理體系構(gòu)建為抓手和契機，著力推動區(qū)域管理主體、對象、領域、事項、過程等要素的整合集成，確保全覆蓋，不留邊角和死角，為“全、精、細、智”的精細化管理奠定扎實基礎。一是建立健全體制架構(gòu)。成立浦東城市運行綜合管理金橋分中心和金葵地區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動站，基本形成了金橋區(qū)域“1+1+4+17”城市運行綜合管理體系（1個綜合管理領導小組、1個分中心、4個聯(lián)勤聯(lián)動站、17個村居工作站）。二是推動職能和力量整合。通過將網(wǎng)格中心、應急管理中心、總值班室、防汛指揮部納入，實現(xiàn)了職能聯(lián)動一體化;將公安、城管、安監(jiān)、市場監(jiān)管等職能單位納入，實現(xiàn)了綜合執(zhí)法系統(tǒng)化。三是實現(xiàn)管理事項和過程全覆蓋。打造形成具有金橋特色的“六進網(wǎng)格”，將中小河道、宗教場所、養(yǎng)護院、農(nóng)貿(mào)市場、學校、金葵生活中心等納入平臺，并積極探索將“五違”整治、河道治理、大安全監(jiān)管、垃圾分類、防汛防臺等城市運行數(shù)據(jù)，在平臺上進行綜合展示、研判分析、跟蹤處理。四是推進管理對象全覆蓋。本地戶籍人口、外來人口、外籍人口全部納入管理體系，在區(qū)域管理的主、客體兩端實現(xiàn)了無縫銜接，為消除管理死角奠定了扎實基礎。

（二）堅持跨前托底，助力管鎮(zhèn)聯(lián)動步正軌

管鎮(zhèn)聯(lián)動是具有浦東特點的區(qū)域管理體制機制創(chuàng)新。2016年啟動以來，金橋鎮(zhèn)主動做好管理職能梳理、劃轉(zhuǎn)工作，按照“先納入后整合、先兜底后分責、先處置后協(xié)調(diào)”的創(chuàng)新理念，堅持跨前一步、先行一步，體制不足機制補、機制不足溝通補，取得了較好的聯(lián)動成果，管鎮(zhèn)聯(lián)動正從實現(xiàn)職能劃轉(zhuǎn)、明確職責權(quán)限、建立初步聯(lián)席會議制度的1.0版，思想認識再升級，城市管理、大安全監(jiān)管、平安建設、文化體育等領域全面聯(lián)動的2.0版，邁向新的3.0版，初步摸索出管鎮(zhèn)聯(lián)動的“金橋模式”。一是落實職能劃轉(zhuǎn)，明確職責權(quán)限。按照分工，金橋鎮(zhèn)將經(jīng)濟管理中除集體經(jīng)濟外的9項經(jīng)濟發(fā)展職能（招商引資、經(jīng)濟政策研究、商會管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)財政扶持、消防安全管理、環(huán)境保護管理、經(jīng)濟統(tǒng)計調(diào)查）劃至金橋開發(fā)區(qū)管委會，同時劃入9項社會管理職能（已建成居民小區(qū)的社區(qū)管理服務、信訪穩(wěn)定、文明城區(qū)創(chuàng)建、城市網(wǎng)格化管理、城市管理綜合執(zhí)法、人口普查、企業(yè)自建的員工宿舍的社區(qū)管理服務、人才公寓的社區(qū)管理服務、公共租賃房的社區(qū)管理服務），基本明確了管鎮(zhèn)職責界限。二是持續(xù)優(yōu)化聯(lián)動機制，協(xié)同推進區(qū)域管理。金橋鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)管委會建立和完善了聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議下設親商穩(wěn)商、城市管理、非居物業(yè)3個專業(yè)工作組，由雙方分管領導擔任組長，深化城市管理、大安全監(jiān)管、公共服務、平安建設、文化體育、規(guī)劃建設和安商穩(wěn)商等七大領域聯(lián)動。三是堅持跨前托底，著力釋放區(qū)域管理合力。2016年6月，城管、安監(jiān)機構(gòu)完成合并，整合了區(qū)域公共管理力量;投入大量資金，組建開發(fā)區(qū)治安巡邏隊伍，完善開發(fā)區(qū)治安防控系統(tǒng)，增補治安薄弱點監(jiān)控設施;將開發(fā)區(qū)納入鎮(zhèn)域運行管理平臺，在碧云社區(qū)4平方公里范圍建立聯(lián)勤聯(lián)動站;建立金橋地區(qū)管鎮(zhèn)聯(lián)動網(wǎng)格管理工作組，主動跨前，及時梳理管理空白點，統(tǒng)一由金橋鎮(zhèn)進行托底處置，較好地處理了一些管理權(quán)屬不明確的問題。

