陶希東

[摘 ?要] 自19世紀(jì)20年代以來，如何有效治理大都市區(qū)的政府碎片化問題，成為西方發(fā)達(dá)國家學(xué)者研究的熱點問題之一。在此過程中，傳統(tǒng)區(qū)域主義和新區(qū)域主義是兩種重要的治理思潮，并在政府跨界治理決策和政府體制改革創(chuàng)新中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。文章探討了傳統(tǒng)區(qū)域主義思想的內(nèi)涵，新區(qū)域主義的起因、主要特征及其治理實踐響應(yīng)、面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢，認(rèn)為盡管新區(qū)域主義受到一定的青睞，其發(fā)展前途仍有待進(jìn)一步觀察。中國在具體的治理模式選擇中，既要充分吸收借鑒西方大都市區(qū)治理理論的精髓，又要注重西方理論的中國化改造，構(gòu)建多樣多層跨界治理模式。

[關(guān)鍵詞] 大都市區(qū);跨界治理;傳統(tǒng)區(qū)域主義;新區(qū)域主義

[中圖分類號] F290 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ?[文章編號] 1673-8616（2019）01-0001-09

伴隨著城市區(qū)域化的發(fā)展，如何有效治理包含多個政府單元的大都市區(qū)，是美國在20世紀(jì)20年代以來面臨的主要區(qū)域治理問題之一。各種理論思潮和學(xué)術(shù)觀點不斷產(chǎn)生、交鋒與妥協(xié)，并在政府跨界治理決策和政府體制改革中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。在現(xiàn)實中，歐美大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、空間蔓延、跨界矛盾等給地方政治帶來了兩種反應(yīng)：一種是形成一個中心化、集權(quán)化的大都市政府治理體系，另一個是形成多中心、分權(quán)化的多維—多層次政府治理體系。其中，集權(quán)化的治理模式主張推動大都市區(qū)的行政區(qū)合并和兼并，保留較少的地方政府?dāng)?shù)量;分權(quán)化的治理模式則主張在大都市區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)該創(chuàng)建或培育小型化、獨立化的多中心地方政府體系，并主張在區(qū)域?qū)用嫔显O(shè)置較多的特別行政區(qū)。除此之外，還有一種理論思潮及政治選擇，則是物質(zhì)層面集權(quán)化控制與功能層面分權(quán)化協(xié)調(diào)相結(jié)合的跨界治理思想，主張大都市區(qū)內(nèi)部多個政府之間開展更多的橫向協(xié)作，同時強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織之間的互動合作，即新區(qū)域主義理論。20世紀(jì)90年代以來，新區(qū)域主義成為主導(dǎo)西方大都市區(qū)治理的核心思想之一，本文對此做出分析和解釋。

一、大都市區(qū)治理的傳統(tǒng)區(qū)域主義思想

實際上，在美國大都市區(qū)范圍內(nèi)，主張創(chuàng)建大都市區(qū)政府、完善管理體制的學(xué)術(shù)思潮，至今已討論了近一個世紀(jì)，不同學(xué)者各抒己見，討論本身也成了一個令人費解的謎[1]。但從發(fā)展歷程歷來看，從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初中期（60年代以前）這一歷史時期內(nèi)，學(xué)術(shù)界主要贊成的觀點是在大都市區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)該實行集中化的政府結(jié)構(gòu)改革，按照“一個社區(qū)、一個政府”的原則，創(chuàng)建新的大都市區(qū)政府，以此來解決大都市區(qū)內(nèi)部政府碎片化的問題。這種強(qiáng)調(diào)以改革政府結(jié)構(gòu)為主、創(chuàng)建集權(quán)化大都市區(qū)政府（“巨人政府論”）的區(qū)域治理思想，即傳統(tǒng)區(qū)域主義。這一觀點的主要代表人物有早期的伍羅德·威爾遜、弗蘭克·古德諾、弗雷德里克·泰勒、伯吉斯、切斯特·馬克賽、保羅·斯杜鄧斯基、維克多·瓊斯、路德·古利克等。在20世紀(jì)70—80年代，由布坎南和塔洛克等人創(chuàng)立的公共選擇理論（或公共選擇學(xué)派），被引用到大都市區(qū)治理之中，形成了多中心治理理論，旨在通過支持政府分散化、市場化的路徑，來解決大都市區(qū)的跨界治理問題。其代表人物有查爾斯·蒂伯特、奧斯特羅姆夫婦、羅伯特·瓦倫和羅伯特·比什等 [2]。這一理論形成以后，使得傳統(tǒng)區(qū)域主義一度進(jìn)入靜寂的狀態(tài)。

