農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的進程、問題及實現(xiàn)路徑研究

王燕楠

摘 要：就農(nóng)村土地 “三權(quán)分置” 制度的改革進行探究，從農(nóng)村土地制度的變遷到“三權(quán)分置”改革的提出、制度設(shè)計、存在問題、實現(xiàn)路徑4個方面展開論述。根據(jù)“三權(quán)分置”改革進程中的制度不完善、機制不健全、主體不壯大3方面的問題，在實現(xiàn)路徑這一層面上著重圍繞所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這3個方面提出了具體建議，即落實所有權(quán)，使“所有權(quán)”扎下去；穩(wěn)定承包權(quán)，使“承包權(quán)”穩(wěn)下來；放活經(jīng)營權(quán)，讓經(jīng)營權(quán)“活”起來。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地；農(nóng)民；新型經(jīng)營主體；實現(xiàn)路徑

文章編號：1004-7026（2019）03-0062-03 中國圖書分類號：F321.1 文獻標志碼：A

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，原有的兩權(quán)分離的土地制度暴露出越來越多的弊端，為了能更好地促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，維護農(nóng)民的根本利益，我國對農(nóng)村土地制度實行“三權(quán)分置”改革，隨著改革的不斷深入，該政策也逐漸暴露出一些不足。

1 制度提出

一般把2014年2月中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》作為 “三權(quán)分置”改革的開端，“三權(quán)分置”是建立在社會主義公有制基礎(chǔ)之上，符合現(xiàn)階段中國基本國情，謀求三農(nóng)問題與新型經(jīng)營主體和市場經(jīng)濟共贏的中國模式下的又一制度創(chuàng)新。

2 制度設(shè)計

2.1 三條底線

2.1.1 公有制基礎(chǔ)不可動搖

在社會主義市場經(jīng)濟中，公有制經(jīng)濟占主體，按勞分配占主導地位，無論權(quán)力如何分化，公有制的主體地位不可動搖，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體所有的性質(zhì)不能改變，否則就會造成制度上的動亂。

2.1.2 耕地紅線不突破

“耕地紅線”一是1.2億hm2耕地紅線不可突破，二是保證1.2億hm2耕地在不超過耕地自凈能力范圍基礎(chǔ)上的綜合生產(chǎn)力。在整個農(nóng)村土地市場化改革過程中，尤其要注重對1.2億hm2耕地紅線的控制。

2.1.3 農(nóng)民利益不受損

“三農(nóng)”問題是我國工作的重中之重，在實行土地制度改革的過程中，要保證農(nóng)民承包權(quán)的利益不受侵害，承包的主體地位得到維護。土地承包權(quán)的新制度是為農(nóng)村剩余勞動力的利益服務(wù)的，或者說就是為農(nóng)民工的利益服務(wù)的[1]。所以在進行農(nóng)村土地制度改革的過程中，農(nóng)民的利益問題不可忽視。

2.2 實現(xiàn)機制

2.2.1 落實所有權(quán)，保障處置權(quán)

“既要維護農(nóng)民集體在承包地的發(fā)包、調(diào)整、收回、征收以及監(jiān)督使用等方面的權(quán)能，又要健全集體所有權(quán)行使的機制”。農(nóng)民集體擁有對土地的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，尤其是處分權(quán)，這是農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體不曾擁有的權(quán)利。因此在所有權(quán)方面，堅持以處置權(quán)為核心就顯得尤為重要，時刻保障農(nóng)民集體在承包地上的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等方面的權(quán)能，在處置權(quán)上，不能將權(quán)利下放，放棄使用權(quán)利或是委托他人代理使用權(quán)力。

2.2.2 穩(wěn)定承包權(quán)，維護財產(chǎn)權(quán)

