我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估主體的歷史演進(jìn)及優(yōu)化

劉志輝 孫帥

摘? ? ? 要：20世紀(jì)80年代，我國(guó)各級(jí)地方政府就開(kāi)始了績(jī)效評(píng)估探索，并形成了各具特色的績(jī)效評(píng)估模式。本文依據(jù)構(gòu)建模式對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐進(jìn)行了分類(lèi)，并分析不同模式下績(jī)效評(píng)估主體的具體構(gòu)成、參與范圍和參與程度。通過(guò)對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估中評(píng)估主體的歷史演進(jìn)、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的探討，提出了優(yōu)化績(jī)效評(píng)估主體的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)? 鍵? 詞：績(jī)效評(píng)估主體;績(jī)效評(píng)估模式;地方政府

中圖分類(lèi)號(hào)： D630? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）05-0009-08

收稿日期：2019-01-25

作者簡(jiǎn)介：劉志輝（1981—），男，天津武清人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)榭?jī)效評(píng)估;孫帥（1996—），男，山西大同人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榭?jī)效評(píng)估。

基金項(xiàng)目：本文系2017年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于風(fēng)險(xiǎn)矩陣的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17YJC810011。

績(jī)效評(píng)估來(lái)自新公共管理理論的倡導(dǎo)和西方國(guó)家行政改革的實(shí)踐探索，其核心在于對(duì)“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”的關(guān)注?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”意味著政府和社會(huì)對(duì)其所提供公共服務(wù)的關(guān)注焦點(diǎn)從過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果，更加關(guān)注政府行政行為的效能?！巴獠控?zé)任”表征著政府無(wú)論是對(duì)自身的內(nèi)部管理還是對(duì)社會(huì)的外部管理，其重心都不能局限于原有的層級(jí)控制和對(duì)內(nèi)部管理的調(diào)整，即不能局限于傳統(tǒng)的內(nèi)部控制模式?；趯?duì)績(jī)效評(píng)估的“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”的不同理解，我國(guó)各級(jí)地方政府開(kāi)展了績(jī)效評(píng)估實(shí)踐。本文以我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐為分析藍(lán)本，通過(guò)構(gòu)建績(jī)效評(píng)估主體分析框架，著重分析績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中評(píng)估主體的相關(guān)情況，旨在從我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的縱向時(shí)間延展中探尋評(píng)估主體的演進(jìn)以及存在的問(wèn)題，并提出評(píng)估主體優(yōu)化之策。

一、決策模型的提出與績(jī)效評(píng)估主體分析框架的構(gòu)建

績(jī)效評(píng)估主體是績(jī)效評(píng)估有序開(kāi)展的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)，一直以來(lái)都是績(jī)效評(píng)估研究和關(guān)注的重點(diǎn)，關(guān)于績(jī)效評(píng)估主體問(wèn)題，學(xué)界也開(kāi)展了相關(guān)研究。卓越認(rèn)為，“公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評(píng)估組織、直管領(lǐng)導(dǎo)、行政相對(duì)人、評(píng)估對(duì)象自身以及其他一些相關(guān)評(píng)估組織等。”[1]唐昊認(rèn)為，“在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)政府官員的考核一直沿用兩個(gè)評(píng)價(jià)體系，一個(gè)是政府部門(mén)的自我評(píng)價(jià)體系，另一個(gè)是社會(huì)評(píng)價(jià)體系。”[2]總體而言，關(guān)于評(píng)估主體的研究可以依據(jù)評(píng)價(jià)主體來(lái)源的不同，將其分為內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。內(nèi)部評(píng)價(jià)包括縱向的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和橫向的同一級(jí)政府內(nèi)部不同組成部門(mén)間的相互評(píng)價(jià)。外部評(píng)價(jià)包括黨的機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)、公眾和第三方評(píng)估（如學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、媒體、咨詢(xún)公司、智庫(kù)、國(guó)際組織等第三方機(jī)構(gòu)）。對(duì)于已開(kāi)展的關(guān)于績(jī)效評(píng)估主體的研究，從研究視角大體可以分為兩個(gè)層面：一是單一主體視角，如周志忍、包國(guó)憲、毛壽龍等學(xué)者研究我國(guó)績(jī)效評(píng)估中公眾參與問(wèn)題;二是綜合視角，如卓越、姜秀敏、王愛(ài)東等從績(jī)效評(píng)估主體的綜合視角進(jìn)行了研究。這些既有的研究為更好地認(rèn)識(shí)、理解績(jī)效評(píng)估主體，繼而促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的實(shí)施大有裨益。但在已經(jīng)開(kāi)展的研究中更多地側(cè)重于單一主體視角，對(duì)績(jī)效評(píng)估主體的綜合分析不多。因此，回顧我國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展歷程，從績(jī)效評(píng)估主體的綜合視角進(jìn)行考察、分析十分必要。筆者試圖通過(guò)分析我國(guó)績(jī)效評(píng)估主體的歷史演進(jìn)并借鑒國(guó)外相關(guān)研究成果來(lái)構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)估主體的分析框架。