針對大都市區(qū)政府碎片化、地方分割問題，盡管上述傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇學(xué)派，都提出了各自的改革策略與方法，在實踐改革中也發(fā)揮了應(yīng)有的指導(dǎo)性，但傳統(tǒng)的巨人政府論與多中心治理各有特點也有不足，都不足以解決全部的大都市區(qū)治理問題[3]。在這種情況下，到了20世紀(jì)90年代，歐美學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了一種旨在強(qiáng)調(diào)均權(quán)化、社會化、多元化的區(qū)域治理思潮，即拋棄傳統(tǒng)的依靠大都市區(qū)政府結(jié)構(gòu)調(diào)整來進(jìn)行跨界治理的思路，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)區(qū)域?qū)用娴亩嘣獏f(xié)商過程、政府與社會互動合作、發(fā)揮第三部門力量等做法，提出諸如“新城市主義”“精明的增長”（smart growth）、“適宜居住的社區(qū)”（livable communities） 以及可持續(xù)發(fā)展等新發(fā)展觀，以實現(xiàn)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的均衡、公平與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，這就是有別于傳統(tǒng)區(qū)域主義的新區(qū)域主義理論。這一理論思想產(chǎn)生以后，就成為20世紀(jì)90年代以來城市政策與大都市區(qū)治理的主流思潮，取得了豐碩的研究成果。

二、大都市區(qū)治理的新區(qū)域主義緣起

關(guān)于新區(qū)域主義理論的起因，學(xué)術(shù)界也有不同看法，如王旭教授認(rèn)為主要有三個原因：一是聯(lián)邦政府以財政援助為主要方式的城市政策的失敗，中心城市經(jīng)濟(jì)社會問題的嚴(yán)重性未見緩解;二是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，迎接國內(nèi)經(jīng)濟(jì)競爭和全球經(jīng)濟(jì)競爭的挑戰(zhàn);三是鼓勵私人組織參與，進(jìn)而形成公私合作伙伴關(guān)系的區(qū)域合作 [4]。還有人認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來，新區(qū)域主義的復(fù)興是外部環(huán)境特別是全球化深入進(jìn)行，以及大都市區(qū)內(nèi)部變化特別是經(jīng)濟(jì)景觀演變共同作用的結(jié)果。另外，對“新自由主義”政策特別是公共選擇學(xué)派的反思也推動了新區(qū)域主義的興起與發(fā)展 [5]。根據(jù)西方學(xué)者的研究，在大都市區(qū)跨界治理問題上，新區(qū)域主義理論的產(chǎn)生與興起，主要有以下幾個原因：

