構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的若干思考

【摘要】國土空間的科學(xué)規(guī)劃有利于空間資源的有效利用和優(yōu)化，同時促進(jìn)國土的合理開發(fā)。構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系要明確各個類別空間性規(guī)劃相互之間的關(guān)系以及定位，促進(jìn)和諧秩序、相互支撐的有機(jī)整體的形成。本文簡要論述我國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段存在的問題，并且提出構(gòu)建我國國土規(guī)劃體系的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃；體系；現(xiàn)狀；問題；建議

空間規(guī)劃是指以空間發(fā)展的協(xié)調(diào)性和整體性為主要目的，在把握區(qū)域發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)下，綜合調(diào)控空間要素的公關(guān)政策方法和規(guī)劃技術(shù)手段?？茖W(xué)的進(jìn)行空間規(guī)劃能夠保證空間的發(fā)展按期望路徑演進(jìn)。由此，客觀合理的分析我國國土空間規(guī)劃中存在的問題，科學(xué)合理的構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，對于空間資源的優(yōu)化和保護(hù)以及國土空間的合理開發(fā)意義非凡。

1、目前我國國土的空間規(guī)劃情況

經(jīng)過長期的發(fā)展，我國的社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都已經(jīng)形成的相對完整合理的規(guī)劃體系。

首先，從功能定位的角度來看，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是開發(fā)國土空間的約束性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)活動，維護(hù)社會公平的依據(jù)。土地資源的總規(guī)劃是落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地用途管制、土地宏觀調(diào)控的依據(jù)，規(guī)范耕地用地、建設(shè)用地的規(guī)模和規(guī)范。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目的是改善和保護(hù)環(huán)境，制定污染防治與生態(tài)保護(hù)的任務(wù)、目標(biāo)以及保障措施。

其次，從規(guī)劃期限的角度來看，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃屬中長期規(guī)劃，城市總體規(guī)劃一般為20年期限，并且對城市的發(fā)展進(jìn)行了預(yù)測安排；土地利用總分規(guī)劃一般為15年期限，土地整治規(guī)劃一般為5年期限，屬中短期規(guī)劃；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃一般為5年期限，屬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃行列。

最后，從規(guī)劃的事權(quán)和實(shí)施手段角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施主要是在有詳細(xì)的控制性規(guī)劃的規(guī)劃許可的基礎(chǔ)下進(jìn)行城市用地空間形態(tài)和用地規(guī)模的控制；土地利用總體規(guī)劃實(shí)的實(shí)施手段主要有用地審批、用地預(yù)審、年度計(jì)劃、分區(qū)管理、指標(biāo)分配等；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是通過治理生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目影響評估和工程安排來實(shí)施。

2、我國國土空間規(guī)劃體系存在的問題

2.1不同規(guī)劃之間功能交叉

相同的空間尺度，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是并存的，它們各自獨(dú)立且對相同空間進(jìn)行開發(fā)利用。但是，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃必須屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的范圍；土地利用總體規(guī)劃中的資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于發(fā)展改革部門的職責(zé)；為強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及區(qū)域協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃的區(qū)域逐步擴(kuò)大到達(dá)市域轄區(qū)，從而與土地資源總體規(guī)劃不可避免的交叉。

2.2層級體系有待完善

通常，上級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)側(cè)重政策性、戰(zhàn)略性，下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)側(cè)重適應(yīng)性、操作性，然而在我國的規(guī)劃實(shí)踐中并非如此，規(guī)劃層次之間未能充分體現(xiàn)差異性。主要體現(xiàn)為中間層次的省、市規(guī)劃未能及時反饋上級規(guī)劃并且指導(dǎo)下級規(guī)劃，鄉(xiāng)、縣級規(guī)劃也未能對上級規(guī)劃進(jìn)行深化細(xì)化。規(guī)劃體系不能合理明確的定位，導(dǎo)致了我國各個地方的規(guī)劃形式死板，千篇一律，規(guī)劃的實(shí)施不能做到因地制宜。