本集體的農(nóng)戶對于本集體的土地具有合法身份的承包權(quán)，對于本集體土地的承包以及占有、使用、收益的權(quán)利為農(nóng)戶所有，其承包的土地也可以作為財產(chǎn)的一部分，進行再生產(chǎn)。在“三權(quán)分置”改革過程中，農(nóng)民對其承包的土地享有的合法權(quán)利，應(yīng)該得到充分保障，通過確權(quán)頒證的方式，給農(nóng)戶來自政府方面的信用憑證，讓百姓放心。

2.2.3 放活經(jīng)營權(quán)，明確收益權(quán)

在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中提及“一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。三是鼓勵創(chuàng)新方式。鼓勵通過多種方式來發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”[2]。

3 存在問題

3.1 制度不完善

3.1.1 法律的后盾不堅實

“三權(quán)分置”中的三權(quán)在法律上的權(quán)屬界線不明確，沒有成文的法律規(guī)定經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的界限，現(xiàn)存的規(guī)定大多是政府出臺的紅頭文件，這就造成了在實際操作中存在游離于合法和非法之間的現(xiàn)象，也使責任的追究和問責變得困難，而且?guī)煶鰺o名，容易讓一些投機取巧的人鉆法律空子，以“法無禁止即可為”的幌子去擴大經(jīng)營權(quán)的范圍，侵害了承包主體的合法權(quán)益。

3.1.2 實際的操作有隱患

關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的問題，哪些權(quán)利屬于承包主體，哪些權(quán)利又屬于新型經(jīng)營主體，存在很大的權(quán)利空白。放活經(jīng)營權(quán)中允許新型經(jīng)營主體就經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款融資，但相關(guān)的銀行機構(gòu)并沒有開展這一業(yè)務(wù)，甚至不承認這一抵押行為，這就使得經(jīng)營權(quán)的抵押行為成為一紙空談。

3.1.3 “有意制度模糊”下的集體權(quán)屬行使不清

在我國，農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體的，但究竟誰代表農(nóng)村集體去行使關(guān)于農(nóng)村土地的所有權(quán)，并進行發(fā)包、監(jiān)督、調(diào)整、收回等一系列行為，存在很大的爭議。這也導致了部分村莊出現(xiàn)以權(quán)謀私等侵害村民合法權(quán)益的行為，而這些問題的根源在于我國在土地問題上采用慣行的“有意制度模糊”，沒有確切的主體。

3.2 機制不健全

3.2.1 配套機制不健全

首先，在經(jīng)營權(quán)的確權(quán)方面，確權(quán)工作是“三權(quán)分置”改革過程中的基礎(chǔ)，受信任因素、政府與農(nóng)民之間的信息交換不完全、農(nóng)民對于確權(quán)的目的存在誤解等影響，先前經(jīng)營權(quán)的確權(quán)進程緩慢，確權(quán)工作開展時間長。

其次，經(jīng)營權(quán)抵押機制并未實際確立，抵押時在如何折合計算方面并沒有建立合理有效的計算模式，這就使得經(jīng)營權(quán)抵押成為一項“空制度”。

3.2.2 違約現(xiàn)象時有發(fā)生

農(nóng)戶缺乏嚴格的契約精神，在進行流轉(zhuǎn)合約的過程中，農(nóng)戶違約的現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)戶違約，使新型經(jīng)營主體之前付出的時間和經(jīng)濟成本造成浪費，同時使土地在一段時間內(nèi)出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，不利于土地的集約化生產(chǎn)，土地的資源利用率低下。

3.2.3 監(jiān)督機制空白

新型經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之后，是否堅持用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改變土地用途等方面，缺乏政府有效合理的監(jiān)督機制。“一些地方政府為了政績，脫離地方的實際情況，以政府行政的方式強行進行土地流轉(zhuǎn)，導致‘棄耕毀約的情況出現(xiàn)”[3]。

3.3 主體不壯大

3.3.1 舊式家庭經(jīng)營式逐漸退出

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，越來越多以家庭為單位的農(nóng)村經(jīng)營主體離開原有土地，外出打工，農(nóng)村的勞動力流失，專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人驟減并逐步將農(nóng)業(yè)定位為副業(yè)，高質(zhì)量人才吸引機制不足，傳統(tǒng)的以家庭為單位、自主經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的模式核心競爭力不足并且逐漸瓦解，舊式家庭承包的經(jīng)營主體沒落，不足以再承擔中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量供給的重任。