第一，大都市區(qū)各種要素的跨界流動和中心城區(qū)各種現(xiàn)實問題的跨界擴(kuò)展，使得區(qū)域化方案再次成為大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。20世紀(jì)90年代，人們發(fā)現(xiàn)，公共選擇的理論主張和實踐也不是非常讓人滿意，多中心體系下大都市區(qū)面臨的很多問題依然沒有得到有效的解決，如區(qū)域?qū)用婷媾R的交通擁擠、城市蔓延、經(jīng)濟(jì)競爭，以及中心城市面臨的少數(shù)民族集聚（見表1）、失業(yè)（見表2）和城市衰退、貧困集中、暴力犯罪問題等。特別是隨著郊區(qū)化的發(fā)展，中心城區(qū)人口的持續(xù)性跨界流動成為一個非常重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，相對富裕的郊區(qū)與衰落的中心城區(qū)之間的矛盾更加尖銳、更加對立，“問題非常嚴(yán)重”并“不斷惡化”成為當(dāng)時大都市區(qū)普遍存在的一種主觀感受（見表3）。也正是隨著內(nèi)城問題的日益嚴(yán)重和城市空間形態(tài)日益復(fù)雜，引起了媒體的高度關(guān)注和許多報道，同時也有很多出版物支持內(nèi)城與郊區(qū)相互依存的關(guān)系，這就使得大都市區(qū)的整個居民都意識到大都市區(qū)地理單元之間是一種復(fù)雜的互補(bǔ)關(guān)系[6]。他們面臨的很多問題，不僅僅是一個狹小范圍內(nèi)的單一問題，而是跨越許多政治邊界的、涉及整個大都市區(qū)范圍的區(qū)域問題，涉及很多層級的政府單元，而要解決這些問題，就需要從大都市區(qū)層面尋求區(qū)域化的解決策略，破除傳統(tǒng)的城郊對立觀念，合作被認(rèn)為是實現(xiàn)共同繁榮的關(guān)鍵，通過精心規(guī)劃、充分協(xié)調(diào)、科學(xué)管理，有可能實現(xiàn)區(qū)域的共同繁榮。

第二，城市流動性強(qiáng)化了人們對統(tǒng)一公共服務(wù)的期望。這主要是指，隨著大都市區(qū)范圍內(nèi)高頻率、大范圍的人口流動，人們非常期望不管在大都市區(qū)的哪個地方，都能夠享有基本、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的地方公共服務(wù)。這種思想打破了人們對地方社區(qū)的傳統(tǒng)依附性，進(jìn)而為整個大都市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的公共服務(wù)提出了新的需求，也推動了大都市區(qū)治理思想轉(zhuǎn)向了以區(qū)域化為導(dǎo)向。

第三，城市之間的巨大競爭格局引發(fā)了區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)注和實施。第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化步伐加快，世界大都市之間的競爭也開始加劇，尤其是隨著大都市郊區(qū)化的深度發(fā)展，郊區(qū)越來越成為各類要素的磁力中心和經(jīng)濟(jì)增長點，而一些大都市控制著各自的郊區(qū)城市或邊緣城市。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化發(fā)展的大背景下，一個城市的規(guī)劃，只能解決自己轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)和發(fā)展事宜，而無法跨越行政邊界來謀劃或解決整個大都市區(qū)發(fā)展面臨的問題，更無法協(xié)調(diào)與周邊城市之間的規(guī)劃方案。在各自為政的城市規(guī)劃體系下，多個中心城市或大都市之間的激烈競爭，更加弱化了整個大都市區(qū)域的整體競爭力和影響力。為了提升大都市區(qū)的整體競爭力，從20世紀(jì)20年代開始，深化開展綜合性的大都市區(qū)規(guī)劃，成為美國大都市區(qū)謀求協(xié)調(diào)發(fā)展、整體發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇之一，最典型的當(dāng)屬紐約大都市區(qū)規(guī)劃，其區(qū)域內(nèi)有1000萬人口，后來一直增長到l800萬，規(guī)劃范圍為5528平方英里，其中紐約只有300平方英里，其余由紐約州附近的縣、康涅狄格州的費爾菲爾德縣和大約2000平方英里的新澤西毗鄰部分組成。規(guī)劃由非營利的非政府組織——區(qū)域規(guī)劃委員會制定（而后它并入?yún)^(qū)域規(guī)劃協(xié)會，一個至今仍存在的組織），由羅素塞奇基金會提供了大約50萬美元的規(guī)劃經(jīng)費 [7]。20世紀(jì)90年代開始，美國聯(lián)邦政府要求所有的城市區(qū)域或大都市區(qū)域都要遵守《空氣清潔法》的全國標(biāo)準(zhǔn)，并且要求成立專門的大都市區(qū)規(guī)劃組織來承擔(dān)大都市區(qū)的交通運(yùn)輸規(guī)劃工作等，這些政策直接導(dǎo)致了大都市區(qū)內(nèi)部興起以政府協(xié)會為主要形式的大都市區(qū)規(guī)劃組織。這種積極的區(qū)域化政策實踐促使整個大都市區(qū)治理思潮也加快了向區(qū)域化轉(zhuǎn)變。

