淺析城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的土地管理問題

劉玲

【摘要】土地管理是城鎮(zhèn)化的重要組成部分。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，由于土地制度、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、政府職能等因素的影響，土地管理仍存在許多不足，制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須加強(qiáng)城鎮(zhèn)化土地管理，完善土地管理體制，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府功能，有效改變城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理的現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】土地管理；城鎮(zhèn)化；政府制度創(chuàng)新

1、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的意義

城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展的必然過程。城鎮(zhèn)化不僅可以促進(jìn)城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，而且可以帶動(dòng)農(nóng)民收入的增加，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有利于解決“三農(nóng)”問題，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工業(yè)化和現(xiàn)代化具有重要而深遠(yuǎn)的意義。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，保持了較高的增長(zhǎng)速度。城市建設(shè)和發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)生了巨大的剛性需求，土地流轉(zhuǎn)日益頻繁。雖然農(nóng)村土地在持續(xù)、高速流轉(zhuǎn)的過程中創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但農(nóng)民在行使土地權(quán)利時(shí)受到多重限制。因此，農(nóng)民在土地管理過程中的經(jīng)濟(jì)效益有限，無法充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化體制建設(shè)。近年來，中央政府在文件中多次提到城鎮(zhèn)化的發(fā)展，把城鎮(zhèn)化建設(shè)放在社會(huì)發(fā)展的重要位置，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)，五中全會(huì)以來中央委員會(huì)報(bào)告的文件對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地出讓制度的改革指明了方向，提出只有穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，提高土地管理方法，才能促進(jìn)有序轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)依法有效地保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的問題

2.1土地利用規(guī)劃滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)

土地利用規(guī)劃是指導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的重要手段。然而，城鎮(zhèn)化中的土地利用規(guī)劃滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地利用管理滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)。自改革開放以來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是土地利用管理逐步建立之后，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)缺乏嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)大量的土地問題：大量占用耕地資源，土地資源利用不合理，大量浪費(fèi)土地現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。二是城鎮(zhèn)化沒有整體的土地利用管理規(guī)劃。在過去，只有縣或市的土地利用規(guī)劃受到重視，而鎮(zhèn)或村的土地利用規(guī)劃則被忽視。相關(guān)政策內(nèi)容不完整，可操作性低。土地規(guī)劃是一種形式，沒有發(fā)揮真正的作用。

2.2不合理的用地造成我國(guó)土地資源的浪費(fèi)

我國(guó)在城鎮(zhèn)化的過程中，現(xiàn)有的布局分散，缺乏土地利用在農(nóng)村居民區(qū)成為城鎮(zhèn)化矛盾的主要原因，土地分散分布，可以有效利用的農(nóng)田較少，從我國(guó)目前城市土地利用結(jié)構(gòu)來看，二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不夠科學(xué)。工業(yè)用地的數(shù)量和比例較高，而住宅用地、商業(yè)服務(wù)用地、交通用地和市政用地的比例較低。特別是近年來，隨著工業(yè)用地以較低的成本快速擴(kuò)張，一些土地被占用而沒有使用，一些問題造成了巨大的污染和環(huán)境破壞。例如，老城區(qū)住房緊缺、交通擁堵、中心城區(qū)企業(yè)發(fā)展空間不足、居住生態(tài)環(huán)境惡化等問題突出，在一定程度上嚴(yán)重影響了土地利用效率。

2.3土地污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化

純粹的原始農(nóng)業(yè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，雖然今天呼吁工業(yè)和農(nóng)業(yè)的結(jié)合，許多工業(yè)園區(qū)對(duì)外招商引資，然而，它名聲是說各種各樣的工業(yè)園區(qū)，但大多數(shù)企業(yè)并不是農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)，很多土地資源被用來構(gòu)建占地面積大的污染企業(yè)，一些企業(yè)特別是化工廠沒有達(dá)到污水排放標(biāo)準(zhǔn)，直接進(jìn)入附近水域，污染了土壤和空氣，也污染了生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，污染了空氣、水和土壤。目前，缺乏新的小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃體系和嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，但新城鎮(zhèn)發(fā)展和不能離開企業(yè)的支持，因此在施工的過程中往往只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了社會(huì)效益和生態(tài)效益，導(dǎo)致新城鎮(zhèn)的植被覆蓋率顯著地下降，嚴(yán)重的環(huán)境污染。特別是一些企業(yè)污染最為嚴(yán)重，如水泥廠、化工廠、造紙廠、塑料廠和建材廠等，工廠廢氣、廢水、固體廢物排放相當(dāng)普遍，嚴(yán)重污染水、空氣和土壤，破壞和影響人類的生活環(huán)境。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化土地利用管理機(jī)制