2.3規(guī)劃執(zhí)行效率較低

規(guī)劃的管理呈現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化，規(guī)劃主管部門對規(guī)劃的實(shí)施缺少統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)構(gòu)，加劇了規(guī)劃銜接的困難性，導(dǎo)致規(guī)劃的功效難以發(fā)揮[1]。在規(guī)劃運(yùn)行過程中，各級別規(guī)劃各行其是，獨(dú)立編制，使得行政成本增加，造成了人力資源和財(cái)力資源的增加，規(guī)劃工作的組織和有效管理難以實(shí)施。這些外在沖突和內(nèi)部矛盾使得規(guī)劃工作事倍功半。另外，因?yàn)闄?quán)力尋租和短期政績的需要，出現(xiàn)了部分城鄉(xiāng)規(guī)劃朝令夕改的嚴(yán)重問題，導(dǎo)致大量建筑短命、矛盾滋生的問題，帶來了社會資源的損失以及政府公信力的受損。

3、我國國土空間規(guī)劃體系的相關(guān)建議

3.1轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)供給側(cè)改革要求

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，政府的主要職能和任務(wù)是促進(jìn)社會公平和應(yīng)對市場失靈[2]。提供弱化經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化社會、承擔(dān)改革成本、維護(hù)市場秩序和公關(guān)產(chǎn)品職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府將是政府改革的新方向。為適應(yīng)公共服務(wù)型政府，規(guī)劃需要被重新定位。國土空間規(guī)劃政府提供給轄區(qū)政策和公共服務(wù)的空間統(tǒng)籌安排，應(yīng)基于市場配置要素資源作用的充分發(fā)揮，通過對國土空間的保護(hù)、整治以及開發(fā)，明確開發(fā)國土空間的底線，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，最大程度減小人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)對公共利益的損耗程度，均衡發(fā)展國土空間，發(fā)揮政府在開發(fā)和保護(hù)國土空間中的功效。

3.2匹配各級政府事權(quán)，不同層級空間綜合規(guī)劃

伴隨著新規(guī)劃類型的引入，矛盾和沖突不免會發(fā)生，因而最好的手段就是充分完善現(xiàn)有的規(guī)劃。充分考慮不同層級政府的司法、立法、行政權(quán)力和行政空間尺度的差異，現(xiàn)實(shí)條件和理想狀態(tài)的不同需求，采用不同手段，形成綜合規(guī)劃。在不同區(qū)域?qū)用娲龠M(jìn)國土規(guī)劃，凸顯指導(dǎo)性、政策性以及戰(zhàn)略性。市縣級層面的空間總體規(guī)劃要突出統(tǒng)一性、約束性、多尺度性以及全覆蓋性，因?yàn)橥恋刭Y源具有部門聯(lián)合、空間管理、資源管理、資源環(huán)境基礎(chǔ)等優(yōu)勢，所以進(jìn)行土地利益總體規(guī)劃最為恰當(dāng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面，要推進(jìn)社區(qū)土地和村莊土地的利用規(guī)劃的實(shí)施，基于1：2000至1：5000的比例的地籍管理數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各個類別空間規(guī)劃的有機(jī)整合。

3.3強(qiáng)化權(quán)力制衡和決策民主，完善行政管理體系

按照管理相分離和規(guī)劃決策的原則，政府行政管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類管理以及統(tǒng)一決策，成立國土空間規(guī)劃委員會，編制國土空間國土統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，并且統(tǒng)一評估規(guī)劃實(shí)施的效果，適當(dāng)?shù)南蚬芾聿块T提出有效建議。確保本級規(guī)劃符合上級的規(guī)劃要求，發(fā)展方向與上級規(guī)劃保持同軌。同時，土地空間規(guī)劃的最終審批工作由同級人大完成，保證轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)整體、社會、經(jīng)濟(jì)效益最大化。值得一提是，人大進(jìn)行審批工作時要以上級政府的意見為依據(jù)。

結(jié)語：

總而言之，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系是必然選擇，我國目前通過實(shí)踐探索已經(jīng)奠定了一定基礎(chǔ)，但是因?yàn)橐?guī)劃的彈性，規(guī)劃工作一定要富有動態(tài)性。構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系并非一蹴而就，可謂是任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]郝慶，封志明，袁國華.省級國土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2018，31（01）：29-33.

[2]葉軼.論國土空間規(guī)劃正義與效率價值實(shí)現(xiàn)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2017（05）：139-147.

作者簡介：

向華，大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃測繪地理信息事務(wù)服務(wù)中心，遼寧大連。