三、新區(qū)域主義的主要特征及其治理實踐響應(yīng)

（一）主要特征

之所以稱其為區(qū)域主義，主要是指它與傳統(tǒng)的區(qū)域主義一樣，也是指責(zé)大都市區(qū)的政治分割或碎化現(xiàn)象，也支持通過區(qū)域?qū)用娴闹贫葎?chuàng)新來解決分散化的問題，而之所以稱其為新，主要是因為區(qū)別在于傳統(tǒng)的區(qū)域主義理論重點是以公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)為武器，攻擊對大都市區(qū)內(nèi)的政治“分割”問題，而新區(qū)域主義理論重點瞄準(zhǔn)為“分割”的地方政府對整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會公正和中心城市與郊區(qū)關(guān)系的負(fù)面影響上，他們反對大都市持續(xù)性的擴(kuò)張、關(guān)注實現(xiàn)更多的大都市區(qū)政策制定協(xié)調(diào)、關(guān)注減少中心城市和郊區(qū)之間的不平等，通過區(qū)域化的措施來促進(jìn)大都市區(qū)的公平發(fā)展、包容發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等新目標(biāo)。更重要的是，他們回避政府的結(jié)構(gòu)重組，而重在尋求協(xié)調(diào)有效的政策及其結(jié)果，政策結(jié)果優(yōu)先于政府結(jié)構(gòu)重組 [8]。可見，針對大都市區(qū)的跨界治理，新區(qū)域主義認(rèn)為中心城市與郊區(qū)之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，在每個城市功能幾乎都超出各自行政邊界范圍的情況下，大都市區(qū)治理的目的在于追求區(qū)域范圍內(nèi)城郊、城市之間社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要途徑不再是政府結(jié)構(gòu)的兼并重組，應(yīng)該是通過多元區(qū)域管理機(jī)構(gòu)之間的跨界合作協(xié)議或安排，進(jìn)行區(qū)域公共服務(wù)的提供和利益共享，減少不同政區(qū)單元之間的經(jīng)濟(jì)福利差距，提高區(qū)域在全球化經(jīng)濟(jì)中的競爭力。新區(qū)域主義的主要代表性觀點，以戴維·魯斯克的“沒有郊區(qū)的城市” [9]、尼爾·皮爾斯等的“城市區(qū)域”以及邁倫·奧菲爾德的“區(qū)域同盟”最為典型 [5]。

