基于國(guó)家公園體制建設(shè)背景的保護(hù)地管理研究
——以泰山地域?yàn)槔?/h1>
2019-06-18 06:03:02徐放
中國(guó)園林 2019年5期
徐 放
劉悄然
趙 鳴*
黨的十八屆三中全會(huì)上提出要建立國(guó)家公園體制，并將此納入生態(tài)文明建設(shè)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出：“建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。[1]”2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要在對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等保護(hù)地類型進(jìn)行重組的基礎(chǔ)之上，合理界定國(guó)家公園范圍。十九大報(bào)告提出，要“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[2]。最終將國(guó)家公園體制明確為中國(guó)保護(hù)地管理的主要體制，與此配套的國(guó)家公園管理局在2018年4月揭牌成立。
為了保護(hù)地域生態(tài)環(huán)境，美國(guó)人喬治·卡特琳(George Catlin)提出了“國(guó)家公園”的概念。地域作為自然與人文因素相互作用而形成的綜合體，反映的是人對(duì)于時(shí)空、人類活動(dòng)因素、自然環(huán)境和人文環(huán)境的綜合認(rèn)識(shí)[3]。IUCN(世界自然保護(hù)聯(lián)盟)將國(guó)家公園定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游覽的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園體制建立的目的，應(yīng)包含對(duì)自然與文化的保護(hù)和利用。
美國(guó)國(guó)家公園體系分為自然生態(tài)和文化歷史2種保護(hù)類型，在學(xué)術(shù)研究中，美國(guó)國(guó)家公園多指前者，保護(hù)的對(duì)象是具有保護(hù)價(jià)值的自然區(qū)域。文化歷史國(guó)家公園保護(hù)內(nèi)容主要包括：軍事活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治事件、歷史人物和具有歷史價(jià)值的建筑、街區(qū)、城市。美國(guó)重視國(guó)家文化遺產(chǎn)保護(hù)：以文化為保護(hù)對(duì)象的國(guó)家公園類型數(shù)量多、占比高、類型全面；注重整體保護(hù)，在文化遺產(chǎn)周邊設(shè)立緩沖區(qū)并統(tǒng)一劃入保護(hù)范圍；保護(hù)范圍完整，在尊重土地所有權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)購(gòu)買、捐贈(zèng)、協(xié)商等多種方式保障國(guó)家公園完整性；立法完善，設(shè)立保護(hù)法和授權(quán)法，保護(hù)與利用相結(jié)合[4]。中國(guó)保護(hù)地如以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī)，從生態(tài)系統(tǒng)的完整性角度出發(fā)，推進(jìn)中國(guó)外圍保護(hù)區(qū)“擴(kuò)容”工作，可以借鑒北美國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]。
表1 中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)概況統(tǒng)計(jì)
國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家公園體制的研究多以國(guó)外國(guó)家公園制度建設(shè)和應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合中國(guó)保護(hù)地現(xiàn)狀，從單純的制度分析擴(kuò)展到相關(guān)案例研究。楊銳從改進(jìn)中國(guó)自然和文化遺產(chǎn)角度出發(fā)，指出美國(guó)分區(qū)(zoning)的方法是行之有效的保護(hù)和管理手段，并且得到了大多數(shù)國(guó)家的利用[6]；研究提出了中國(guó)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地管理中存在的問題，并歸納為認(rèn)識(shí)、資金、法規(guī)、能力、體制、環(huán)境和技術(shù)7個(gè)方面[7]；從完善中國(guó)自然保護(hù)地體系出發(fā)，明確了中國(guó)建立國(guó)家公園體制的意義和需要注意的問題[8]。趙智聰?shù)韧ㄟ^(guò)對(duì)保護(hù)地的規(guī)定和保護(hù)對(duì)象研究，提出了我國(guó)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)設(shè)想，并強(qiáng)調(diào)了設(shè)想實(shí)現(xiàn)的四重保障[9]。莊優(yōu)波等以國(guó)家公園體制9處試點(diǎn)為例，構(gòu)建了國(guó)家公園體制建設(shè)的三層次認(rèn)識(shí)框架，歸納了各試點(diǎn)的特點(diǎn)和不足[10]。同樣以此為例，田美玲等依據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)建立了中國(guó)國(guó)家公園的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括面積、資源級(jí)別、人類足跡指數(shù)和功能全面性4個(gè)方面，據(jù)此提出中國(guó)國(guó)家公園要加強(qiáng)功能全面性建設(shè)和管控措施[11]。王蕾等提出全球國(guó)家公園的共性特點(diǎn)：1)價(jià)值較高的保護(hù)區(qū)域(包括水域)；2)需要兼顧保護(hù)與利用，要為公眾提供多種服務(wù)，全面體現(xiàn)公益性，不能全域封閉管理；3)中央政府對(duì)其保護(hù)與利用要承擔(dān)重要責(zé)任[12]。馬洪波以三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)為研究對(duì)象，提出要在管理理念上強(qiáng)調(diào)公益性，以保護(hù)自然資源的永續(xù)利用和為人民提供游憩機(jī)會(huì)為目的[13]?？梢钥闯觯瑖?guó)內(nèi)國(guó)家公園的研究對(duì)象，多為國(guó)外已建成的國(guó)家公園和國(guó)內(nèi)選定的國(guó)家公園體制試點(diǎn)。
