文宗瑜

提 要：?jiǎn)我凰兄祁I(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)，應(yīng)引入“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則，允許非公資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域自主自由設(shè)立公司開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

協(xié)同推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，是混合所有制改革頂層設(shè)計(jì)的重要要求之一。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂，在積極穩(wěn)妥深入推進(jìn)混合所有制改革中，必須加大單一所有制領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的力度，解決發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革滯緩的問(wèn)題，促進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的相互促進(jìn)。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)，應(yīng)引入“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則，允許非公資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域自主自由設(shè)立公司進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。與深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革相同步，深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，要依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)、專業(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)等“四個(gè)平臺(tái)”推進(jìn)，加快國(guó)有資本跨所有制流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更多國(guó)有企業(yè)的資本混合融合，提高國(guó)有資產(chǎn)資本化率，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本。

一、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革要協(xié)同推進(jìn)

混合所有制改革包括了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，簡(jiǎn)稱“兩個(gè)”混合所有制改革。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革集中體現(xiàn)為單一所有制領(lǐng)域也即國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如何向外資民資開(kāi)放而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)繁榮；發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革集中體現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)如何引入非公資本完成股份制改革而實(shí)現(xiàn)資本混合融合。就到目前為止的混合所有制改革實(shí)踐看，發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革受到重視也推進(jìn)更快，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革相對(duì)滯緩。但是，發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也在一定程度上受到了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革滯緩的掣肘。只有協(xié)同推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，才能積極穩(wěn)妥地深入推進(jìn)混合所有制改革。

（一）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂

與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革相比，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革涉及層面更深、觸及利益更大，其難點(diǎn)是如何打破單一所有制領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或國(guó)有企業(yè)絕對(duì)控制經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。單一所有制領(lǐng)域基本上是純粹或占比極高的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，如重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運(yùn)、鐵路公路河運(yùn)、港口機(jī)場(chǎng)、電網(wǎng)電力、電信通訊、煙草鹽業(yè)、公交地鐵、土地開(kāi)發(fā)、金融證券、廣電傳媒、教育醫(yī)療等領(lǐng)域，基本上是純國(guó)有經(jīng)濟(jì)或國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比90%以上。就混合所有制改革的政策涵義而言，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革主要是推進(jìn)單一所有制領(lǐng)域向外資民資開(kāi)放、允許外資民資進(jìn)入這些領(lǐng)域設(shè)立公司參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而把這些領(lǐng)域純粹或占比極高的國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革都涉及國(guó)有企業(yè)，前者涉及如何打破國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或國(guó)有企業(yè)絕對(duì)控制經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，后者涉及如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化。因此，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂。在混合所有制改革的頂層設(shè)計(jì)中，要求協(xié)調(diào)推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。在積極穩(wěn)妥深入推進(jìn)混合所有制改革中，必須加大推行混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的力度，使發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革滯緩問(wèn)題得以解決，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)”混合所有制改革的協(xié)同推進(jìn)。

（二）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革可以相互促進(jìn)

協(xié)同推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，可以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)”混合所有制改革的相互促進(jìn)。就發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革對(duì)發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的促進(jìn)而言，一是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革可以打開(kāi)發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的空間，如果單一所有制領(lǐng)域加大開(kāi)放力度，更多的非公資本會(huì)流入這些領(lǐng)域，會(huì)為這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)引入非公資本進(jìn)行改制創(chuàng)造條件，打開(kāi)國(guó)有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革的空間；二是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革可以倒逼國(guó)有企業(yè)全力推進(jìn)混合所有制改革，如果單一所有制領(lǐng)域加快向外資民資開(kāi)放，就會(huì)吸引更多非公資本進(jìn)入這些領(lǐng)域設(shè)立公司與國(guó)有企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而形成國(guó)有企業(yè)加快實(shí)施混合所有制改革的推動(dòng)力。就發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革對(duì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的促進(jìn)而言，單一所有制領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革的進(jìn)程越快，單一所有制領(lǐng)域流入的非公資本就越多，與此相適應(yīng)，單一所有制領(lǐng)域的純粹或占比極高的國(guó)有經(jīng)濟(jì)與其他非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的混合力度也就越大。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革相互促進(jìn)，既有利于單一所有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)能，也有利于促進(jìn)單一所有制領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)與其他領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的生態(tài)繁榮。

二、著眼單一所有制領(lǐng)域全面開(kāi)放而深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革