美國學(xué)者Allan D. Wallis將大都市區(qū)治理的新區(qū)域主義特征總結(jié)為以下幾點：一是治理而非管理。即隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，在解決大都市區(qū)層面的問題時，從傳統(tǒng)的正式化的科層制、結(jié)構(gòu)重組模式轉(zhuǎn)向非正式結(jié)構(gòu)以及政策的制定和執(zhí)行過程。二是跨部門而非單一部門。他們強(qiáng)調(diào)，大都市區(qū)治理的責(zé)任并不一定完全由公共部門承擔(dān)，其有效治理必須要將所有的區(qū)域參與者——商業(yè)群體、非營利組織、公民組織、大學(xué)、基金會等都整合進(jìn)入?yún)^(qū)域性的問題解決之中，并與政府一起運(yùn)作。三是協(xié)作而非協(xié)調(diào)。促進(jìn)公共部門規(guī)劃和行動的協(xié)調(diào)，是傳統(tǒng)區(qū)域主義的主要目標(biāo)，而新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的是，除了不同政區(qū)單元之間實現(xiàn)政策和行動的相互協(xié)調(diào)，還需要開展深度的合作，每個地方政府不僅要知道其他成員正在干什么，更應(yīng)該站在大都市區(qū)層面，突破狹隘的能力和地域觀念，建立合作規(guī)則，協(xié)同解決或完成具體的區(qū)域性問題或任務(wù)。四是過程而非結(jié)構(gòu)。也就是說，在大都市區(qū)治理中，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和重視的是幫助多方達(dá)成合作的過程，而不是正式的政府結(jié)構(gòu)形式，但這種過程并不是指傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集、規(guī)劃等過程，而更重要的是促使多個關(guān)鍵利益相關(guān)者之間達(dá)成認(rèn)同、形成區(qū)域愿景和目標(biāo)、實現(xiàn)資源調(diào)配等過程。五是網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)而非正式結(jié)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)合作和過程的新區(qū)域主義認(rèn)為，一個有效的大都市區(qū)治理。應(yīng)該是一個通過政策的相關(guān)行動者間的穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來達(dá)成的，而不是依托正式的政府結(jié)構(gòu)，當(dāng)然，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以項目、任務(wù)為導(dǎo)向，并擁有一個權(quán)威性的利益分配關(guān)系 [10]。

（二）治理實踐響應(yīng)

在大都市跨界治理的實踐中，在20世紀(jì)50—60年代依據(jù)傳統(tǒng)區(qū)域主義理論組建的區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)，由于權(quán)限和效率等原因，在20世紀(jì)80年代以來幾乎都被廢除了。而隨著新區(qū)域主義理論的興起，20世紀(jì)90年代以后，歐美國家的一些大都市區(qū)，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的競爭，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和跨界治理機(jī)制再次成為研究熱點和實踐選擇。這種實踐選擇主要有兩種傾向：首先，在歐洲，大都市政府作為一種區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)開始復(fù)興，如1994年意大利的波各那省的48個自治市組成了大都市政府ACM，1996年荷蘭成立鹿特丹大都市政府以及1994年德國成立斯圖加特地區(qū)政府等。按照機(jī)構(gòu)權(quán)力大小可以將歐洲的大都市政府分為兩類：一類是擁有明確財政自治和政治合法性的超城際區(qū)域政府;另一類是沒有明確財政自治和有限權(quán)力的城際區(qū)域政府。但是，這一時期構(gòu)建的大都市政府和以前的不同，主要體現(xiàn)在新機(jī)構(gòu)在構(gòu)建過程中本著自愿參與原則，通過合作、談判等形式，實施彈性的管治，大都市政府的目標(biāo)也不是預(yù)先約定的，而是以區(qū)域作為一個行為者系統(tǒng)，各種利益主體博弈的結(jié)果。其次，美國放棄了早期努力設(shè)立區(qū)域政府的嘗試，轉(zhuǎn)向一種依靠現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)，以及各種單一功能的區(qū)域組織、機(jī)構(gòu)、委員會等社會團(tuán)體，如特別區(qū)、大都市政府協(xié)會、大都市規(guī)劃組織等，通過協(xié)商、投資控制、制度激勵等方式，循序漸進(jìn)式地形成區(qū)域協(xié)調(diào)新模式。例如，加利福尼亞州政府設(shè)立一定的基金或稅收優(yōu)惠政策，以獎勵投資于區(qū)域利益行為的地方當(dāng)局;俄勒岡地區(qū)設(shè)立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，對區(qū)域有利的行為提供技術(shù)和資金支持[11]。