中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)，就是將眾多類型的保護(hù)地，逐步納入國(guó)家公園體制進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)地域內(nèi)自然和文化的完整保護(hù)。從源頭上解決保護(hù)職能部門、保護(hù)空間范圍、保護(hù)資金、經(jīng)營(yíng)和立法5個(gè)方面的問題[14]。立足于已成立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，對(duì)體制未建或待建的保護(hù)地進(jìn)行研究，借鑒國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)分析其管理現(xiàn)狀，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1 中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)
1.1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)概況
中國(guó)目前設(shè)立的保護(hù)地類型包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園等，其中與IUCN提出的國(guó)家公園概念最為接近的是風(fēng)景名勝區(qū)[15]。截至2017年底，我國(guó)設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，依面積排序包括：三江源、大熊貓、東北虎豹、普達(dá)措、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、長(zhǎng)城和祁連山，共10處(表1)。中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)涉及全國(guó)12個(gè)省份，試點(diǎn)區(qū)總面積占國(guó)土面積的1.95%以上，著重解決保護(hù)地重疊交叉、多頭管理的問題。
1.2 國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
國(guó)家公園體制試點(diǎn)內(nèi)，應(yīng)包含具有國(guó)家級(jí)代表性、科研和保護(hù)價(jià)值的自然或文化遺產(chǎn)。確定范圍的9處試點(diǎn)中，包含世界自然或文化遺產(chǎn)的有7處。東北虎豹、錢江源試點(diǎn)也擁有國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)價(jià)值的東北虎豹、白頸長(zhǎng)尾雉、黑麂和原始森林等自然遺產(chǎn)。10處試點(diǎn)中，僅長(zhǎng)城試點(diǎn)以保護(hù)文化遺產(chǎn)為主要設(shè)立目的，園區(qū)面積最小。說(shuō)明目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)的選擇仍以自然生態(tài)保護(hù)為主要目的，文化遺產(chǎn)保護(hù)相對(duì)較弱。
多數(shù)試點(diǎn)區(qū)已建立專屬管理機(jī)構(gòu)并頒布了管理?xiàng)l例?！督?guó)家公園體制總體方案》提出，國(guó)家公園應(yīng)遵循一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)政府垂直管理的體制建設(shè)原則[17]，將國(guó)家公園管理權(quán)歸屬省級(jí)政府，避免了中央部委授牌進(jìn)而“爭(zhēng)奪地盤”的現(xiàn)象。部分管理機(jī)構(gòu)已制定了相關(guān)管理規(guī)范，如昆明市林業(yè)局頒布了《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，負(fù)責(zé)省內(nèi)國(guó)家公園的管理運(yùn)營(yíng)，詳細(xì)規(guī)定了普達(dá)措國(guó)家公園管理局的權(quán)限、允許或禁止的利用方式，以及處罰形式和力度等。
國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍和園區(qū)劃定以生態(tài)保護(hù)為目的，不受行政區(qū)劃影響。試點(diǎn)可以基于原有的保護(hù)地類型進(jìn)行重組，將原屬各部門權(quán)屬的自然、文化遺產(chǎn)調(diào)查摸底之后，統(tǒng)一納入試點(diǎn)區(qū)保護(hù)。截至2017年底成立的三江源、大熊貓、東北虎豹大型試點(diǎn)，各涉及2～3個(gè)省份，并確定了唯一的主管省級(jí)政府。此舉表明，在明確國(guó)家公園體制試點(diǎn)主要管理權(quán)屬的前提下，試點(diǎn)區(qū)管理范圍可以跨越省市行政區(qū)劃限制，如東北虎豹試點(diǎn)由吉林省政府主要負(fù)責(zé)，黑龍江配合。國(guó)家公園體制試點(diǎn)內(nèi)多存在駐地單位、村莊甚至城鎮(zhèn)，保護(hù)地各區(qū)域存在地理分割?？梢愿鶕?jù)各區(qū)域的地理位置、自然生態(tài)特征分園區(qū)進(jìn)行管理。如三江源國(guó)家公園下設(shè)長(zhǎng)江源區(qū)、黃河源區(qū)和瀾滄江園區(qū)，各自分管源頭流域生態(tài)保護(hù)工作。
國(guó)家公園保護(hù)資金的來(lái)源和使用，遵循“收支兩條線”管理。中國(guó)各類型保護(hù)地財(cái)政收入大致包括3個(gè)來(lái)源：財(cái)政撥款、特許經(jīng)營(yíng)、門票收入?！督?guó)家公園體制總體方案》提出，如要將國(guó)家公園建設(shè)成為國(guó)家所有、全民共享、世代傳承的保護(hù)地，資金投入要以中央政府為主，即國(guó)家公園管理局出資。嚴(yán)格管制特許經(jīng)營(yíng)范圍和種類、降低甚至免除國(guó)家公園門票，最終實(shí)現(xiàn)收支完全公開透明、保護(hù)地國(guó)家所有、全民共享。
2 泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀
2.1 管理體制問題
2.1.1 區(qū)域重疊、多頭管理
泰山地域保護(hù)地名號(hào)所指范圍多以自然遺產(chǎn)為基礎(chǔ)劃定，范圍劃分存在重疊(圖1)，部分名號(hào)將泰山作為整個(gè)魯中地區(qū)的代表，如泰山世界地質(zhì)公園；部分僅指泰山主山，如國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。
