徐耀鴻 房風文

[摘要]2003年《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民促法》）實施以來，我國民辦教育辦學規(guī)模實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，民辦中高職教育也實現(xiàn)了大幅度增長。2016年，我國又對《民促法》進行了修訂。修訂后的新《民促法》將給民辦職業(yè)教育帶來諸多正面影響，但民辦職業(yè)學校仍面臨不少發(fā)展困境。新《民促法》背景下，民辦高職教育將可能更多走向非營利性，整體發(fā)展態(tài)勢穩(wěn)中向好，而民辦中職教育可能出現(xiàn)分化，而且面臨持續(xù)下滑風險。為促進民辦職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展，未來需要進一步加強民辦職業(yè)教育制度規(guī)范建設(shè)，加快出臺地方政府扶持和獎勵政策，推動民辦職業(yè)學校完善內(nèi)部管理，加強事后監(jiān)管與評估。

[關(guān)鍵詞]民辦職業(yè)教育 發(fā)展態(tài)勢 分類管理改革

[作者簡介]徐耀鴻（1973- ），男，湖北房縣人，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，副教授。（湖北? 十堰? 442000）房風文（1980- ），男，山東壽光人，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所，助理研究員。（北京? 100029）

[中圖分類號]G648.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2019）06-0099-05

2002年12月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民促法》），2013年6月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議對該法進行了修改，2016年11月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議第二次對該法進行修改，并于2017年9月1日起施行。以下將修訂后的《民促法》統(tǒng)稱為“新《民促法》”。作為我國民辦教育的重要組成部分，民辦職業(yè)教育在新修訂的《民促法》下將受到哪些影響，發(fā)展態(tài)勢如何，如何應對，均需進行前瞻性分析。

一、《民促法》實施以來我國民辦職業(yè)教育及民辦教育整體概況

2003年《民促法》實施以來，包含民辦職業(yè)教育在內(nèi)的各級各類民辦教育經(jīng)歷了15年發(fā)展歷程，辦學規(guī)模得到了有效發(fā)展。從2003年和2017年民辦教育規(guī)模對比（見表1）可以看出，伴隨《民促法》的頒布實施，我國民辦教育快速增長，辦學規(guī)模實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

作為民辦教育的重要組成部分，我國民辦職業(yè)教育在過去的15年間得到了有效發(fā)展，主要表現(xiàn)為：第一，通過2003年與2017年民辦中等職業(yè)教育規(guī)模對比（見下表2）可以看出，民辦中職教育規(guī)模實現(xiàn)了大幅度增長。第二，通過2003年與2017年民辦高等職業(yè)教育規(guī)模對比（見下表3）可以看出，民辦高職教育也實現(xiàn)了大規(guī)模增長。第三，民辦職業(yè)教育在同類教育中的占比提高，從“有益補充”成長為我國教育的重要力量。從中職教育來看，2003年民辦中等職業(yè)學校的學校數(shù)、招生數(shù)和在校生數(shù)占全國中等職業(yè)學校的比例分別為9.38%、7.48%和6.26%，2017年相應占比分別為19.39%、13.51%和12.39%，2017年較2003年占比分別增長10.01%、6.03%和6.13%。從高職教育來看，2003年民辦高等職業(yè)院校的學校數(shù)、招生數(shù)和在校生數(shù)占全國高等職業(yè)院校的比例分別為18.06%、11.75%和10.26%，2017年相應占比分別為23.05%、21.02%和20.52%，2017年較2003年占比分別增長了4.99%、9.27%和10.26%。由此可見，民辦中等和高等職業(yè)教育在全國中等和高等職業(yè)教育規(guī)模中的占比均有較大增長，成為我國教育發(fā)展中不可或缺的重要力量，為我國教育事業(yè)做出了重要貢獻。

二、新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育的利好與困境

1.新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育迎來利好。第一，明確民辦職業(yè)學校分類管理改革。新法第十九條規(guī)定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校”，同時規(guī)定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學;營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這是新《民促法》較以前規(guī)定的重大突破，進一步明確了民辦學?？勺灾鬟x擇營利性和非營利性，實行分類管理，成為新法的亮點之一。第二，保護民辦職業(yè)學校舉辦者合法權(quán)益。新《民促法》規(guī)定“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，這為民辦職業(yè)學校舉辦人依法取得財產(chǎn)收益提供了法律依據(jù)。另外，新《民促法》對舉辦者非財產(chǎn)收益進行了明確規(guī)定，如第二十條規(guī)定“民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理”。這些新規(guī)定有助于保護民辦職業(yè)學校舉辦者的財產(chǎn)性和非財產(chǎn)性合法權(quán)益，給舉辦者帶來更明確的預期，穩(wěn)定舉辦者的信心。第三，強化民辦職業(yè)學校優(yōu)惠和扶持。新《民促法》第七章提出八條扶持與獎勵規(guī)定，賦予民辦學校與公辦學校的平等地位，給予諸多優(yōu)惠和支持措施，為民辦學校公平發(fā)展保駕護航。第四十七條規(guī)定“民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策”。根據(jù)新法的規(guī)定，民辦職業(yè)學校將依法依規(guī)獲得更多國家政策扶持，獲得更有利的公平競爭環(huán)境。