（三）堅持落細落實，促進管理效能再提升

一是優(yōu)化公共服務。公共服務直接關系到群眾對美好生活的需求，是金橋鎮(zhèn)黨委、政府工作的重要內(nèi)容。建成并投入使用了浦外東校，金豫幼兒園（冰廠田帶教指導）、海富金橋幼兒園（協(xié)和教育集團旗下）在金葵地區(qū)相繼建成，在全市率先開展“幼托一體化”模式試點。引進了仁濟醫(yī)院“專家工作室”，定期為居民提供優(yōu)質(zhì)診療服務。鎮(zhèn)域內(nèi)敬老院養(yǎng)老床位占戶籍老年人口的5.93%，遠高于新區(qū)十三五規(guī)劃3.5%的指標。推出以分類施保為主的醫(yī)療救助，對低保、低收入大病家庭自負醫(yī)療費給予100%、中低收入家庭自負醫(yī)療費給予80%的救助。二是不斷提高區(qū)域大安全、大平安建設水平。通過持續(xù)完善技防設施，突出“三張網(wǎng)”建設，做強治安巡邏網(wǎng)，做實群防群治保護網(wǎng)，做優(yōu)技防物防監(jiān)控網(wǎng)，連續(xù)6年被評為上海市平安示范社區(qū)，2017年再次被命名為國際安全社區(qū)。三是持續(xù)深化基層社區(qū)治理創(chuàng)新。不斷深化居民自治和社區(qū)共治，指導完成住宅小區(qū)業(yè)委會的組建（換屆）工作，推動居委干部與業(yè)委會成員交叉任職，強化了黨支部、居委會對業(yè)委會的指導和管理。全面推廣“1+1+X”工作法，依托24個居民自治金項目，形成了一批群眾自治議事平臺。推進碧云社區(qū)基本管理單元析出和碧云居委“拆一建二”工作，落實了基本管理單元“3+3”要素配置，為探索創(chuàng)新國際化社區(qū)管理模式奠定基礎。

（四）堅持黨建引領，構(gòu)建區(qū)域管理新格局

近年來，金橋鎮(zhèn)通過黨建引領、組織創(chuàng)新、資源整合等方式，始終注重發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，積極探索黨建引領下的區(qū)域自治共治，努力構(gòu)建實效型、雙贏型區(qū)域化黨建工作新格局。一是以黨建創(chuàng)新夯實區(qū)域管理基礎。金橋鎮(zhèn)堅持抓特色創(chuàng)品牌，持續(xù)擴大組織覆蓋和工作覆蓋，以區(qū)域化黨建為面、行業(yè)黨建為線、單位黨建為點，初步形成了互聯(lián)互動互補的基層黨建新格局。鎮(zhèn)黨委與21家駐區(qū)單位黨組織簽訂共建協(xié)議，實現(xiàn)了對黨務資源、政務資源和社會資源的充分整合。引導黨員立足本職發(fā)揮示范帶頭作用，落實“雙報到”制度，建立志愿者服務“時間銀行”，引導黨員積極參與平安建設、助老服務、社區(qū)管理、慈善公益等志愿服務。二是以黨建引領促進管鎮(zhèn)聯(lián)動。發(fā)揮區(qū)域化黨建優(yōu)勢，鎮(zhèn)黨委牽頭指導碧云國際社區(qū)黨支部與駐區(qū)單位簽訂共建協(xié)議，成立了社區(qū)黨建理事會。通過組織對接、需求對接、服務對接，實現(xiàn)了黨務、政務、社會資源的充分整合。以碧云社區(qū)基本管理單元析出為契機，以為全市國際化社區(qū)建設提供借鑒為目標，探索出黨建引領下加強國際社區(qū)管理的新路子。三是資源整合提升居民幸福感滿意度。依托區(qū)域化黨建金橋分會平臺，建立由61家區(qū)域化黨建單位參加的家門口服務聯(lián)盟，區(qū)域內(nèi)高校、醫(yī)院、金融機構(gòu)等大型企事業(yè)單位紛紛加入，進一步盤活了服務資源。金橋衛(wèi)生中心在碧云社區(qū)、金葵地區(qū)等開設便民巡診點、社區(qū)衛(wèi)生服務站，解決了看病配藥就診“最后一公里”問題;律師事務所為社區(qū)居民提供法律咨詢;區(qū)域內(nèi)單位參與公益活動月活動，為居民提供各種專業(yè)服務和咨詢。