3.3.2 新型經(jīng)營主體不確定性成分大

首先，作為一種新型的經(jīng)營主體，會因為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的不熟悉和對當?shù)赝恋靥攸c的不了解，而導致經(jīng)營效果不明顯，農(nóng)業(yè)收益不理想，甚至出現(xiàn)土地資源嚴重浪費、虧本的現(xiàn)象。

其次，在利益的誘惑下，新型經(jīng)營主體經(jīng)營農(nóng)業(yè)土地會存在讓土地走向非農(nóng)、非糧化的風險。

最后，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動周期長、耗資大，新型經(jīng)營主體缺乏雄厚的資本積累，可能會出現(xiàn)由于資金鏈短缺而終止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象。

4 實現(xiàn)路徑

4.1 落實所有權(quán)，使“所有權(quán)”扎下去

我國是社會主義國家，要堅定不移地走社會主義道路，無論任何時候，無論哪項改革都不能動搖制度之根本。我國長期實行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，國有土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有。

在“三權(quán)分置”改革進程中，要保證農(nóng)村集體的所有權(quán)利益，使所有權(quán)根植于農(nóng)村集體意識中，扎根于每個農(nóng)民心中，在農(nóng)民思想上建立維權(quán)觀念，主人翁意識，任何時候都不允許少數(shù)利益集團有僭越或是越俎代庖的行為。

4.2 穩(wěn)定承包權(quán)，使“承包權(quán)”穩(wěn)下來

4.2.1 破除成員身份閾限

目前擁有承包權(quán)的成員必須是本集體成員。實際上隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大多數(shù)農(nóng)民不愿意一生囿于土地，會選擇放棄承包權(quán)，但從本集體成員放棄承包權(quán)到村集體再分配之間存在一段時間空隙，在這段空白時間內(nèi)，農(nóng)地大多為無主土地，并伴隨著不同程度的擱置撂荒。

由此看來，在推進承包權(quán)在本集體合理有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，可以對集體外的成員采取價高者得的方式，同時為了保證本集體成員對于農(nóng)地的身份優(yōu)越性，允許本集體成員優(yōu)先進行選擇，而且在整個進程中要注意避開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繁忙期。當然破除成員身份的閾限應(yīng)該建立在自愿的基礎(chǔ)之上[4-6]。

4.2.2 推動承包有序退出

在東南沿海的部分農(nóng)村，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，很多農(nóng)民已經(jīng)成為大企業(yè)家，在這種情況下，承包權(quán)已經(jīng)沒有太大意義。所以在特殊情況下考慮農(nóng)村土地承包權(quán)的退出機制，可以加速農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，縮短與城市之間的差距[5-9]。當然，在多數(shù)地區(qū)，仍然要貫徹“三權(quán)分置”政策，保證農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)長期不變，保護農(nóng)民的利益收入，不能為了推動改革進程，就損害農(nóng)民的根本利益。

4.2.3 建立風險防范機制

對于繼續(xù)選擇承包并經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶，給予政策上的優(yōu)惠、稅收上的支持和技術(shù)上的指導；對于放棄經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，要有相關(guān)的社會保障機制，切實保護農(nóng)戶的根本利益，杜絕農(nóng)戶離開土地就失業(yè)的情況出現(xiàn)。

為了防止新型經(jīng)營主體為了謀求暴利而進行囤地斂財?shù)男袨榛蛘邞{借資本優(yōu)勢打壓當?shù)剞r(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，一方面要提高準入門檻，如對于商業(yè)企業(yè)進駐土地經(jīng)營行業(yè)，提高資本一次性注入的門檻限制，并對其經(jīng)營行為進行監(jiān)督。