我國(guó)名山的功能歷經(jīng)幾千年的演化，形成了獨(dú)特的風(fēng)景名勝區(qū)，它是以具有美學(xué)、科學(xué)價(jià)值的自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化融為一體，主要滿足人對(duì)自然的精神文化活動(dòng)需求的地域空間綜合體[18]。泰山主山是各名號(hào)涵蓋范圍的核心，受泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“泰山管委”)管轄。泰山風(fēng)景名勝區(qū)位于泰安、濟(jì)南、萊蕪3座城市之間，總面積138km2，包括3個(gè)景區(qū)(表2)。泰山主山和靈巖寺景區(qū)分別為泰山管委和濟(jì)南長(zhǎng)清區(qū)管轄。這種分割管理方式使泰山風(fēng)景名勝區(qū)的自然和文化資源在保護(hù)力度上并不均衡，旅游發(fā)展也不協(xié)調(diào)：泰山主景區(qū)旅游開發(fā)程度較高，有駕車、步行、索道3種游覽方式，年游覽人次高達(dá)573萬(wàn)①，旅游超量接待。而靈巖寺景區(qū)、蒿里山-靈應(yīng)宮景區(qū)游客訪問量極低，與泰山主山也不屬于同一游覽體系。
2.1.2 用地權(quán)屬不一
泰山風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬并不完全歸于泰山管委(表3)，滯留用地類型約占景區(qū)總面積的0.44%，尤以軍隊(duì)駐地為主，面積最大的200師軍隊(duì)駐地占地28.6hm2，現(xiàn)已廢棄卻仍未劃入泰山管委管轄。居民社會(huì)用地以濟(jì)南靈巖景區(qū)內(nèi)的靈巖村為主，其他零星分布于泰山主山周邊，包括三合村、白馬石村等，景區(qū)內(nèi)水源豐富，村民用水長(zhǎng)期依賴河湖泉井。復(fù)雜的土地權(quán)屬給景區(qū)帶來(lái)了管理問題：軍隊(duì)駐地禁止泰山管委勘察調(diào)研，景區(qū)基礎(chǔ)資料存在部分空白；部分駐山單位和村鎮(zhèn)雖然資源現(xiàn)狀明確，但管轄權(quán)屬于上級(jí)市政府，泰山管委無(wú)權(quán)調(diào)整用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。
圖1 泰山地域保護(hù)地名號(hào)范圍示意(作者繪)
表2 泰山風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)劃分
表3 泰山風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)用地現(xiàn)狀
表4 帝王禪地概況統(tǒng)計(jì)
圖2 泰山地域道教景觀密度分析(底圖引自Google地圖)
圖3 泰山地域佛教景觀密度分析(底圖引自Google地圖)
表5 泰山主山非步行游覽路線概況
2.2 管理范圍問題
泰山地域文化遺產(chǎn)并未實(shí)現(xiàn)完整保護(hù)，泰山文化是封禪、儒、釋、道和民間文化相融合的文化綜合體，各自以自然條件為基礎(chǔ)產(chǎn)生和發(fā)展。封禪、儒、釋、道人文景觀利用風(fēng)景園林設(shè)計(jì)理法，在泰山地域內(nèi)依主次分布、布局完整，并向泰山主山周邊群山延伸。
封禪是泰山特有的帝王祭祀活動(dòng)，具備國(guó)家級(jí)文化遺產(chǎn)保護(hù)價(jià)值?！妒酚浾x》云：“泰山上筑土為壇以祭天，報(bào)天之功，故曰封。泰山下小山上除地，報(bào)地之功，故曰禪。[19]”自秦始皇開始，完整遵循禮制舉行的封禪活動(dòng)共計(jì)10次，先在泰山主山封天，再至周邊山體禪地(表4)。封禪活動(dòng)中與帝王隨行的方士成為泰山道教發(fā)展的最初力量。結(jié)合《岱覽》[20]《岱史》[21]《泰山志》[22]《泰山道里記》[23]，將其中道教建筑、園林、碑刻等祭祀景觀按方位制成熱力圖(圖2)，可以看出道教緊隨封禪建立的泰山主山游覽骨架，在泰山岱頂和南側(cè)中路景觀線建立道教場(chǎng)所，并以此為核心，向徂徠山、布山以及符合道家思想的琨瑞山和陶山發(fā)展。佛教最遲于東晉時(shí)期傳入泰山地域。由于時(shí)間晚于道教，失去了泰山主山這一宗教發(fā)展核心。以同樣的方式對(duì)佛教祭祀景觀進(jìn)行密度分析(圖3)，可以看出佛教以靈巖和昆瑞山為核心，向布山、新甫山擴(kuò)張，整體圍繞泰山主山發(fā)展，據(jù)此對(duì)泰山地域內(nèi)文化進(jìn)行完整保護(hù)，范圍應(yīng)包含：泰山主山、蒿里山、徂徠山、靈巖、昆瑞山、云云山、新甫山、亭亭山、陶山、布山和肅然山。
2.3 管理運(yùn)營(yíng)問題
2.3.1 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目嚴(yán)重破壞自然和文化遺產(chǎn)
岱頂是泰山主山自然和文化遺產(chǎn)的絕對(duì)核心，雖然索道和機(jī)動(dòng)車道的建設(shè)滿足了旅游開發(fā)需求、降低了運(yùn)輸成本、增加了旅游收入(表5)，但卻破壞了主山的地形、植被生態(tài)和自然景觀，也使岱頂景區(qū)超量接待，削弱了泰山的自然和文化遺產(chǎn)價(jià)值，與游客需求和世界雙遺產(chǎn)的保護(hù)原則不符[24]。
2.3.2 財(cái)政收入依賴門票收入
根據(jù)中央和省級(jí)政府要求，泰山管委在部門網(wǎng)站向社會(huì)公開2014—2016年預(yù)決算③，公布的事業(yè)單位收入中并不包括門票、客運(yùn)和索道收入。決算數(shù)據(jù)均于次年9月公布，收支的及時(shí)性和公開性須進(jìn)一步加強(qiáng)。以最新公布的2016年決算數(shù)據(jù)為例，泰山風(fēng)景名勝區(qū)財(cái)政撥款 42 538.1萬(wàn)元，事業(yè)收入121.7萬(wàn)元，其他收入306.9萬(wàn)元。依據(jù)2017年泰山景區(qū)工作會(huì)議公布的數(shù)據(jù)推算，2016年泰山門票、客運(yùn)和索道收入約為11.3億元[25]。
從各收入的占比可以看出，泰山的經(jīng)營(yíng)主要依賴門票、客運(yùn)和索道收入以及財(cái)政撥款，尤以前三者為主。2016年泰山景區(qū)旅游人次537萬(wàn)、進(jìn)山人次404.5萬(wàn)，人均門票、索道、客運(yùn)花費(fèi)279.4元。泰山旺季(2—11月)門票125元，淡季(12—次年1月)100元④，門票月均價(jià)120.8元。除去門票外，平均每名游客都乘坐了一次中天門索道和天外村汽車客運(yùn)，泰山旅游趨于快餐化。
3 國(guó)家公園體制建設(shè)對(duì)于泰山地域保護(hù)地的啟示
3.1 明確管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)