三、城市副中心建設背景下金橋區(qū)域管理仍面臨巨大壓力

對標全球城市主城副中心的新要求，金橋區(qū)域管理還存在較大的提升空間。

（一）區(qū)域公共管理能力有待進一步增強

2016年管鎮(zhèn)聯(lián)動后，金橋鎮(zhèn)社會管理面積從11.43km2擴大到25.28km2，是原先的2.2倍。管理幅度隨之擴大，管理對象更加復雜多樣。如果依然維持鎮(zhèn)直接管理村居和開發(fā)區(qū)企業(yè)模式，區(qū)域管理和服務水平將大打折扣。因此，金橋區(qū)域亟需探索設立介于鎮(zhèn)政府與居村委之間的基本管理單元，承接鎮(zhèn)授權(quán)的社區(qū)管理和服務職能。

（二）區(qū)域公共服務設施能級有待進一步提升

一是集鎮(zhèn)地區(qū)基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施規(guī)模尚不夠，多元化供給格局尚未形成。集鎮(zhèn)地區(qū)小學教育資源薄弱，只有張橋小學一所小學，生源以來滬人員子女為主，整體教學質(zhì)量一般。居民就醫(yī)以地段醫(yī)院為主，缺乏三甲等高等級醫(yī)療資源，現(xiàn)有的“專家工作室”等形式難以完全滿足居民的醫(yī)療需求。二是開發(fā)區(qū)人才公寓、公共交通、商業(yè)服務等配套設施不足，高端生活配套和服務項目稀缺，不利于引進高能級研發(fā)機構(gòu)和高層次人才。三是管鎮(zhèn)資源共建共享機制有待進一步完善。目前集鎮(zhèn)可用于增加公建配套的土地空間有限，且本身工業(yè)用地能級較低、功能單一。鎮(zhèn)有關部門欲設立若干社工站對開發(fā)區(qū)非居物業(yè)進行管理，但受限于空間資源缺乏。而開發(fā)區(qū)擁有較多物業(yè)項目和閑置資源，管鎮(zhèn)資源共建共享機制有待進一步完善。

（三）部分區(qū)域的公共安全管理面臨一定壓力

一是開發(fā)區(qū)非居物業(yè)存在一些管理盲點。開發(fā)區(qū)現(xiàn)有80個非居物業(yè)項目，約418萬m2，項目內(nèi)人員密集，功能混雜，公共配套設施少，社會管理力量較為薄弱。物業(yè)公司缺乏協(xié)調(diào)處置和協(xié)商平臺，在生產(chǎn)安全、消防安全、食品安全方面未形成全覆蓋監(jiān)管和有效處置機制。同時，該類小區(qū)尚未設立黨組織、居委會、業(yè)委會和社工站，各項工作無法順利開展。二是對開發(fā)區(qū)?；菲髽I(yè)的安全監(jiān)管難以做到全覆蓋。開發(fā)區(qū)現(xiàn)有50多家?；菲髽I(yè)，2016年管鎮(zhèn)聯(lián)動后由鎮(zhèn)負責對其生產(chǎn)安全進行監(jiān)管。原開發(fā)區(qū)安監(jiān)隊伍雖劃轉(zhuǎn)到鎮(zhèn)里，但合并后的鎮(zhèn)安監(jiān)隊伍規(guī)模偏小，難以實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。三是浦東足球場、地鐵上蓋城市綜合體的建成使用將帶來一些公共安全管理壓力。浦東足球場預計于2021年竣工，建筑面積13.9萬m2，固定坐席達3.3萬個，投入使用后將面臨賽事密集、人流量大、突發(fā)事件多、商業(yè)集聚等情況，將對區(qū)域公共安全造成一定壓力。地鐵上蓋城市綜合體建設面積87.5m2，集三線換乘樞紐、軌交停車庫、住宅、商業(yè)、辦公等功能于一體，建成使用將吸引大量人口涌入，給區(qū)域公共安全帶來較大壓力。

