李靈琴 林豐

[摘 要] 探索混合所有制辦學是高職教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。平潭兼具“兩區(qū)疊加”優(yōu)勢，在平潭探索兩岸高職教育混合所有制合作辦學，對區(qū)域建設與發(fā)展有著重要價值。在借鑒已有混合所有制辦學實踐基礎上，于平潭共建兩岸“政校校企”混合所有制二級學院，厘清二級學院治理框架、運行機制和評估機制；加強頂層設計，明晰主體產(chǎn)權，優(yōu)化治理結(jié)構，引入保障機制，推進混合所有制二級學院辦學。

[關 鍵 詞] 混合所有制；高職教育；二級學院

[中圖分類號] G710 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2019）03-0021-03

《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》鼓勵企業(yè)與公辦高職院校合作辦學建立企業(yè)二級學院，探索高職院?；旌纤兄妻k學的途徑與方法。2016年，平潭綜合實驗區(qū)（以下簡稱“平潭”）《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見》以“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”響應國家號召。自2014年首次提出探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，混合所有制辦學的星星之火很快在高職院校形成了燎原之勢。通過對近幾年混合所有制辦學的實踐探索和理論研究，學界對混合所有制辦學的定義眾說紛紜，基于本研究的主體是公辦高職院校，將高職院?；旌纤兄妻k學定義為以公有制資本為主體地位的不同所有制資本主體以資本、知識、技術、管理等要素參與開展的非營利性育人實踐活動。

一、兩岸職業(yè)教育混合所有制合作的必要性

不同于所有制資本融合的混合所有制辦學，有助于解決現(xiàn)行公辦、民辦職業(yè)院校的不足與困境，有助于促進職業(yè)院校可持續(xù)發(fā)展，在創(chuàng)新職業(yè)院校辦學體制、激發(fā)辦學活力、推進現(xiàn)代學校制度構建以及深化校企合作等方面較傳統(tǒng)辦學有明顯優(yōu)勢。并通過深化實踐性教學，滿足新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展對高素質(zhì)人才的培養(yǎng)需求。

臺灣技職教育有著充沛的創(chuàng)新力，在教育發(fā)展及保障政策、產(chǎn)學研合作、人才培養(yǎng)等方面，有比大陸高職院校更加豐富的成功經(jīng)驗和能力，但大陸高職教育擁有廣大、優(yōu)質(zhì)的人力資源、豐富的物質(zhì)資源和文化資源?？梢?，兩岸高職教育資源優(yōu)勢互補，開展兩岸職業(yè)教育合作將深化兩岸經(jīng)濟、文化、技術交流。

近年來，兩岸高職教育合作逐漸向縱深發(fā)展，福建省作為兩岸合作先行省，已提出要在“十三五”期間通過創(chuàng)新合作辦學模式，全方位加大閩臺教育合作力度。如聯(lián)合興辦不同層次的混合所有制院校，包括應用實踐技術型院校及二級學院。

而平潭作為兩岸交流合作的重要平臺。有足夠的空間和潛力讓兩岸智庫充分施展“拳腳”。在平潭探索兩岸高職教育混合所有制合作辦學是明智之舉。

二、在平潭探索兩岸混合所有制辦學的優(yōu)勢

2009年7月福建省委、省政府作出了設立平潭的決定，提出積極探索開展兩岸區(qū)域合作，建立兩岸更加緊密合作交流的區(qū)域平臺，努力把平潭建設為探索兩岸合作新模式的示范區(qū)。

（一）政策優(yōu)勢

國務院《關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》賦予以福建為主體的海峽西岸經(jīng)濟區(qū)（包括平潭在內(nèi)）一系列對臺先行先試的政策；2010年《平潭總體發(fā)展規(guī)劃》總體思路為“實施特殊靈活的對臺政策措施，積極探索兩岸同胞“五個共同”的合作新模式，拓展兩岸交流合作的新領域，逐步把平潭建設成兩岸人民合作建設、先行先試、科學發(fā)展的共同家園”。2016年4月公布的《平潭條例》指出：實驗區(qū)應當突出對臺特色，積極探索兩岸合作和對外開放新模式……引進臺灣地區(qū)優(yōu)質(zhì)的教育資源，開展合作辦學、科研，探索建立閩臺教育合作發(fā)展新模式。國家至地方出臺的系列政策文件、眾多對臺特色措施都為實驗區(qū)開展兩岸混合所有制辦學提供了良好的政策環(huán)境。

（二）地緣優(yōu)勢

平潭是大陸地區(qū)距離臺灣最近的島嶼，其獨特的地理位置，使平潭成為閩臺兩岸經(jīng)濟、文化、教育交往的一個重要集散地，獨具對臺交流合作的區(qū)位優(yōu)勢。