如果將來(lái)在泰山地域建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)，應(yīng)將泰山管委和靈巖寺景區(qū)管理委員會(huì)分別從泰安和濟(jì)南政府旗下剝離，轉(zhuǎn)受國(guó)家公園管理局領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)景區(qū)內(nèi)權(quán)屬?gòu)?fù)雜的土地，通過(guò)置換、租借、贖買等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上要優(yōu)化目前公安、地稅、工商分局和信訪等部門的配置，精簡(jiǎn)甚至取消接待、門票、客運(yùn)和索道管理部門。將管理目的向生態(tài)保護(hù)靠攏，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的國(guó)家性、公共性、精神性和多元性[26]。
而如果短期內(nèi)國(guó)家公園體制建設(shè)不將泰山地域納入試點(diǎn)，泰山管委也可以借鑒國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，與位于景區(qū)之內(nèi)卻沒有管轄權(quán)的靈巖和駐地單位屬地進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如對(duì)岱頂進(jìn)行重新規(guī)劃，將微波站、氣象站進(jìn)行建筑外觀改造；對(duì)無(wú)須占據(jù)岱頂?shù)目哲娰e館、電臺(tái)賓館等接待場(chǎng)所進(jìn)行拆除，維持岱頂文物古跡整體風(fēng)貌。難以確立權(quán)責(zé)的靈巖地區(qū)，可以獨(dú)立進(jìn)行景區(qū)規(guī)劃和保護(hù)工作，保障規(guī)劃保護(hù)工作落地。
3.2 調(diào)整保護(hù)管理范圍
自然與文化雙重遺產(chǎn)不是簡(jiǎn)單的“自然+文化”，而是自然與文化交融為一體，不可分割[15]。泰山地域可以利用文化遺產(chǎn)分布來(lái)劃定保護(hù)地范圍，將泰山主山、徂徠山、蒿里山、陶山、靈巖和新甫山共同納入管理范圍。濟(jì)南昆瑞山、萊蕪境肅然山和泰安肥城縣境內(nèi)的布山，三者可以作為泰山地域保護(hù)的緩沖區(qū)。參照文化分布調(diào)整泰山旅游規(guī)劃，以封禪文化強(qiáng)調(diào)主山周邊山體的文化底蘊(yùn)，以佛教文化強(qiáng)調(diào)靈巖、昆瑞山的旅游價(jià)值，最大限度地分擔(dān)泰山主山的旅游壓力。
3.3 優(yōu)化管理運(yùn)營(yíng)方式
泰山主景區(qū)高昂的門票價(jià)格和部分景點(diǎn)二次售票的制度削弱了游客的游覽積極性，也促生了冒險(xiǎn)逃票行為；客運(yùn)和索道建設(shè)造成的生態(tài)破壞不可估量又難以恢復(fù)。從國(guó)家公園體制建設(shè)角度出發(fā)，泰山管委應(yīng)將門票作為調(diào)控游客數(shù)量的手段，降低票價(jià)或免除門票的同時(shí)，盡早普及門票網(wǎng)上預(yù)約制度：客流量大時(shí)適當(dāng)收取門票，網(wǎng)上預(yù)約放票錯(cuò)開進(jìn)山時(shí)段、分散紅門登山線的游客，從時(shí)間和空間兩方面減輕中路景觀線的游客壓力。
泰山天外村機(jī)動(dòng)車道、中天門索道和后石塢索道對(duì)生態(tài)的破壞尤為嚴(yán)重，建議逐步減少使用直至拆除；桃花源索道、桃花峪機(jī)動(dòng)車道使用頻率低，可以留作貨物運(yùn)輸和便捷登山的唯一路徑。除索道、客運(yùn)以外，泰山景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還包括紀(jì)念品售賣和旅游住宿。當(dāng)前游客普遍存在舉證維權(quán)困難的問題，建議結(jié)合大數(shù)據(jù)進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字化景區(qū)建設(shè)，明確各商戶責(zé)任。
3.4 融入非政府組織管理
泰山風(fēng)景名勝區(qū)的管理模式以政府為絕對(duì)核心，雖然保證了泰山地域資源全民所有的公有屬性，但卻使科研教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾等非政府組織難以參與景區(qū)管理，保護(hù)地公管和公正屬性難以實(shí)現(xiàn)[27]。國(guó)家公園體制試點(diǎn)的保護(hù)對(duì)象，包括具有科研價(jià)值的生態(tài)環(huán)境，泰山主山的部分項(xiàng)目建設(shè)卻違背了科學(xué)保護(hù)原則，索道的建設(shè)忽視了專家的論證結(jié)果，不可逆地破壞了月觀峰生態(tài)環(huán)境；經(jīng)石峪水壩建設(shè)出于保護(hù)目的，盲目攔水卻加速了經(jīng)石風(fēng)化。在今后的景區(qū)管理中，泰山管委可以借鑒國(guó)家公園體制建設(shè)扭轉(zhuǎn)自身管理理念，側(cè)重生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)與科研院所和高校的合作，防止類似悲劇再發(fā)生。
泰山進(jìn)山游客數(shù)量分布并不平均，節(jié)假日登山人數(shù)激增。2017年9月舉行的泰山國(guó)際登山節(jié)共有3 000余人報(bào)名，但實(shí)際當(dāng)日有近萬(wàn)人參加。游客游覽時(shí)間的集中為泰山管委的游客管理工作帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)，旅游旺季安全員人數(shù)不足。建議結(jié)合美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人輔助泰山旺季旅游的管理。以《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)，加強(qiáng)社團(tuán)志愿者培訓(xùn)，在增強(qiáng)自身服務(wù)意識(shí)能力的同時(shí)，也要切實(shí)保障志愿者利益。
4 結(jié)語(yǔ)
十九大報(bào)告繼續(xù)將加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)作為全黨的核心工作之一。從美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)目前設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，在保護(hù)面積和價(jià)值上完全具備建設(shè)國(guó)家公園的潛質(zhì)。目前國(guó)內(nèi)已建成的多種保護(hù)地類型，也有必要借鑒美國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整自身管理體制。泰山地域各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確自身權(quán)責(zé)，借鑒國(guó)家公園建設(shè)管理中置換、租借或贖買等靈活方式讓土地權(quán)屬趨于完整；在明晰區(qū)域內(nèi)自然和文化遺產(chǎn)分布的前提下，增加保護(hù)地范圍，將封禪、道教和佛教文化納入保護(hù)范圍；管理運(yùn)營(yíng)上扭轉(zhuǎn)理念，將管理重心從營(yíng)利轉(zhuǎn)到保護(hù)上來(lái)，降低游客支出；管理模式上積極引入非政府力量，實(shí)現(xiàn)景區(qū)管理的公開、透明、科學(xué)。