四、金橋鎮(zhèn)區(qū)域管理面臨挑戰(zhàn)的主要原因

金橋區(qū)域管理面臨巨大挑戰(zhàn)的原因，根源在于鎮(zhèn)域建設城市副中心，是一個城市化與國際化疊加的過程，也是一個發(fā)展時空高度壓縮的過程，即要在較短的時間內(nèi)整體完成城市化與國際化兩個發(fā)展階段。具體而言，挑戰(zhàn)產(chǎn)生的原因主要體現(xiàn)為三方面“不夠協(xié)調(diào)”：

一是區(qū)域管理組織體系與快速城市化進程還不夠協(xié)調(diào)。金橋是典型的快速城市化區(qū)域，經(jīng)濟社會規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生翻天覆地的變化，由以村鎮(zhèn)企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远嘣⒏吣芗壍目鐕髽I(yè)為主，由小規(guī)模的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性城市空間，由以單一、穩(wěn)定的農(nóng)民為主轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)成復雜、流動頻繁的大規(guī)模人口匯集。但當前金橋鎮(zhèn)仍是普通鎮(zhèn)建制，編制規(guī)模并未相應擴大，公安、消防、城管、安監(jiān)、市場監(jiān)管等力量配備缺口較大，與城市化進程嚴重失衡，呈現(xiàn)“小馬拉大車”的尷尬局面。

二是區(qū)域管理機制與區(qū)域管理的實際狀況還不夠協(xié)調(diào)。根據(jù)浦東新區(qū)《關于在金橋試點完善開發(fā)區(qū)管委會與鎮(zhèn)關系的實施意見》，區(qū)域發(fā)展職能向管委會轉(zhuǎn)移，社會管理職能向鎮(zhèn)集中，大方向已經(jīng)明了。但在實際操作中，許多事務很難切分清楚，出現(xiàn)了一些責任歸屬爭議或職責劃轉(zhuǎn)難落實的情況。開發(fā)區(qū)一些重大項目的建設未能及時通報鎮(zhèn)職能部門。產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市管理兩大塊的全面聯(lián)動、無縫對接的全生命周期協(xié)商機制有待建立和完善。

三是部分干部思想觀念與精細化管理的要求還不夠協(xié)調(diào)。隨著金橋區(qū)域的快速城市化，其管理對象從農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性、高能級的城市地區(qū)和居民、企業(yè)、社會組織、外籍人士等。一小部分干部在觀念和能力上尚未及時適應區(qū)域面積翻番、環(huán)境復雜多變的情況，仍按照原有工作經(jīng)驗和管理模式開展工作，信息化手段運用不足，精細化管理的理念和能力有待加速提升。

五、對策建議

（一）積極構(gòu)建完善的區(qū)域組織管理體系

1.打造“鎮(zhèn)管社區(qū)”金橋模式

一是繼續(xù)開展“鎮(zhèn)管社區(qū)”的探索和實踐。在碧云國際社區(qū)實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”之后，將“鎮(zhèn)管社區(qū)”的范圍擴大到金葵、集鎮(zhèn)、地鐵上蓋等其他社區(qū)（地區(qū)）。二是不斷創(chuàng)新“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。鎮(zhèn)域社區(qū)形態(tài)復雜多元，人口構(gòu)成差異大，城市化程度不盡相同，需要因地制宜地開展“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作，確定合理的體制機制架構(gòu)，充分運用多元治理機制、共建共享機制、監(jiān)督評估機制等，培育金橋“鎮(zhèn)管社區(qū)”的特色。