2.新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育面臨的困境。第一，民辦職業(yè)教育制度不夠健全，地方政策待遇落實不到位。現(xiàn)行的民辦教育法律法規(guī)及規(guī)章對民辦職業(yè)學校有適用性，但還不夠健全，民辦職業(yè)學校辦學的合理回報還沒有明確標準和操作規(guī)定。另外，地方制定出臺能統(tǒng)籌考慮民辦職業(yè)教育發(fā)展需求的民辦教育實施細則的進度較慢，地方政府部門落實中央政策不積極，落實政策不到位，尤其是西部地區(qū)的地方政府本身財力有限，更難以有效支持民辦職業(yè)學校發(fā)展。第二，民辦職業(yè)學校的經(jīng)費渠道比較單一，主要依賴學費生存。盡管民辦職業(yè)學?？梢杂卸喾降慕?jīng)費來源渠道，但現(xiàn)實收入來源主要是學生學費。經(jīng)費中的學費比例，中職學校占到了40%以上，高職學校占到了70%以上，而舉辦者投入的比例很小，社會捐贈、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營收益用于教育的經(jīng)費幾乎可以忽略不計。學費占比高會使民辦職業(yè)學校的公益性打折扣，而且影響學校的力學質(zhì)量和辦學水平。第三，民辦職業(yè)學校的教育教學質(zhì)量較差，學校管理不規(guī)范。多數(shù)民辦職業(yè)學校重經(jīng)濟效益而輕教育投入，重規(guī)模擴張而輕內(nèi)涵提高，重開辦文科而輕理科，盡可能地壓縮和節(jié)約辦學成本。一些民辦職業(yè)學校內(nèi)部管理不規(guī)范甚至失范，經(jīng)常有學校被曝光管理混亂，聲譽掃地。社會上對民辦職業(yè)學校的印象是“地毯式宣傳、傳銷式招生、粗放式辦學、盲流式就業(yè)”。

三、新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育發(fā)展態(tài)勢分析

1.民辦高職院校發(fā)展態(tài)勢分析。第一，民辦高職院校將更多趨向非營利性方向發(fā)展。民辦職業(yè)院校作為民辦學校的重要組成部分，必然會受到新《民促法》的影響，尤其是民辦職業(yè)院校舉辦者終將在營利性和非營利性之間做出決定。隨著新《民促法》的實施，民辦高職院校若將自身定性為營利性，將失去政府的政策支持，影響學校的長遠發(fā)展;若定性為非營利性，將獲得更多的政策優(yōu)惠和支持。由此，一些未定性的民辦高職院校將定性為非營利性職業(yè)院校，少數(shù)定性為營利性的民辦高職院校有可能向非營利性靠攏，改為非營利性，以獲得與公辦高職院校同等的政策支持，從而實現(xiàn)長遠發(fā)展。第二，全國民辦高職院校整體將穩(wěn)中向好發(fā)展。從整體上看，全國民辦高職院校仍將面臨較好的發(fā)展態(tài)勢和較大的發(fā)展空間。一是新《民促法》及相關(guān)配套文件給全國民辦高職院校在管理改革、權(quán)益保護、優(yōu)惠扶持和穩(wěn)定隊伍等方面帶來了正面效應，創(chuàng)造了良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。二是全國高職教育規(guī)模持續(xù)擴大，給民辦高職院校帶來了良好的發(fā)展機遇。三是財政部和教育部聯(lián)合提出的高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元的標準要求，對部分省份尤其是西部省份的財政來講，要求較高，壓力較大，由此會限制或降低公辦高職院校的招生規(guī)模，從而給民辦高職院校騰出更多的發(fā)展空間。四是各地民辦高職經(jīng)過多年發(fā)展，已建立比較健全的教學和管理機構(gòu)，健全了二級院系管理結(jié)構(gòu)，達到了一定辦學規(guī)模，平均每個學校的在校生規(guī)模在6000人以上，部分優(yōu)質(zhì)民辦高職院校的規(guī)模更大，在一萬人以上;部分民辦高職院校已建成了多個校區(qū)，而且仍在加大投入，積極擴張校園規(guī)模。同時，一部分辦學資質(zhì)優(yōu)良、教學水平扎實和師資力量豐富的民辦高職院校正在積極提升辦學質(zhì)量和水平，朝升格為普通應用型本科院校的方向不斷努力。所以，新《民促法》實施之后，民辦高職院校會朝著更有利于自身的方向發(fā)展，選擇非營利模式，獲得更多支持，整體發(fā)展勢頭良好。