致謝：感謝泰山學(xué)者周郢對(duì)研究的指導(dǎo)建議，感謝泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)接受訪談并提供資料。
注釋：
① 數(shù)據(jù)引自泰山風(fēng)景名勝區(qū)網(wǎng)站：http://www.mounttai.com.cn/12692.shtml。
② 秦始皇封禪儀式保密，禪地場(chǎng)所不詳，部分學(xué)說(shuō)認(rèn)為梁父通“良輔”，指泰山周邊某山體；亦有學(xué)說(shuō)認(rèn)為是今梁父山。
③ 根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》《山東省政府信息公開辦法》及省市有關(guān)要求，泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)公布決算年份為2014、2015、2016年，預(yù)算年份為2015、2016、2017年。
④ 數(shù)據(jù)引自泰山風(fēng)景名勝區(qū)網(wǎng)站：http://www.mounttai.com.cn/137.shtml。
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徐 放
劉悄然
趙 鳴*
黨的十八屆三中全會(huì)上提出要建立國(guó)家公園體制，并將此納入生態(tài)文明建設(shè)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出：“建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。[1]”2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要在對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等保護(hù)地類型進(jìn)行重組的基礎(chǔ)之上，合理界定國(guó)家公園范圍。十九大報(bào)告提出，要“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[2]。最終將國(guó)家公園體制明確為中國(guó)保護(hù)地管理的主要體制，與此配套的國(guó)家公園管理局在2018年4月揭牌成立。
為了保護(hù)地域生態(tài)環(huán)境，美國(guó)人喬治·卡特琳(George Catlin)提出了“國(guó)家公園”的概念。地域作為自然與人文因素相互作用而形成的綜合體，反映的是人對(duì)于時(shí)空、人類活動(dòng)因素、自然環(huán)境和人文環(huán)境的綜合認(rèn)識(shí)[3]。IUCN(世界自然保護(hù)聯(lián)盟)將國(guó)家公園定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游覽的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園體制建立的目的，應(yīng)包含對(duì)自然與文化的保護(hù)和利用。
美國(guó)國(guó)家公園體系分為自然生態(tài)和文化歷史2種保護(hù)類型，在學(xué)術(shù)研究中，美國(guó)國(guó)家公園多指前者，保護(hù)的對(duì)象是具有保護(hù)價(jià)值的自然區(qū)域。文化歷史國(guó)家公園保護(hù)內(nèi)容主要包括：軍事活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治事件、歷史人物和具有歷史價(jià)值的建筑、街區(qū)、城市。美國(guó)重視國(guó)家文化遺產(chǎn)保護(hù)：以文化為保護(hù)對(duì)象的國(guó)家公園類型數(shù)量多、占比高、類型全面；注重整體保護(hù)，在文化遺產(chǎn)周邊設(shè)立緩沖區(qū)并統(tǒng)一劃入保護(hù)范圍；保護(hù)范圍完整，在尊重土地所有權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)購(gòu)買、捐贈(zèng)、協(xié)商等多種方式保障國(guó)家公園完整性；立法完善，設(shè)立保護(hù)法和授權(quán)法，保護(hù)與利用相結(jié)合[4]。中國(guó)保護(hù)地如以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī)，從生態(tài)系統(tǒng)的完整性角度出發(fā)，推進(jìn)中國(guó)外圍保護(hù)區(qū)“擴(kuò)容”工作，可以借鑒北美國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]。
表1 中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)概況統(tǒng)計(jì)
國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家公園體制的研究多以國(guó)外國(guó)家公園制度建設(shè)和應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合中國(guó)保護(hù)地現(xiàn)狀，從單純的制度分析擴(kuò)展到相關(guān)案例研究。楊銳從改進(jìn)中國(guó)自然和文化遺產(chǎn)角度出發(fā)，指出美國(guó)分區(qū)(zoning)的方法是行之有效的保護(hù)和管理手段，并且得到了大多數(shù)國(guó)家的利用[6]；研究提出了中國(guó)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地管理中存在的問題，并歸納為認(rèn)識(shí)、資金、法規(guī)、能力、體制、環(huán)境和技術(shù)7個(gè)方面[7]；從完善中國(guó)自然保護(hù)地體系出發(fā)，明確了中國(guó)建立國(guó)家公園體制的意義和需要注意的問題[8]。趙智聰?shù)韧ㄟ^(guò)對(duì)保護(hù)地的規(guī)定和保護(hù)對(duì)象研究，提出了我國(guó)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)設(shè)想，并強(qiáng)調(diào)了設(shè)想實(shí)現(xiàn)的四重保障[9]。