3.1完善土地利用管理制度

健全的土地管理制度建設(shè)是完善縣域城鎮(zhèn)化土地利用管理的基礎(chǔ)。首先，明確土地所有權(quán)。按照所有權(quán)和控制權(quán)的統(tǒng)一原則，國(guó)家土地所有權(quán)的主體應(yīng)該是單一的，土地所有權(quán)的主體土地控制應(yīng)該統(tǒng)一調(diào)配以及適當(dāng)分離，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)澄清，不應(yīng)該允許土地控制權(quán)超過土地所有權(quán)，并應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理的土地。有必要澄清土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)利和責(zé)任的所有權(quán)和使用權(quán)，注意權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的農(nóng)村集體土地使用、明確集體土地的所有權(quán)主體，規(guī)范，合法化和所有權(quán)主體合法化，以保證大多數(shù)人的利益的個(gè)體農(nóng)民集體。

3.2構(gòu)建科學(xué)的用地指標(biāo)體系，明確城鎮(zhèn)化用地的數(shù)量

一是建立科學(xué)合理的土地利用指標(biāo)框架體系，制定土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)。二是嚴(yán)格按照土地利用目標(biāo)制定和批準(zhǔn)城鄉(xiāng)規(guī)劃。建設(shè)用地規(guī)模超過國(guó)家土地利用指標(biāo)，不符合土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)的，不予審批，必須按照規(guī)定予以減少。三是重點(diǎn)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)土地利用控制指標(biāo)建設(shè)。因此，有必要通過不同城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定分類指導(dǎo)的城市土地利用政策，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的土地利用控制指標(biāo)。

3.3強(qiáng)化城鎮(zhèn)土地生態(tài)利用與保護(hù)

城市的生態(tài)系統(tǒng)是人工生態(tài)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)合。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地利用必然會(huì)破壞土地生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境，但我們必須及時(shí)進(jìn)行新的生態(tài)平衡建設(shè)，即土地生態(tài)保護(hù)。倡導(dǎo)建設(shè)“綠色”土地、生態(tài)土地。城市土地生態(tài)建設(shè)是按照生態(tài)學(xué)原理協(xié)調(diào)人、地、環(huán)境三者之間的關(guān)系，使人在土地利用方式、程度、結(jié)構(gòu)上適應(yīng)自然土地生態(tài)系統(tǒng)。目前，人們只注重土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了生態(tài)效益和社會(huì)效益，實(shí)際上三者是密切相關(guān)的。土地利用的社會(huì)效益是好的，說明這種土地利用方式是可以被社會(huì)接受的，通過市場(chǎng)等因素的綜合影響可以提高土地利用的利潤(rùn)水平。土地利用的生態(tài)效益良好，有利于形成無污染、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，從而刺激土地需求，獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益。無論土地利用的生態(tài)效益如何，不可避免地會(huì)導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，城市環(huán)境的惡化，影響城市的居住環(huán)境和投資環(huán)境。在城市土地生態(tài)利用方面，要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，提倡發(fā)展綠色城鎮(zhèn)和生態(tài)城鎮(zhèn)。單純消耗自然資源帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是永久性的，只是暫時(shí)的效益。人類要想在地球上長(zhǎng)期生存下去，就必須在保證人類未來生存環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

結(jié)語：

土地能夠創(chuàng)造財(cái)富，對(duì)于稀缺和不可再生的土地資源，新型小城鎮(zhèn)土地利用要采取內(nèi)涵型土地開發(fā)模式、立體化土地利用方式和主動(dòng)型土地保護(hù)策略，通過建立健全相應(yīng)的制度機(jī)制，確保有限的土地的可持續(xù)的利用，空間布局合理，工業(yè)特點(diǎn)顯著，城市功能齊全，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)美的人居環(huán)境，這一切將共同建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新城。

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