2.進一步推進基本管理單元建設

下一步，金橋可在金葵地區(qū)、老集鎮(zhèn)和地鐵上蓋地區(qū)設立非標準化的管理服務層級。例如，首先結(jié)合金葵聯(lián)勤聯(lián)動站的建設，先行設置鎮(zhèn)防汛指揮部金葵工作點、鎮(zhèn)社區(qū)事務受理服務中心金葵服務點、鎮(zhèn)城管中隊金葵工作站、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心、鎮(zhèn)河道保潔社金葵工作點、金橋房辦、金橋地段醫(yī)院金葵服務點等相關機構(gòu)，適時成立金橋鎮(zhèn)金葵社區(qū)黨委、社區(qū)委員會和社區(qū)服務中心，并梳理鎮(zhèn)-社區(qū)-村居之間的責權(quán)利關系，待運作成熟后，在老集鎮(zhèn)地區(qū)也設立相應的“兩委一中心”，待地鐵上蓋建成并運行后復制相關的社區(qū)體制。

3.基層管理力量進一步擴容

金橋鎮(zhèn)應站在城市副中心的高度認識和謀劃基層隊伍工作，形成一支實干、精干、能干的專業(yè)隊伍。一是在現(xiàn)有兩個派出所的基礎上再增設一個派出所，以應對浦東足球場、地鐵上蓋城市綜合體建成后帶來的人流量大、突發(fā)事件多的情況。二是新設一個市場監(jiān)管所，或在現(xiàn)有浦東新區(qū)市場監(jiān)管局金橋所的基礎上成立一個覆蓋鎮(zhèn)域和開發(fā)區(qū)范圍的大的市場監(jiān)管所，確保市場運行有序。三是進一步充實專職安監(jiān)人員隊伍，提高監(jiān)管執(zhí)法能力。適應金橋開發(fā)區(qū)原來由新區(qū)監(jiān)管的重點?；髽I(yè)移交金橋鎮(zhèn)管理的實際情況，同比例增配執(zhí)法人手，以有效應對新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。

（二）精心打造“管鎮(zhèn)聯(lián)動3.0”版

1.以黨建引領推動管鎮(zhèn)進一步聯(lián)動

區(qū)域化黨建是“管鎮(zhèn)聯(lián)動3.0”版的重要內(nèi)涵和抓手。一是鞏固和擴大黨建引領下的社會治理。總結(jié)、推廣金橋鉆石碧云苑服務公寓的經(jīng)驗，將黨群服務、政務服務、生活服務、法律服務、健康服務、文化服務、社區(qū)管理等進行全方位整合，為社區(qū)居民、開發(fā)區(qū)員工提供精準化、有品質(zhì)的“家門口”綜合服務。二是促進開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)黨建力量進一步整合。推動“管鎮(zhèn)聯(lián)動”從行政領域擴展到黨建領域，探索鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)黨建聯(lián)建新模式。

2.進一步完善管鎮(zhèn)“雙向交叉任職”的人員交流制度

在浦東新區(qū)支持下，繼續(xù)鼓勵管委會和鎮(zhèn)以掛職鍛煉、交叉任職等多種形式，增進人員交流，加深彼此了解，實現(xiàn)管鎮(zhèn)權(quán)責有機融合，在更深層次、更大范圍推動“管鎮(zhèn)聯(lián)動”。

3.進一步提升精細化管理水平

一是提高全行業(yè)的精細化管理水平，包括鎮(zhèn)域與開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌、道路橋梁隧道、供排水、城市照明、戶外廣告店招等。二是提高全時空的精細化管理水平，提高實時監(jiān)控能力，做到白天夜晚一個樣、天晴下雨一個樣、節(jié)假平時一個樣、主要干道與次支干道一個樣、大街小巷一個樣。三是提高全流程的精細化管理水平，在管理過程中抓好環(huán)節(jié)控制和細節(jié)監(jiān)控，確保環(huán)環(huán)緊扣，協(xié)調(diào)發(fā)展，各環(huán)節(jié)形成有機閉環(huán)，做到正向可推進，逆向可溯源。四是提高全手段的精細化管理水平，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、云平臺等載體在城市公共管理中的作用，提高信息化管理水平。