（三）產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

基于平潭重點發(fā)展的“5+2”產(chǎn)業(yè)（優(yōu)先發(fā)展旅游文化康體、金融服務、航運物流、建筑、風能等5個產(chǎn)業(yè)，重點培育會展、電子信息等2個產(chǎn)業(yè)），積極開展兩岸產(chǎn)業(yè)合作，吸引臺灣現(xiàn)代服務業(yè)、海洋旅游業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)向平潭延伸拓展，加強兩岸在關鍵產(chǎn)業(yè)領域和核心技術方面的聯(lián)合研發(fā)；并于2015年成立以創(chuàng)新創(chuàng)意為特色的兩岸青年創(chuàng)業(yè)者的“共同家園”——臺灣創(chuàng)業(yè)園，出臺一系列政策為臺創(chuàng)園提供資金扶持、貸款貼息、場所租金等方面的支持與優(yōu)惠。平潭的利好條件吸引了不少臺灣企業(yè)入駐，人才是經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，平潭的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為兩岸教育交流合作奠定了堅實的基礎。

（四）可觀前景

臺灣技職教育受少子化危機日益嚴重，職業(yè)教育資源出現(xiàn)剩余，需要向外吸引生源，也需向外輸送資源，通過采取對外開放政策，就近吸引內(nèi)地生源或與內(nèi)地合作辦學，培養(yǎng)創(chuàng)新型卓越人才，解決社會產(chǎn)業(yè)升級帶來的危機。

近年來，平潭一直致力于在高等教育領域?qū)崿F(xiàn)“零”的突破。2012年，福建省人民政府擬舉辦平潭海洋大學，實行兩岸合作建設的本科院校；2014年年底，福建信息職業(yè)技術學院平潭新校區(qū)正式破土動工，隨后便進行緊鑼密鼓的建設，計劃2019年實現(xiàn)學院的整體搬遷。福建信息職業(yè)技術學院的進駐，將真正實現(xiàn)平潭高等院校“零”的突破。

三、在平潭探索兩岸混合所有制辦學模式

高等職業(yè)教育在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、人力資源儲備、民生保障改善等方面都有著重要意義，對平潭的建設與發(fā)展有著重要價值。而臺灣技職教育發(fā)展需要吸收新生來突破發(fā)展瓶頸。借鑒其他高職院?；旌纤兄妻k學實踐經(jīng)驗，在平潭探索兩岸混合所有制辦學模式，具有光明的發(fā)展前景。

（一）混合所有制辦學模式

依據(jù)混合所有制的內(nèi)涵界定以及混合的范圍可以將現(xiàn)混合所有制的辦學模式分為整體混合、托管混合、共建二級學院。

1.整體學校的混合

整體混合是院校法人層面的混合，以國有資產(chǎn)參與為前提，實現(xiàn)學校共管、收益共享、權責共擔。如2008年沈陽職業(yè)技術學院與當?shù)孛駹I企業(yè)合資共建，通過設立董事會的方式，各持股50%，學校投入辦學硬件、軟件設施，企業(yè)投入資金，共同管理，共同將學校發(fā)展成為軟件示范校。

2.托管形式

托管形式是指多個投資主體共同組成的混合所有制院校，委托職業(yè)教育集團對其進行管理的模式。如黑龍江東亞學團按照混合所有制的多元主體、市場辦學原則，采用委托管理的方式，讓職教集團對學校進行管理，托管形式可以在無政府財政支持情況下扭虧為盈，同時可構建一個新型混合職教模式，成為示范典型。

3.二級學院

二級學院指學校內(nèi)部二級辦學機構或具體項目層面的混合。浙江旅游職業(yè)學院千島湖校區(qū)是一所有著鮮明“混合所有制”氣息的二級學院，該校最顯著的特征是辦學資金來源的多元化。此外，還專門成立由學校、地方政府和企業(yè)三方組成的管委會。同時，學院實行會商機制，由校、政、企三方共同對事關學院發(fā)展的重大決策事項進行研討、決議。

采取混合所有制辦學，學校管理引進市場機制，促進校企緊密結(jié)合，激發(fā)學校辦學活力，人才培養(yǎng)更加適應社會發(fā)展需求，這正是現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的期許。

（二）構建兩岸“政校校企”混合所有制二級學院

借鑒已有實踐經(jīng)驗，擬構建以平潭政府、在閩公辦高職院校、臺灣技職院校、與職業(yè)院校具有高度產(chǎn)業(yè)契合的企業(yè)為主的“政校校企”混合所有制二級學院，政府投入建校補助經(jīng)費及統(tǒng)籌管理；在閩高職院校提供場地、生源、師資、儀器設備；臺灣技職院校提供師資、技術、辦學理念與模式等；企業(yè)提供建設經(jīng)費、先進設備、基地、產(chǎn)業(yè)技術、管理等。