莊優(yōu)波等以國(guó)家公園體制9處試點(diǎn)為例，構(gòu)建了國(guó)家公園體制建設(shè)的三層次認(rèn)識(shí)框架，歸納了各試點(diǎn)的特點(diǎn)和不足[10]。同樣以此為例，田美玲等依據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)建立了中國(guó)國(guó)家公園的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括面積、資源級(jí)別、人類足跡指數(shù)和功能全面性4個(gè)方面，據(jù)此提出中國(guó)國(guó)家公園要加強(qiáng)功能全面性建設(shè)和管控措施[11]。王蕾等提出全球國(guó)家公園的共性特點(diǎn)：1)價(jià)值較高的保護(hù)區(qū)域(包括水域)；2)需要兼顧保護(hù)與利用，要為公眾提供多種服務(wù)，全面體現(xiàn)公益性，不能全域封閉管理；3)中央政府對(duì)其保護(hù)與利用要承擔(dān)重要責(zé)任[12]。馬洪波以三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)為研究對(duì)象，提出要在管理理念上強(qiáng)調(diào)公益性，以保護(hù)自然資源的永續(xù)利用和為人民提供游憩機(jī)會(huì)為目的[13]?？梢钥闯觯瑖?guó)內(nèi)國(guó)家公園的研究對(duì)象，多為國(guó)外已建成的國(guó)家公園和國(guó)內(nèi)選定的國(guó)家公園體制試點(diǎn)。
中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)，就是將眾多類型的保護(hù)地，逐步納入國(guó)家公園體制進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)地域內(nèi)自然和文化的完整保護(hù)。從源頭上解決保護(hù)職能部門、保護(hù)空間范圍、保護(hù)資金、經(jīng)營(yíng)和立法5個(gè)方面的問題[14]。立足于已成立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，對(duì)體制未建或待建的保護(hù)地進(jìn)行研究，借鑒國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)分析其管理現(xiàn)狀，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1 中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)
1.1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)概況
中國(guó)目前設(shè)立的保護(hù)地類型包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園等，其中與IUCN提出的國(guó)家公園概念最為接近的是風(fēng)景名勝區(qū)[15]。截至2017年底，我國(guó)設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，依面積排序包括：三江源、大熊貓、東北虎豹、普達(dá)措、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、長(zhǎng)城和祁連山，共10處(表1)。中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)涉及全國(guó)12個(gè)省份，試點(diǎn)區(qū)總面積占國(guó)土面積的1.95%以上，著重解決保護(hù)地重疊交叉、多頭管理的問題。
1.2 國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
國(guó)家公園體制試點(diǎn)內(nèi)，應(yīng)包含具有國(guó)家級(jí)代表性、科研和保護(hù)價(jià)值的自然或文化遺產(chǎn)。確定范圍的9處試點(diǎn)中，包含世界自然或文化遺產(chǎn)的有7處。東北虎豹、錢江源試點(diǎn)也擁有國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)價(jià)值的東北虎豹、白頸長(zhǎng)尾雉、黑麂和原始森林等自然遺產(chǎn)。10處試點(diǎn)中，僅長(zhǎng)城試點(diǎn)以保護(hù)文化遺產(chǎn)為主要設(shè)立目的，園區(qū)面積最小。說(shuō)明目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)的選擇仍以自然生態(tài)保護(hù)為主要目的，文化遺產(chǎn)保護(hù)相對(duì)較弱。
多數(shù)試點(diǎn)區(qū)已建立專屬管理機(jī)構(gòu)并頒布了管理?xiàng)l例?！督?guó)家公園體制總體方案》提出，國(guó)家公園應(yīng)遵循一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)政府垂直管理的體制建設(shè)原則[17]，將國(guó)家公園管理權(quán)歸屬省級(jí)政府，避免了中央部委授牌進(jìn)而“爭(zhēng)奪地盤”的現(xiàn)象。部分管理機(jī)構(gòu)已制定了相關(guān)管理規(guī)范，如昆明市林業(yè)局頒布了《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，負(fù)責(zé)省內(nèi)國(guó)家公園的管理運(yùn)營(yíng)，詳細(xì)規(guī)定了普達(dá)措國(guó)家公園管理局的權(quán)限、允許或禁止的利用方式，以及處罰形式和力度等。
國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍和園區(qū)劃定以生態(tài)保護(hù)為目的，不受行政區(qū)劃影響。試點(diǎn)可以基于原有的保護(hù)地類型進(jìn)行重組，將原屬各部門權(quán)屬的自然、文化遺產(chǎn)調(diào)查摸底之后，統(tǒng)一納入試點(diǎn)區(qū)保護(hù)。截至2017年底成立的三江源、大熊貓、東北虎豹大型試點(diǎn)，各涉及2～3個(gè)省份，并確定了唯一的主管省級(jí)政府。此舉表明，在明確國(guó)家公園體制試點(diǎn)主要管理權(quán)屬的前提下，試點(diǎn)區(qū)管理范圍可以跨越省市行政區(qū)劃限制，如東北虎豹試點(diǎn)由吉林省政府主要負(fù)責(zé)，黑龍江配合。國(guó)家公園體制試點(diǎn)內(nèi)多存在駐地單位、村莊甚至城鎮(zhèn)，保護(hù)地各區(qū)域存在地理分割?？梢愿鶕?jù)各區(qū)域的地理位置、自然生態(tài)特征分園區(qū)進(jìn)行管理。如三江源國(guó)家公園下設(shè)長(zhǎng)江源區(qū)、黃河源區(qū)和瀾滄江園區(qū)，各自分管源頭流域生態(tài)保護(hù)工作。