只有加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革力度，才能協(xié)同推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)。只有著力打開(kāi)單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的突破口，才能加快單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的進(jìn)程。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”應(yīng)該引入“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則，非公資本可以按“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域從事投資。

（一）加快單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的進(jìn)程

對(duì)于單一所有制領(lǐng)域的混合所有制改革存在著不同的理解及分歧。有人認(rèn)為這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)的某些業(yè)務(wù)尤其是非主營(yíng)業(yè)務(wù)中引入非公資本、讓外資民企入股，就是混合所有制改革，如石油石化領(lǐng)域在油品銷售業(yè)務(wù)中引入非公資本、電網(wǎng)電力領(lǐng)域允許非國(guó)有企業(yè)入股或參與售電業(yè)務(wù)等等?？梢哉f(shuō)，這是對(duì)混合所有制改革的簡(jiǎn)單化理解。這種簡(jiǎn)單化理解混淆了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，用發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革替代發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革。如果按照這種理解及思路進(jìn)行改革，單一所有制領(lǐng)域的國(guó)有壟斷或國(guó)有絕對(duì)控制經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)仍然難以打破。單一所有制領(lǐng)域的混合所有制改革應(yīng)通過(guò)兩種路徑同時(shí)推進(jìn)：一是這些領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”，允許非公資本進(jìn)入并自主自由設(shè)立公司開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程；二是這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)引入非公資本從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，加大實(shí)施混合所有制企業(yè)改革的力度。單一所有制領(lǐng)域混合所有制改革的這兩種路徑應(yīng)該同步推進(jìn)。當(dāng)然，單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”面臨的阻力更大，會(huì)受到這些領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)程度不同的抵制。因此，在政策導(dǎo)向上應(yīng)強(qiáng)調(diào)單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的要求。只有允許單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”，才能深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革。

（二）著力打開(kāi)單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的突破口

單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的主要阻力來(lái)自這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)。壟斷經(jīng)營(yíng)或絕對(duì)控制經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，既是單一所有制的受益者，也是單一所有制現(xiàn)狀的維護(hù)者。在全面改革不斷深入的背景下，單一所有制領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)也不得不接受實(shí)行混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的要求，但是，這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)仍然會(huì)出于維護(hù)自身既得利益的本能，選擇對(duì)自己最有利的改革路徑。從改革實(shí)踐看，國(guó)有企業(yè)通常以國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為理由要求主營(yíng)業(yè)務(wù)不對(duì)非公資本開(kāi)放，非公資本可以入股參股非主營(yíng)業(yè)務(wù)。在單一所有制領(lǐng)域允許非公資本進(jìn)入且可以自主自由設(shè)立公司，更有利于打開(kāi)單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”的突破口。非公資本進(jìn)入重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運(yùn)、鐵路公路河運(yùn)、港口機(jī)場(chǎng)、電網(wǎng)電力、電信通訊、煙草鹽業(yè)、公交地鐵、土地開(kāi)發(fā)、金融證券、廣電傳媒、教育醫(yī)療等單一所有制領(lǐng)域，既可以入股參股甚至控股這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，也可以單獨(dú)設(shè)立公司進(jìn)行所有業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)。對(duì)于真正涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的單一所有制領(lǐng)域，應(yīng)以“負(fù)面清單”的方式公示。沒(méi)有列入“負(fù)面清單”的單一所有制領(lǐng)域，原則上都應(yīng)該允許非公資本進(jìn)入且可以自由自主設(shè)立公司。

（三）“法無(wú)禁止即可入”應(yīng)成為非公資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域投資的規(guī)則

單一所有制領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革，是混合所有制改革深化的關(guān)鍵。在某種意義上，非公資本能否自由自主進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域，決定著混合所有制改革的成效。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開(kāi)放”，要堅(jiān)決摒棄行政準(zhǔn)入與行政批準(zhǔn)的思維及做法，引入“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則。任何單一所有制領(lǐng)域只要沒(méi)有“負(fù)面清單”公示，非公資本都可以按照“法無(wú)禁止即可入”的規(guī)則進(jìn)入這些領(lǐng)域開(kāi)展投資。當(dāng)然，在單一所有制領(lǐng)域向非公資本開(kāi)放上，也可以參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家就某個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行立法的做法，通過(guò)立法限制非公資本在某個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)入；如果某個(gè)單一所有制領(lǐng)域不允許非公資本進(jìn)入，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律予以禁止。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政指令及行業(yè)規(guī)則等非法律法規(guī)性文件不應(yīng)成為禁止非公資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域的招牌，在法律法規(guī)不禁止的情況下，行政指令及行業(yè)規(guī)則等不得限制非公資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域從事投資活動(dòng)。