（一）決策模型的提出

美國(guó)的弗魯姆和耶頓（1973）提出了一個(gè)旨在幫助管理者決定在何種程度上吸納下屬參與決策的理論，而后弗魯姆和杰戈（1988）又進(jìn)一步發(fā)展了這一理論，在此基礎(chǔ)上，美國(guó)的約翰·克萊頓·托馬斯提出了公眾參與的有效決策模型。依據(jù)公眾參與及影響力的不同，該理論提出了五種決策參與途徑：⑴自主式管理決策。管理者在沒(méi)有公眾參與的情況下獨(dú)自制定決策。⑵改良的自主管理決策。管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨(dú)自決策，公眾群體的要求可能會(huì)也可能不會(huì)得到反映。⑶分散式的公眾協(xié)商。管理者分別與不同的公眾團(tuán)體探討問(wèn)題，聽(tīng)取其觀(guān)點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策。⑷整體式的公眾協(xié)商。管理者與作為一個(gè)單一集合體的公眾探討問(wèn)題，聽(tīng)取其觀(guān)點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策。這種參與方式要求所有的公眾都有參與的機(jī)會(huì)，比如獲得參與組織良好的聽(tīng)證會(huì)的機(jī)會(huì)，但并不要求每個(gè)人都實(shí)際參與。⑸公共決策。管理者同整合起來(lái)的公眾探討問(wèn)題，并試圖在問(wèn)題解決方案上取得共識(shí)。

（二）分析框架的構(gòu)建

有效決策模型所要解決的問(wèn)題是在不同的政策問(wèn)題情境下管理者所采取的政策參與策略，在不同形式的決策參與中，管理者與公眾之間的相互關(guān)系或者說(shuō)各自的角色、作用不同而形成了不同的決策參與模式。相對(duì)于決策參與而言，盡管績(jī)效評(píng)估主體的參與有其特殊性，畢竟績(jī)效評(píng)估是區(qū)別于決策參與的領(lǐng)域，但這并不能否認(rèn)兩者之間某種意義上的共同性。無(wú)論是決策參與還是績(jī)效評(píng)估，都涉及到作為管理者的政府與作為參與主體的公眾之間的關(guān)系，關(guān)系體現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)利的劃分、角色、功能等諸多方面。因此，有效決策模型基于管理者與公眾之間相互關(guān)系而進(jìn)行的類(lèi)型劃分對(duì)于績(jī)效評(píng)估中政府與公眾關(guān)系的認(rèn)識(shí)具有一定的借鑒意義?；谡c公眾在績(jī)效評(píng)估中參與內(nèi)容、程度的差異，根據(jù)績(jī)效評(píng)估主體類(lèi)別和非政府主體參與政府績(jī)效評(píng)估的程度構(gòu)建了“評(píng)估主體類(lèi)別——參與程度”分析框架（見(jiàn)表1），將政府績(jī)效評(píng)估劃分為四種類(lèi)型，類(lèi)型的劃分基于內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體之間的相互關(guān)系和各自在績(jī)效評(píng)估中的作用，包括自主式評(píng)估、改良式評(píng)估、分散式的公眾評(píng)估和整體式的公共評(píng)估。其中，整體式的公共評(píng)估是對(duì)有效決策模型中整體式的公眾協(xié)商和公共決策的整合與借鑒，它所強(qiáng)調(diào)的是政府績(jī)效評(píng)估權(quán)力的分享性、外部評(píng)估主體參與的廣泛性和內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體各自?xún)?yōu)勢(shì)與特點(diǎn)的發(fā)揮。