國(guó)家公園保護(hù)資金的來(lái)源和使用，遵循“收支兩條線”管理。中國(guó)各類型保護(hù)地財(cái)政收入大致包括3個(gè)來(lái)源：財(cái)政撥款、特許經(jīng)營(yíng)、門票收入?！督?guó)家公園體制總體方案》提出，如要將國(guó)家公園建設(shè)成為國(guó)家所有、全民共享、世代傳承的保護(hù)地，資金投入要以中央政府為主，即國(guó)家公園管理局出資。嚴(yán)格管制特許經(jīng)營(yíng)范圍和種類、降低甚至免除國(guó)家公園門票，最終實(shí)現(xiàn)收支完全公開透明、保護(hù)地國(guó)家所有、全民共享。
2 泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀
2.1 管理體制問題
2.1.1 區(qū)域重疊、多頭管理
泰山地域保護(hù)地名號(hào)所指范圍多以自然遺產(chǎn)為基礎(chǔ)劃定，范圍劃分存在重疊(圖1)，部分名號(hào)將泰山作為整個(gè)魯中地區(qū)的代表，如泰山世界地質(zhì)公園；部分僅指泰山主山，如國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。
我國(guó)名山的功能歷經(jīng)幾千年的演化，形成了獨(dú)特的風(fēng)景名勝區(qū)，它是以具有美學(xué)、科學(xué)價(jià)值的自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化融為一體，主要滿足人對(duì)自然的精神文化活動(dòng)需求的地域空間綜合體[18]。泰山主山是各名號(hào)涵蓋范圍的核心，受泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“泰山管委”)管轄。泰山風(fēng)景名勝區(qū)位于泰安、濟(jì)南、萊蕪3座城市之間，總面積138km2，包括3個(gè)景區(qū)(表2)。泰山主山和靈巖寺景區(qū)分別為泰山管委和濟(jì)南長(zhǎng)清區(qū)管轄。這種分割管理方式使泰山風(fēng)景名勝區(qū)的自然和文化資源在保護(hù)力度上并不均衡，旅游發(fā)展也不協(xié)調(diào)：泰山主景區(qū)旅游開發(fā)程度較高，有駕車、步行、索道3種游覽方式，年游覽人次高達(dá)573萬(wàn)①，旅游超量接待。而靈巖寺景區(qū)、蒿里山-靈應(yīng)宮景區(qū)游客訪問量極低，與泰山主山也不屬于同一游覽體系。
2.1.2 用地權(quán)屬不一
泰山風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬并不完全歸于泰山管委(表3)，滯留用地類型約占景區(qū)總面積的0.44%，尤以軍隊(duì)駐地為主，面積最大的200師軍隊(duì)駐地占地28.6hm2，現(xiàn)已廢棄卻仍未劃入泰山管委管轄。居民社會(huì)用地以濟(jì)南靈巖景區(qū)內(nèi)的靈巖村為主，其他零星分布于泰山主山周邊，包括三合村、白馬石村等，景區(qū)內(nèi)水源豐富，村民用水長(zhǎng)期依賴河湖泉井。復(fù)雜的土地權(quán)屬給景區(qū)帶來(lái)了管理問題：軍隊(duì)駐地禁止泰山管委勘察調(diào)研，景區(qū)基礎(chǔ)資料存在部分空白；部分駐山單位和村鎮(zhèn)雖然資源現(xiàn)狀明確，但管轄權(quán)屬于上級(jí)市政府，泰山管委無(wú)權(quán)調(diào)整用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。
圖1 泰山地域保護(hù)地名號(hào)范圍示意(作者繪)
表2 泰山風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)劃分
表3 泰山風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)用地現(xiàn)狀
表4 帝王禪地概況統(tǒng)計(jì)
圖2 泰山地域道教景觀密度分析(底圖引自Google地圖)
圖3 泰山地域佛教景觀密度分析(底圖引自Google地圖)
表5 泰山主山非步行游覽路線概況
2.2 管理范圍問題
泰山地域文化遺產(chǎn)并未實(shí)現(xiàn)完整保護(hù)，泰山文化是封禪、儒、釋、道和民間文化相融合的文化綜合體，各自以自然條件為基礎(chǔ)產(chǎn)生和發(fā)展。封禪、儒、釋、道人文景觀利用風(fēng)景園林設(shè)計(jì)理法，在泰山地域內(nèi)依主次分布、布局完整，并向泰山主山周邊群山延伸。
封禪是泰山特有的帝王祭祀活動(dòng)，具備國(guó)家級(jí)文化遺產(chǎn)保護(hù)價(jià)值?！妒酚浾x》云：“泰山上筑土為壇以祭天，報(bào)天之功，故曰封。泰山下小山上除地，報(bào)地之功，故曰禪。[19]”自秦始皇開始，完整遵循禮制舉行的封禪活動(dòng)共計(jì)10次，先在泰山主山封天，再至周邊山體禪地(表4)。封禪活動(dòng)中與帝王隨行的方士成為泰山道教發(fā)展的最初力量。結(jié)合《岱覽》[20]《岱史》[21]《泰山志》[22]《泰山道里記》[23]，將其中道教建筑、園林、碑刻等祭祀景觀按方位制成熱力圖(圖2)，可以看出道教緊隨封禪建立的泰山主山游覽骨架，在泰山岱頂和南側(cè)中路景觀線建立道教場(chǎng)所，并以此為核心，向徂徠山、布山以及符合道家思想的琨瑞山和陶山發(fā)展。佛教最遲于東晉時(shí)期傳入泰山地域。由于時(shí)間晚于道教，失去了泰山主山這一宗教發(fā)展核心。以同樣的方式對(duì)佛教祭祀景觀進(jìn)行密度分析(圖3)，可以看出佛教以靈巖和昆瑞山為核心，向布山、新甫山擴(kuò)張，整體圍繞泰山主山發(fā)展，據(jù)此對(duì)泰山地域內(nèi)文化進(jìn)行完整保護(hù)，范圍應(yīng)包含：泰山主山、蒿里山、徂徠山、靈巖、昆瑞山、云云山、新甫山、亭亭山、陶山、布山和肅然山。
2.3 管理運(yùn)營(yíng)問題
2.3.1 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目嚴(yán)重破壞自然和文化遺產(chǎn)
岱頂是泰山主山自然和文化遺產(chǎn)的絕對(duì)核心，雖然索道和機(jī)動(dòng)車道的建設(shè)滿足了旅游開發(fā)需求、降低了運(yùn)輸成本、增加了旅游收入(表5)，但卻破壞了主山的地形、植被生態(tài)和自然景觀，也使岱頂景區(qū)超量接待，削弱了泰山的自然和文化遺產(chǎn)價(jià)值，與游客需求和世界雙遺產(chǎn)的保護(hù)原則不符[24]。
2.3.2 財(cái)政收入依賴門票收入