四、新區(qū)域主義的挑戰(zhàn)與發(fā)展

（一）質(zhì)疑和挑戰(zhàn)

從傳統(tǒng)區(qū)域主義到多中心主義，再到新區(qū)域主義，可以發(fā)現(xiàn)，新區(qū)域主義的核心主張就是對大都市區(qū)的政府碎片化問題，主要采用“沒有政府的大都市區(qū)治理”模式，多個政府之間以及政府和私有部門之間開展有效合作，是提供區(qū)域公共服務(wù)和解決區(qū)域跨界問題的首要選擇。實際上，新區(qū)域主義產(chǎn)生以來，盡管在某種程度上引領(lǐng)著歐美大都市區(qū)治理問題的學(xué)術(shù)話語權(quán)和實踐方向，但也存在不同的理論爭論和實踐質(zhì)疑。從當(dāng)前來看，主要存在三個方面的質(zhì)疑和批評：一是對大都市區(qū)政府缺失以后治理有效性的質(zhì)疑。如學(xué)者John J. Harrigan和Ronald K.Vogel提出了“新區(qū)域主義真正能夠?qū)崿F(xiàn)沒有政府的治理嗎？”的疑問，認(rèn)為盡管新區(qū)域主義不提倡采取政府結(jié)構(gòu)改革，而依賴橫向合作的路徑來達(dá)到大都市區(qū)治理的目的，但在現(xiàn)實中，一些大都市政府仍然在努力開辟發(fā)展機(jī)制和區(qū)域機(jī)構(gòu)，為大都市區(qū)的規(guī)劃增長、高效區(qū)域服務(wù)、建設(shè)資本密集型的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等提供更多的協(xié)調(diào)和幫助。因此，他們對新區(qū)域主義提出了“如果沒有大都市區(qū)域政府，大都市區(qū)還能出現(xiàn)治理格局嗎？”的最大質(zhì)疑，并提出大都市區(qū)治理需要認(rèn)真的思考和精心的設(shè)計，以便在大都市區(qū)層面實現(xiàn)更有力的協(xié)調(diào)和公共服務(wù)的一體化[12]。二是對大都市區(qū)治理形式及正式結(jié)構(gòu)的爭論。關(guān)于新區(qū)域主義針對大都市區(qū)治理提出的非正式結(jié)構(gòu)安排，引發(fā)了不同學(xué)者對“到底是否需要一個區(qū)域結(jié)構(gòu)？”“如果需要的話，應(yīng)該是什么類型的結(jié)構(gòu)？”的爭論。如Dabid Rusk和Neal Peirce堅持認(rèn)為，在有效的大都市區(qū)治理中，擁有一定權(quán)威性的正式結(jié)構(gòu)是非常必要的，并提出大都市區(qū)最高效的治理路徑應(yīng)該是對縣政府實行完全賦權(quán)和取消城市政府，以及構(gòu)建多主體共同參與的“傘形”治理結(jié)構(gòu)[13]。而Willliam Dodge和Allan Wallis認(rèn)為，對大都市區(qū)治理而言，政府結(jié)構(gòu)是一個無法繞開的話題，但在考慮采取什么結(jié)構(gòu)之前，更應(yīng)該多考慮的是區(qū)域治理的重要性、現(xiàn)實狀態(tài)和發(fā)展愿景，對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的評估，優(yōu)先采取措施防止經(jīng)濟(jì)衰退、種族隔離，區(qū)域意識的培養(yǎng)等重大問題，但大都市區(qū)治理唯一可行的方法應(yīng)該是構(gòu)建一個廣泛的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。三是對大都市區(qū)內(nèi)部合作的質(zhì)疑。新區(qū)域主義認(rèn)為，大都市區(qū)治理的核心手段應(yīng)該是政府之間、政府和私有部門之間采取合作，但這些合作能否產(chǎn)生并有效加以維護(hù)下去，成為諸多學(xué)者質(zhì)疑的地方。如社會科學(xué)家Gregory Squires認(rèn)為在公私合作關(guān)系之中，兩者所處的地位并不平等，公共部門出于絕對地位，這種格局不利于形成真正長久的合作關(guān)系，更重要的是，大都市區(qū)公私之間合作最重要的受益者，往往是大型企業(yè)、開發(fā)商以及一些把成本轉(zhuǎn)嫁給消費者的大型機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)厝瞬⒉荒軓暮献髦姓嬲芤妫ㄈ绺嗟木蜆I(yè)機(jī)會、更低的稅收、更好的服務(wù)等），也無法實現(xiàn)合作利益在空間上的公平分配，無法抑制工業(yè)衰退和貧困、種族化等，甚至公私合作還會破壞公平競爭的市場環(huán)境[14]。從上述種種爭論可見，針對大都市區(qū)治理而言，新區(qū)域主義理論本身也并不是完美無缺，政府之間以及政府與私人之間的合作，也并不代表大都市區(qū)治理的終結(jié)。如何尋求在理論上做出更加合理的解釋，在實踐上采取更多樣可行的治理思想和操作體系，仍然是新區(qū)域主義需要不斷完善和探討的話題。