2.民辦中職學校發(fā)展分析。第一，民辦中職辦學可能會出現(xiàn)分化。新《民促法》實施后，民辦中職學校的辦學性質(zhì)可能會出現(xiàn)分化。目前，民辦中等職業(yè)學?；旧蠜]有自己的學校網(wǎng)站，相關(guān)信息非常有限，很難公開找到辦學章程，無法得知辦學性質(zhì)，但從一些職業(yè)學校的名稱上可以看出其存在營利性投資目的。同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投資辦學者需要合理回報，有的舉辦者投資辦學起源于教育是“低投入、高產(chǎn)出”的行業(yè)，有的可以獲得教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利潤。民辦教育分類管理政策出臺后，部分民辦中職學校將自身定性為非營利性，而有些因投資人或舉辦企業(yè)不舍得放棄多年經(jīng)營和積累的資產(chǎn)，會將自身定性為營利性，這部分營利性學校將享受不到政府的優(yōu)惠政策，辦學更加困難，從而轉(zhuǎn)向技能培訓或課外輔導。第二，民辦中職學校面臨持續(xù)下滑走勢。相比民辦高職學校，民辦中職學校將受到新《民促法》實施的更多不利影響，可能使民辦中職學校在一段時期內(nèi)持續(xù)下滑。一是新《民促法》的實施對民辦中職學校來講，在一定時期內(nèi)會是挑戰(zhàn)大于機遇，與其他相關(guān)因素相疊加，使民辦中職學校在一段時期遭受不利影響。二是近年來受人口出生低谷的滯后效應、資源配置不足等影響，職業(yè)教育生源不足，這將使民辦中職學校受困于整個中職教育發(fā)展形勢的影響，而且影響可能會較大。三是民辦中職教育基礎(chǔ)薄弱，在民辦教育中屬于辦學最艱難的群體，很多民辦中職學校的場地是租借的，教師隊伍不穩(wěn)定且素質(zhì)不高，經(jīng)費投入主要依靠學雜費，學校管理水平有限甚至不夠規(guī)范。所以，民辦中等職業(yè)教育在新《民促法》實施后會受到較大影響，可能會在一定時間內(nèi)加劇部分民辦中職學校的消亡或轉(zhuǎn)型，需要給予更多關(guān)注和高度重視。

四、新《民促法》下推進民辦職業(yè)教育健康發(fā)展的對策建議

新《民促法》實施后，需要進一步加強制度規(guī)范建設(shè)，引導民辦職業(yè)學校利用機遇克服挑戰(zhàn)，合理有序地完成過渡，同時需要加強監(jiān)管和評估，以促進民辦職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

1.進一步完善民辦職業(yè)教育制度，形成有效法制保障。盡管國家出臺了不少制度，但由于民辦職業(yè)教育歷史較長、各類情況比較復雜，還需要進一步加強頂層設(shè)計，建立健全民辦職業(yè)教育制度和管理規(guī)范，出臺更有針對性、可操作性的具體管理和實施辦法，穩(wěn)定民辦職業(yè)學校的辦學信心。要加快出臺《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，盡快修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》及其他法律法規(guī)的相關(guān)條款，細化民辦職業(yè)教育辦學規(guī)定，破除民辦職業(yè)教育辦學障礙。要協(xié)調(diào)財政、發(fā)改、稅務、教育、民政、工商、國土等部門，進一步完善民辦職業(yè)教育相關(guān)配套制度，包括財產(chǎn)權(quán)制度、會計制度、稅收制度、財政支持制度、合理回報制度和師生權(quán)益保障制度等，突破制度障礙和政策壁壘，以更好地保護民辦職業(yè)院校的法人財產(chǎn)權(quán)、辦學自主權(quán)、公平發(fā)展權(quán)。要從方便民辦職業(yè)院校類型選擇和流程辦理出發(fā)，除國家法定事項外，不設(shè)置前置審批或行政許可，清除各種地方政策壁壘，盡可能地簡化辦事流程和各種手續(xù)，運用大數(shù)據(jù)平臺和云服務，實現(xiàn)信息同步共享和查詢。同時，支持民辦學校體制機制創(chuàng)新，如鼓勵PPP模式辦學等多種方式，激發(fā)民辦學校辦學活力。