（三）建立實驗區(qū)兩岸混合所有制辦學治理環(huán)境

為更好地發(fā)揮混合所有制改革的核心價值，整合優(yōu)化不同產(chǎn)權主體的職教資源，激發(fā)兩岸高職院校合作辦學活力，促進產(chǎn)教深度融合，保證兩岸混合所有制二級學院的可持續(xù)發(fā)展，需搭建涵蓋股權結(jié)構、治理結(jié)構及管理機制內(nèi)外環(huán)境合成混合所有制辦學的治理框架；建立市場化的二級學院運行機制；建立多主體參與的評估機構。

1.建立治理框架

（1）股權結(jié)構

兩岸混合所有制辦學改革中，首先確保國有資本控股地位，然后以政府、大陸地區(qū)高職院校、臺灣地區(qū)技職院校、企業(yè)四個產(chǎn)權主體出資額（通過權威的資產(chǎn)評估機構對各主體提供的有形資本或無形資本進行合理評估）為依據(jù)形成不同的持股比例，構成二級學院的股權結(jié)構。

（2）治理結(jié)構

混合所有制二級學院的良性運行需建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的治理結(jié)構，進而進行科學合理的決策，綜合已有高職院?；旌纤兄妻k學的探索與實踐，構建二級學院董事會、執(zhí)行機構、監(jiān)事會三級治理結(jié)構，充分體現(xiàn)利益相關者共同治理的特點。

借鑒企業(yè)中所有權和經(jīng)營權分離的管理制度，成立二級學院的決策機構董事會。董事會負責制訂二級學院的辦學目標、目標實現(xiàn)的戰(zhàn)略方針以及院長、管理人員的選聘等工作，如公開招聘、選任具有行業(yè)影響力的專家擔任院長；按企業(yè)用人標準招聘具有職業(yè)化特征的管理者擔任管理人員，建立執(zhí)行機構對二級學院進行統(tǒng)一管理，負責執(zhí)行院長對二級學院運作的各項決議，確保二級學院辦學目標的實現(xiàn)；還應設置監(jiān)事會，可由學院的教代會、學術委員會、工會等組成，對董事會和院長進行監(jiān)控，嚴格執(zhí)行監(jiān)督職能，以保證混合所有制二級學院辦學的有序、公平和高效，最終實現(xiàn)投資者和各利益相關方的權益。

兩岸混合所有制二級學院董事會決策主體，在一定程度上影響董事會的決策地位，二級學院涉及四個利益主體，涵蓋公有資本、法人資本、境外資本，厘清各主體之間的權責關系，維護各資本的利益回報，決策主體的名額和投票權分配由投資主體的出資額決定。

2.建立教育屬性的市場化運行機制

（1）遵守市場化運行規(guī)則

混合所有制二級學院的運作要遵守市場化運行規(guī)則，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)、人才市場需求為導向培養(yǎng)人才和開展生產(chǎn)性實踐活動，董事會對學院辦學規(guī)模、人事安排以及學院的課程設置、教材開發(fā)、教學計劃等進行審批和管理，從而將二級學院人才培養(yǎng)各方面納入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)、行業(yè)需求的軌道。

（2）建立利益共享和分配機制

兩岸混合所有制二級學院具有多主體特征，各主體的利益具有差異性和矛盾沖突性，在形成二級學院利益共享和分配機制之前，應充分重視公辦高職院校非營利性和企業(yè)天生逐利性之間的矛盾問題，基于此，在保證國有資產(chǎn)不流失的前提下，促進教育產(chǎn)權要素流通，最大限度地實現(xiàn)投資者的收益回報和社會資本的高效配置。

通過混合所有制改革，共享高素質(zhì)人才、重大技術創(chuàng)新、市場營銷及占有率等回報，是企業(yè)參與混合所有制辦學的主要價值實現(xiàn)方式、盈利方式。實驗區(qū)兩岸混合所有制二級學院應從這些方面努力，完成育人的本質(zhì)目標，兼顧企業(yè)的盈利需求，建立可靠的利益共享與分配機制。

3.建立多方參與的評估機構

選擇在平潭重點發(fā)展的“5+2”產(chǎn)業(yè)中，具有龍頭地位、技術領先、管理理念和文化先進，對高職教育具有足夠帶動力的平潭大型企業(yè)或臺資企業(yè)進行合作，在行業(yè)中占鰲頭地位的企業(yè)有能力帶動兩岸高職院?；旌纤兄贫墝W院的發(fā)展，建立由兩岸高職院校、在嵐教育主管部門、行業(yè)企業(yè)、教育專家等多方參與的評估機構，對二級學院的發(fā)展進行實時的評估監(jiān)測。