三、依托“四個(gè)平臺(tái)”深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革

深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革涉及單一所有制領(lǐng)域如何“向非公資本全面開(kāi)放”的問(wèn)題，而深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革面臨的是操作性問(wèn)題。從深化發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的操作看，主要是如何推進(jìn)特大型及大型國(guó)有企業(yè)的混改。特大型及大型國(guó)有企業(yè)應(yīng)該依托“四個(gè)平臺(tái)”推進(jìn)發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。

（一）依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)推進(jìn)集團(tuán)或總公司整體上市

特大型及大型國(guó)有企業(yè)大多是集團(tuán)或總公司的治理形式，在集團(tuán)或總公司體系內(nèi)一般都有國(guó)有控股上市公司，而且很多特大型及大型國(guó)有企業(yè)一直在持續(xù)做大國(guó)有控股上市公司。在某種意義上，特大型及大型國(guó)有企業(yè)可以依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)進(jìn)行混合所有制企業(yè)的改革。就具體操作而言，可以通過(guò)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)注入等方式把集團(tuán)或總公司資產(chǎn)注入其控股的上市公司，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)或總公司的整體上市，完成國(guó)有企業(yè)股份化與國(guó)有資產(chǎn)證券化。當(dāng)然，在依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)推進(jìn)集團(tuán)或總公司整體上市的過(guò)程中，也要通過(guò)定向增發(fā)引入更多的非公資本，加大依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)的資本混合融合力度。

（二）依托專業(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)加快國(guó)有資本跨所有制流動(dòng)

目前，與“兩個(gè)”混合所有制改革相同步，設(shè)立或組建國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱“兩類公司”）進(jìn)程也在不斷加快。在從事國(guó)有資產(chǎn)管理的中央本級(jí)與地方層級(jí)設(shè)立或組建若干家“兩類公司”，主要是為了搭建專業(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，構(gòu)建三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理及國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系?！皟深惞尽钡膶I(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主要是通過(guò)國(guó)有股權(quán)的有進(jìn)有退，加快國(guó)有資本跨所有制流動(dòng)，實(shí)行國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本。深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也要依托專業(yè)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，通過(guò)“兩類公司”的國(guó)有股權(quán)進(jìn)退，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加大實(shí)施混合所有制改革的力度。

（三）依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)實(shí)現(xiàn)更多國(guó)有企業(yè)的資本混合融合

目前，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求，產(chǎn)業(yè)投資基金呈現(xiàn)出持續(xù)高增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)投資基金總規(guī)模已逼近萬(wàn)億，產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)在不斷放大。深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也要依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)投資基金參與國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革會(huì)產(chǎn)生對(duì)非公資本流動(dòng)的引導(dǎo)效應(yīng)。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中引入產(chǎn)業(yè)投資基金，也在一定程度上可以吸引更多非公資本入股參股，政策上應(yīng)該允許非公資本“搭產(chǎn)業(yè)投資基金參與國(guó)有企業(yè)混改的便車”。在某種意義上，依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革，不僅可以實(shí)現(xiàn)更多國(guó)有資本與非公資本的混合融合，而且可以引導(dǎo)更多資本“脫虛向?qū)崱保飨驅(qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（四）依托數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)打造國(guó)有控參股公司數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)

就當(dāng)下數(shù)字化技術(shù)手段應(yīng)用而言，民營(yíng)企業(yè)走得更快，已經(jīng)成型的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)大多是民營(yíng)企業(yè)控制經(jīng)營(yíng)。與民營(yíng)企業(yè)更成熟應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)手段相比，某些國(guó)有企業(yè)擁有更多的數(shù)字資源優(yōu)勢(shì)。擁有數(shù)字資源優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該嘗試依托民營(yíng)企業(yè)控制的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)進(jìn)行混改，通過(guò)混改加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進(jìn)程，提高產(chǎn)業(yè)數(shù)字化水平，增加產(chǎn)品的數(shù)字化附加值。在某種意義上，把擁有數(shù)字資源優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)改制為混合所有制企業(yè)，是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的融合，可以大大提高國(guó)有控股、參股公司數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。依托數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)推動(dòng)擁有數(shù)字資源優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)加快混改，實(shí)現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的協(xié)同，不僅可以促進(jìn)并深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，而且可以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院國(guó)資管理與資本運(yùn)營(yíng)研究中心主任、研究員）