2.加快出臺地方政府扶持和獎勵政策，引導民辦職業(yè)學校合理有序過渡。盡管新法沒設(shè)定具體的過渡期，但各地要加快出臺地方實施方案和細則，加大政府扶持和獎勵，引導民辦職業(yè)學校在分類管理改革上合理有序過渡。一是做好政策宣傳引導。在完善各種制度和配套政策的基礎(chǔ)上，加大新政策的宣傳力度，最大程度地給予民辦職業(yè)院校穩(wěn)定發(fā)展的明確預期，讓其自由自主地選擇營利或非營利類型，著重鼓勵捐資助學、不求回報的投資辦學。二是地方行政部門要細化分類管理。要著重明晰分類管理的登記管理部門、注冊流程、類型變更程序、財產(chǎn)過戶、人事管理、土地變更等規(guī)定，落實好非營利性民辦職業(yè)學校享受公辦職業(yè)學校同等的水電暖氣價格政策。三是做好矛盾或風險化解防范。新辦法實施后，難免會出現(xiàn)改革矛盾或阻力，部分學校會撤資，退出學歷教育辦學，引起諸如學生安置和資產(chǎn)處置等問題，需要提前思考和預防。要合理處置教育教學資產(chǎn)，優(yōu)先保護師生合法權(quán)益和債務清償，妥善安置救濟教師和學生，保證教師就業(yè)上崗、學生順利完成學業(yè)，避免出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。四是設(shè)立地方民辦職業(yè)教育發(fā)展基金。完善基金機制，暢通基金使用渠道，堅持教育的公益性和育人本質(zhì)，做好分類管理后的財政支持和減稅優(yōu)惠，充分發(fā)揮基金服務保障作用，扶優(yōu)扶強，重點提高民辦職業(yè)教育的辦學質(zhì)量。

3.推動民辦職業(yè)學校完善內(nèi)部管理，提升教育教學水平和質(zhì)量。要提升民辦職業(yè)學校教育教學水平必須從完善內(nèi)部管理抓起。一是建立和完善內(nèi)部管理制度。民辦職業(yè)學校建立和完善學校制度，建立健全學校章程，明確辦學公益屬性，吸納企業(yè)、家長、教師、學生多方參與學校治理，搭建董事會或理事會架構(gòu)，尤其要加快完善民辦中等職業(yè)學校運行機制。二是要建立教師發(fā)展和福利保障制度。建立工會組織，定期召開以教師為主體的教職工代表大會，討論決定教職工重大事項，不斷提升薪酬福利待遇。同時，加強師資培訓工作，采用請進來與走出去相結(jié)合等多種方式，搭建教師晉升、職稱評定通道，建立民辦與公辦教師智力支援和雙向流動機制。三是完善產(chǎn)學結(jié)合育人機制。設(shè)立產(chǎn)教融合、校企合作管理部門，廣泛聯(lián)系行業(yè)組織、優(yōu)質(zhì)企業(yè)，深化共同育人雙贏局面，合作開辦訂單班、冠名班、現(xiàn)代學徒班，多方布點學生專業(yè)實習基地，落實畢業(yè)生頂崗實習管理規(guī)定，深入推進工學結(jié)合、知行合一，切實提升教育水平和辦學聲譽。

4.加強事后監(jiān)管與評估，防范民辦職業(yè)教育違規(guī)風險。在完成民辦職業(yè)教育分類管理審批后，要著重加強后續(xù)監(jiān)督管理和評估工作，杜絕“重審批、輕監(jiān)管”的行為，防范違約和“搭便車”風險。一是加強定期檢查。由教育、民政、工商等分類管理部門，按照營利性和非營利性要求，根據(jù)《民促法》《中華人民共和國公司法》等相關(guān)規(guī)章和規(guī)定，對民辦職業(yè)院校進行年度檢查，并將檢查結(jié)果向社會公開，督促規(guī)范辦學。同時，還要不定期展開抽查，重點抽查辦學行為是否與選擇類型相符，是否存在以非營利名義套取開辦營利性教育活動、騙取國家財政經(jīng)費、違法辦學等行為，并納入信用監(jiān)管，加大懲處力度。二是建立完善質(zhì)量評估工作。以非營利性學校為重點，將民辦職業(yè)院校的辦學質(zhì)量納入教育評估范圍，聘請第三方評估機構(gòu)進行辦學條件評估、教學評估，并建立質(zhì)量評估警示制度，給予條件或質(zhì)量不達標的學校黃牌警示，嚴重者限制辦學行為，取消辦學資格。三是監(jiān)管營利性行為。針對營利性民辦職業(yè)學校，各地可根據(jù)發(fā)展實際，制定區(qū)別于其他類型教育的投資辦學合法收益標準和合理回報率，建立營利性收益分配監(jiān)管制度，限制高負債率下的辦學收入分配行為，嚴厲打擊以教育名義非法獲利的行為。

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