四、兩岸混合所有制合作辦學推進策略

不難預見，實驗區(qū)兩岸混合所有制合作辦學過程中會遇到諸如缺乏相關法制基礎；產(chǎn)權多元導致改革缺乏內(nèi)生動力；產(chǎn)權結(jié)構的公私二重性，導致內(nèi)部治理較為困難；配套機制滯后等現(xiàn)實困境，應從高職教育頂層辦學治理結(jié)構及微觀教育環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化[7]等方面各個擊破混合所有制合作辦學存在的瓶頸。

（一）完善頂層設計

頂層設計的掌舵者是政府，兩岸政府部門應從去除兩岸教育交流合作的政策壁壘、健全混合所有制辦學的相關法律法規(guī)以及制定相關政策三個層面進行頂層設計。首先，在兩岸高職院校共建混合所有制二級學院的實踐過程中，出臺相關政策賦予二級學院獨立的法人地位非常關鍵。其次，盡快促成《兩岸職業(yè)教育交流協(xié)議》的簽署，形成兩岸實質(zhì)性利好共識，建立兩岸職業(yè)教育交流合作的長效機制。再次，清理或廢除一些與混合所有制辦學相違背的陳規(guī)舊法，補充混合所有制辦學的法律地位、治理機制、產(chǎn)權歸屬以及學院資產(chǎn)管理等相關內(nèi)容的法律，制定或出臺與混合所有制辦學相關的專項法律法規(guī)等。最后，政府應在經(jīng)費、稅費、貸款等方面出臺優(yōu)惠政策，賦予混合所有制二級學院在學科、專業(yè)、課程設置以及師資聘任、學生招錄等方面的自主權，政府按照相關原則處理社會資本準入職業(yè)教育。

（二）明晰主體產(chǎn)權

產(chǎn)權包括物的產(chǎn)權和無形資產(chǎn)，還包括教師的教學勞動產(chǎn)權。兩岸共建混合所有制二級學院勢必面臨資產(chǎn)不易評估、產(chǎn)權難以交易等現(xiàn)實困難。針對評估問題，可引進第三方資產(chǎn)評估機構對各產(chǎn)權主體的各種有形或無形資產(chǎn)進行評估，同時對兩岸師資以知識、技術、管理等要素進行產(chǎn)權價值評估，明晰各投資主體的產(chǎn)權價值。針對難以交易問題，可探索建立教育產(chǎn)權交易市場，為二級學院生產(chǎn)要素流動和資本流轉(zhuǎn)搭建公平競爭、流動有序的交易平臺。

（三）優(yōu)化治理結(jié)構

二級學院應注重發(fā)揮股東會、董事會、監(jiān)事會以及教代會、工會等機構的作用，實行所有權與經(jīng)營權、產(chǎn)權與治理權相分離的治理模式，實現(xiàn)學院決策權、監(jiān)督權和執(zhí)行權的相互協(xié)調(diào)和制衡。并逐漸建立“產(chǎn)權明晰、多方參與、科學決策、民主管理和運行高效”的現(xiàn)代學校制度。

（四）配套治理機制

實驗區(qū)兩岸混合所有制二級學院的有效法人治理結(jié)構想要實現(xiàn)，需配套完善的治理機制，包括績效評價機制、人員選聘與激勵機制、質(zhì)量監(jiān)控與信息公開機制等。

建立董事會對校長的績效評價機制，既要兼顧經(jīng)濟效益，又要兼顧社會效益，時刻把握學院的非盈利屬性。

人員選聘與激勵機制主要針對校長和中層職能部門，實行目標任務制和動態(tài)調(diào)整制，即在規(guī)定限期內(nèi)未完成建設任務便進行淘汰；輔以相應的激勵措施，調(diào)動校長和中層的積極性。

對于多元主體辦學的混合所有制二級學院而言，進行切實可行的質(zhì)量監(jiān)控是保障辦學質(zhì)量的關鍵，故需構建多元多維監(jiān)督機制，邀請第三方監(jiān)督機構進行監(jiān)控；另外，還要構建信息公開機制，對學院的運行、收入、支出等信息進行公開，助力學院創(chuàng)造良好的績效，實現(xiàn)雙方互惠共贏。

在平潭探索兩岸高職教育混合所有制合作辦學是創(chuàng)新兩岸教育合作、深化產(chǎn)教融合、校企合作的一項創(chuàng)新性舉措，這一舉措無可避免會在其實際推進過程中面臨諸多現(xiàn)實困境。這些問題的解決既依賴于國家政策法規(guī)層面的頂層設計，更取決于兩岸院校和企業(yè)的大膽踐行。兩岸混合所有制合作辦學需要在循序漸進的實踐進程中汲取改革智慧，循序漸進。

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編輯 武生智