（二）發(fā)展趨勢

21世紀(jì)以來，圍繞著大都市區(qū)政府和大都市區(qū)治理這一核心議題，西方的新區(qū)域主義研究在學(xué)術(shù)界日漸引起越來越多的關(guān)注，這是因為當(dāng)前城市發(fā)展普遍面臨著空間蔓延、城市退化、增長極限、城市競爭等問題，而新區(qū)域主義除了針對大都市區(qū)治理提出了“合作”“網(wǎng)絡(luò)”“共享”等這些中觀治理思想，還從城市建設(shè)角度提出了新城市主義、精明增長、可持續(xù)社區(qū)等微觀治理策略，這些主張能夠更好地解決城市發(fā)展面臨的上述問題和需求[8]。與此同時，近年來，新區(qū)域主義研究呈現(xiàn)多主題、多領(lǐng)域、多方法的跨學(xué)科融合發(fā)展趨勢，一些西方學(xué)者認(rèn)為，未來的新區(qū)域主義重點應(yīng)該關(guān)注以下相關(guān)議題：一是大都市區(qū)規(guī)劃問題。Wheeler提出，新區(qū)域主義的關(guān)注點不應(yīng)該是大都市區(qū)管理或大都市區(qū)治理，而應(yīng)該關(guān)注和尋求適合于具有集中增長和政府碎片化特點的大都市區(qū)的規(guī)劃方法，并呼吁通過大都市區(qū)結(jié)構(gòu)的改革來減少大都市區(qū)規(guī)劃的阻力和障礙[15]。二是大都市區(qū)地方公共經(jīng)濟(jì)問題。如Parks等指出，要想真正解決大都市區(qū)治理的問題，應(yīng)該從地方公共經(jīng)濟(jì)入手，特別要深入分析公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)問題，尋求不同層次、不同規(guī)模公共服務(wù)的地方政府治理手段和行為，通過采用靈活多樣、實用有效的公共服務(wù)生產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，相信可以化解大都市區(qū)面臨的分割問題 [16]。三是精明增長或智慧增長成為新區(qū)域主義運(yùn)動支持的政策方向。例如，美國學(xué)者Scott認(rèn)為精明增長已經(jīng)成為新區(qū)域主義倡導(dǎo)的一項重要政策議題，但這種增長模式的實現(xiàn)，需要依靠公交導(dǎo)向的城市開發(fā)政策加以支撐，更需要大都市區(qū)有效的治理模式和治理機(jī)制[17]。