（三）適時調(diào)整城市副中心建設中的事權(quán)劃分

1.增強金橋鎮(zhèn)在區(qū)域規(guī)劃方面的話語權(quán)

根據(jù)目前的事權(quán)劃分情況，特別要夯實鎮(zhèn)在規(guī)劃上的權(quán)限，一是增強鎮(zhèn)在區(qū)域性規(guī)劃中的話語權(quán)。重點擴大鎮(zhèn)政府在規(guī)劃管理、重大項目建設等方面的服務管理權(quán)限，并將這些服務管理權(quán)限具體化、清單化。二是增強鎮(zhèn)在民生實事規(guī)劃中的知情權(quán)和同意權(quán)。對城市副中心建設中涉及鎮(zhèn)域人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局，進一步夯實鎮(zhèn)的參與權(quán)、同意權(quán)和建議權(quán)。

2.強化鎮(zhèn)在公共資源配置上的參與權(quán)

一是完善鎮(zhèn)在公共資源均衡配置中的利益表達機制。通過清晰的頂層設計和制度安排，提升鎮(zhèn)在交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化和教育等公共資源配置中的利益表達權(quán)利，增強在公共資源配置中利益訴求的分量。二是提升鎮(zhèn)在公共資源配置中的決定權(quán)和影響力。建立健全公共服務重大項目三方權(quán)力制衡機制，通過鎮(zhèn)、管委會、集團公司三方簽字蓋章生效等形式，強化鎮(zhèn)在公共服務項目建設事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的知情權(quán)和參與權(quán)。

（四）全力補齊教育、醫(yī)療等公共服務短板

1.完善醫(yī)療衛(wèi)生資源配置

一是加快引進三甲醫(yī)院。將醫(yī)療用地與三甲醫(yī)院的需求結(jié)合起來，積極引進知名三甲醫(yī)院落地金橋，填補區(qū)域內(nèi)缺乏三甲綜合性醫(yī)療資源的空白。二是推進片區(qū)醫(yī)療聯(lián)盟建設。加快建設區(qū)域醫(yī)療中心，鞏固完善醫(yī)聯(lián)體運行機制，釋放優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。三是繼續(xù)提升社區(qū)健康醫(yī)療服務能級。以金橋社區(qū)衛(wèi)生服務中心為載體，繼續(xù)加強與仁濟醫(yī)院等三甲醫(yī)院的合作，整合相關醫(yī)療資源，為居民提供更加便捷的“家門口”醫(yī)療服務。

2.大力提升教育供給能力

一是引進優(yōu)質(zhì)教育資源，彌補區(qū)內(nèi)學校不足、特別是小學缺乏的短板。引入市、區(qū)名校到金橋辦分校，通過與市、區(qū)名校的無障礙對接，共享名校優(yōu)質(zhì)教育資源。二是實施集團化辦學，提升現(xiàn)有教育資源質(zhì)量。探索提升辦學品質(zhì)與品牌的有效途徑，引入市區(qū)名校和教育機構(gòu)進行集團化辦學，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的實際受惠面。通過名校輸出品牌、師資和課程等優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)教育資源的共建、共育、共享、互通、合作、共生。

說明：本文系2014年國家社科基金青年項目（批準號：14CGL035）的階段性研究成果。

參考文獻：

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絲奇雅·沙森.全球城市：紐約、倫敦、東京[M].周振華，等，譯.上海：上海社會科學院出版社，2005.

Abstract：The concept of subsidiary city centers is an important part of the Shanghai Urban Master Plan （2017-2035）. Many of the subsidiary city centers are located outside the traditional central city and in the suburbs. It can be predicted that there will be obvious tension between the new high positioning and the traditional town management， and the promotion of regional management capacity will become an urgent issue for the construction of the subsidiary city centers. Taking Jinqiao Town as an example， this paper systematically analyzes the main practice of Jinqiao Town in improving regional management capacity under the new background of building subsidiary city centers in Jinqiao Town， in order to provide reference for the construction of other subsidiary city centers， and help Shanghai 2035 plan to be further forwarded.

Key words：subsidiary city centers;regional management;Jinqiao

責任編輯：王明洲