另一方面，規(guī)定其不同經(jīng)營時間段內(nèi)的最大可經(jīng)營面積，如果想要擴大經(jīng)營面積，需要進行嚴格的申報審批。

4.3 放活經(jīng)營權(quán)，讓經(jīng)營權(quán)“活”起來

4.3.1 加快確權(quán)工作

首先，加大宣傳覆蓋面，提升宣傳力度，從思想層面形成認同感。糾正農(nóng)戶之前的錯誤認識，將確權(quán)的目的與好處告訴農(nóng)戶，使農(nóng)戶積極配合確權(quán)工作。

其次，要發(fā)揮專業(yè)特長，專人專用。設(shè)置專門人員，邀請相關(guān)方面的專家，與當?shù)卮逦瘯蓡T配合，協(xié)同開展工作，形成“專家+政府+村集體”三效合一的體制。

最后，投入一定的資本，確權(quán)工作開展的整個過程都需要一定的資金進行支持，因此劃撥一定數(shù)額的政策資金是必要的。

4.3.2 加強流轉(zhuǎn)監(jiān)督

流轉(zhuǎn)監(jiān)督既指對流轉(zhuǎn)承包交易過程的監(jiān)督，也指對新興經(jīng)營主體的監(jiān)督。在流轉(zhuǎn)承包交易的監(jiān)督上，要注重引導交易建立在公平、公正、公開和平等自愿的原則之上，發(fā)揚契約精神，引導農(nóng)戶和經(jīng)營主體遵守契約協(xié)議，建立并完善誠信交易機制和違約懲罰機制，讓流轉(zhuǎn)權(quán)在合法的范圍內(nèi)有序高效地進行流轉(zhuǎn)，還要打擊不法交易和囤地斂財?shù)炔徽斏虡I(yè)資本投入行為。

同時，要嚴格把好流轉(zhuǎn)期限這一關(guān)，對于流轉(zhuǎn)的開始日期進行確權(quán)注冊登記，對于流轉(zhuǎn)即將到期的經(jīng)營主體提前通知并做好后續(xù)準備，對于已經(jīng)到期的土地嚴格按照規(guī)定的程序辦事，不能讓已經(jīng)沒有經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體繼續(xù)從事經(jīng)營行為，從程序上規(guī)范、從根源上遏制不法經(jīng)營、游離于合法和違法之間的行為。

4.3.3 構(gòu)建抵押支撐體系

建立并完善經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營抵押支撐體系，征詢專家意見，引入合理的價格評估機制，嚴格落實經(jīng)營權(quán)抵押模式，拓寬經(jīng)營主體的融資渠道，放活經(jīng)營資本，完善資金鏈。

此外，注重構(gòu)建抵押風險防范機制，做到預(yù)防在前，解決在后。在此基礎(chǔ)上，進行抵押試點。在試點地區(qū)的選擇方面，要求在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，土壤自身的獨特性弱一點，而且對于經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記和頒證工作已經(jīng)開展完畢，村風相對開放，沒有排外情緒，交通便捷。盡量減少特殊性對于試點成果的影響，驗證土地“三權(quán)分置”改革是否具有可行性，找到一般性問題，對癥下藥，積極改正，降低土地抵押的區(qū)域性風險。

4.3.4 完善第三方機制，提供高質(zhì)量對口化服務(wù)

針對第三方服務(wù)提供的信息泛濫和缺乏針對性等問題，政府應(yīng)該協(xié)助相關(guān)企業(yè)對信息進行數(shù)據(jù)化分析與管理，建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺，提供特色且全面的信息和專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)。如在農(nóng)業(yè)基本信息方面，提供土壤性質(zhì)、氣候水文、歷史種植產(chǎn)物、市場供需情況等信息；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各環(huán)節(jié)中，提供種植技術(shù)、資金借貸、購銷路線等幫助，同時完善第三方監(jiān)督機制，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，對于交易雙方的違約行為進行適度的公開，促進交易信息的公開透明化。

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