五、結(jié)論與啟示

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系表明，跨行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)的高度互動、融合與一體化，必然導(dǎo)致跨界政治體制做出必要的改革和響應(yīng)，典型代表就是經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展倒逼不斷建立的跨國全球治理體系。在一個國家范圍內(nèi)，大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，也是促發(fā)大都市區(qū)跨界治理理論不斷創(chuàng)新的根本動力。美國大都市區(qū)是一個十分龐大而復(fù)雜的地域空間單元，具有碎片、多元的政府間關(guān)系，如何有效治理大都市區(qū)，始終是困惑研究者和實踐者的一個現(xiàn)實難題。盡管新區(qū)域主義代表了大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更多的利益訴求而受到一定的青睞，但由于美國本身復(fù)雜的政治體系結(jié)構(gòu)和價值觀念，在實踐中，對傳統(tǒng)的大都市政府管理和崇尚合作的大都市區(qū)治理，始終存在著諸多的質(zhì)疑和反對之聲。因此，可以大膽地做出一個結(jié)論：經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的沖動始終無法超越政治利益的追求動力，在20年或更長時期后的美國大都市區(qū)由地方政府實體主導(dǎo)的零碎化治理大局不會發(fā)生根本性的變革，由新區(qū)域主義主張的區(qū)域治理始終受到多方力量的抵制，新區(qū)域主義的發(fā)展前途有待進(jìn)一步觀察。在治理實踐中，在地方自治、政治利益等多重因素的綜合作用下，可能依然呈現(xiàn)集權(quán)型、松散型、均權(quán)型的多元化治理模式。

實際上，盡管國內(nèi)外學(xué)界對大都市區(qū)的概念界定不盡一致，我國官方采用的概念是城市群，但大都市區(qū)或城市群的基本特征都是跨越多個相對獨立的地方行政單元。所謂的大都市區(qū)治理，本質(zhì)就是處理好行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，旨在依靠重建現(xiàn)代區(qū)際政治格局來促進(jìn)同城化現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和區(qū)域社會的公平和諧。針對中國而言，城市群發(fā)展已經(jīng)成為國家促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具，如何構(gòu)建有效的跨域治理體系，同樣也是國家治理體系中的一個重大議題。而在具體的治理模式選擇中，既要充分吸收借鑒西方大都市區(qū)治理理論的精髓，又要注重西方理論的中國化改造，從中國城市化發(fā)展的實際出發(fā)，根據(jù)不同規(guī)模、不同層級城市群或大都市區(qū)的治理需求，構(gòu)建由中央政府、地方政府以及集黨組織、政府、市場、社會為一體的多樣多層跨界治理模式，包括跨區(qū)域治理（剛性的區(qū)劃合并調(diào)整、松散的聯(lián)席會議制度、區(qū)域合作辦公室、設(shè)立特區(qū)等）、跨層級治理（部市合作等）、跨部門治理（一網(wǎng)通辦、數(shù)據(jù)共享等）、跨公私合作治理（區(qū)域社會組織、區(qū)域公民社會）等，旨在有效解決制約城市群經(jīng)濟(jì)一體化、要素自由流動、社會公平包容的體制瓶頸和難點，實現(xiàn)整個區(qū)域的高質(zhì)量一體化發(fā)展和公共利益的最大化。

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[責(zé)任編輯：李君安]

Abstract：Since the 1820s， how to effectively deal with the problem of government's fragmentation in metropolitan area has become a hot topic for researchers in western countries. In this process， two important governance thoughts——traditional regionalism and new regionalism——emerged and played an important guiding role in government's integrated decision-making governance and government's institutional innovation and reform. This paper illuminates the meaning， the origin， and main features of traditional regionalism， then， its challenges ahead-on and development trend. Though new regionalism is favored to some extent， its development prospect still needs to be observed. In choosing its specific governance model， China needs both to fully absorb the quintessence of the Western metropolitan governance theory and its modification in China so as to construct a multi-layered， diversified and integrated governance model.

Key words：Metropolitan Area ;Integrated Governance ;Traditional Regionalism ;New Regionalism