根據(jù)中央和省級(jí)政府要求，泰山管委在部門網(wǎng)站向社會(huì)公開2014—2016年預(yù)決算③，公布的事業(yè)單位收入中并不包括門票、客運(yùn)和索道收入。決算數(shù)據(jù)均于次年9月公布，收支的及時(shí)性和公開性須進(jìn)一步加強(qiáng)。以最新公布的2016年決算數(shù)據(jù)為例，泰山風(fēng)景名勝區(qū)財(cái)政撥款 42 538.1萬(wàn)元，事業(yè)收入121.7萬(wàn)元，其他收入306.9萬(wàn)元。依據(jù)2017年泰山景區(qū)工作會(huì)議公布的數(shù)據(jù)推算，2016年泰山門票、客運(yùn)和索道收入約為11.3億元[25]。
從各收入的占比可以看出，泰山的經(jīng)營(yíng)主要依賴門票、客運(yùn)和索道收入以及財(cái)政撥款，尤以前三者為主。2016年泰山景區(qū)旅游人次537萬(wàn)、進(jìn)山人次404.5萬(wàn)，人均門票、索道、客運(yùn)花費(fèi)279.4元。泰山旺季(2—11月)門票125元，淡季(12—次年1月)100元④，門票月均價(jià)120.8元。除去門票外，平均每名游客都乘坐了一次中天門索道和天外村汽車客運(yùn)，泰山旅游趨于快餐化。
3 國(guó)家公園體制建設(shè)對(duì)于泰山地域保護(hù)地的啟示
3.1 明確管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)
如果將來(lái)在泰山地域建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)，應(yīng)將泰山管委和靈巖寺景區(qū)管理委員會(huì)分別從泰安和濟(jì)南政府旗下剝離，轉(zhuǎn)受國(guó)家公園管理局領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)景區(qū)內(nèi)權(quán)屬?gòu)?fù)雜的土地，通過(guò)置換、租借、贖買等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上要優(yōu)化目前公安、地稅、工商分局和信訪等部門的配置，精簡(jiǎn)甚至取消接待、門票、客運(yùn)和索道管理部門。將管理目的向生態(tài)保護(hù)靠攏，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的國(guó)家性、公共性、精神性和多元性[26]。
而如果短期內(nèi)國(guó)家公園體制建設(shè)不將泰山地域納入試點(diǎn)，泰山管委也可以借鑒國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，與位于景區(qū)之內(nèi)卻沒有管轄權(quán)的靈巖和駐地單位屬地進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如對(duì)岱頂進(jìn)行重新規(guī)劃，將微波站、氣象站進(jìn)行建筑外觀改造；對(duì)無(wú)須占據(jù)岱頂?shù)目哲娰e館、電臺(tái)賓館等接待場(chǎng)所進(jìn)行拆除，維持岱頂文物古跡整體風(fēng)貌。難以確立權(quán)責(zé)的靈巖地區(qū)，可以獨(dú)立進(jìn)行景區(qū)規(guī)劃和保護(hù)工作，保障規(guī)劃保護(hù)工作落地。
3.2 調(diào)整保護(hù)管理范圍
自然與文化雙重遺產(chǎn)不是簡(jiǎn)單的“自然+文化”，而是自然與文化交融為一體，不可分割[15]。泰山地域可以利用文化遺產(chǎn)分布來(lái)劃定保護(hù)地范圍，將泰山主山、徂徠山、蒿里山、陶山、靈巖和新甫山共同納入管理范圍。濟(jì)南昆瑞山、萊蕪境肅然山和泰安肥城縣境內(nèi)的布山，三者可以作為泰山地域保護(hù)的緩沖區(qū)。參照文化分布調(diào)整泰山旅游規(guī)劃，以封禪文化強(qiáng)調(diào)主山周邊山體的文化底蘊(yùn)，以佛教文化強(qiáng)調(diào)靈巖、昆瑞山的旅游價(jià)值，最大限度地分擔(dān)泰山主山的旅游壓力。
3.3 優(yōu)化管理運(yùn)營(yíng)方式
泰山主景區(qū)高昂的門票價(jià)格和部分景點(diǎn)二次售票的制度削弱了游客的游覽積極性，也促生了冒險(xiǎn)逃票行為；客運(yùn)和索道建設(shè)造成的生態(tài)破壞不可估量又難以恢復(fù)。從國(guó)家公園體制建設(shè)角度出發(fā)，泰山管委應(yīng)將門票作為調(diào)控游客數(shù)量的手段，降低票價(jià)或免除門票的同時(shí)，盡早普及門票網(wǎng)上預(yù)約制度：客流量大時(shí)適當(dāng)收取門票，網(wǎng)上預(yù)約放票錯(cuò)開進(jìn)山時(shí)段、分散紅門登山線的游客，從時(shí)間和空間兩方面減輕中路景觀線的游客壓力。
泰山天外村機(jī)動(dòng)車道、中天門索道和后石塢索道對(duì)生態(tài)的破壞尤為嚴(yán)重，建議逐步減少使用直至拆除；桃花源索道、桃花峪機(jī)動(dòng)車道使用頻率低，可以留作貨物運(yùn)輸和便捷登山的唯一路徑。除索道、客運(yùn)以外，泰山景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還包括紀(jì)念品售賣和旅游住宿。當(dāng)前游客普遍存在舉證維權(quán)困難的問題，建議結(jié)合大數(shù)據(jù)進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字化景區(qū)建設(shè)，明確各商戶責(zé)任。
3.4 融入非政府組織管理
泰山風(fēng)景名勝區(qū)的管理模式以政府為絕對(duì)核心，雖然保證了泰山地域資源全民所有的公有屬性，但卻使科研教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾等非政府組織難以參與景區(qū)管理，保護(hù)地公管和公正屬性難以實(shí)現(xiàn)[27]。國(guó)家公園體制試點(diǎn)的保護(hù)對(duì)象，包括具有科研價(jià)值的生態(tài)環(huán)境，泰山主山的部分項(xiàng)目建設(shè)卻違背了科學(xué)保護(hù)原則，索道的建設(shè)忽視了專家的論證結(jié)果，不可逆地破壞了月觀峰生態(tài)環(huán)境；經(jīng)石峪水壩建設(shè)出于保護(hù)目的，盲目攔水卻加速了經(jīng)石風(fēng)化。在今后的景區(qū)管理中，泰山管委可以借鑒國(guó)家公園體制建設(shè)扭轉(zhuǎn)自身管理理念，側(cè)重生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)與科研院所和高校的合作，防止類似悲劇再發(fā)生。
泰山進(jìn)山游客數(shù)量分布并不平均，節(jié)假日登山人數(shù)激增。2017年9月舉行的泰山國(guó)際登山節(jié)共有3 000余人報(bào)名，但實(shí)際當(dāng)日有近萬(wàn)人參加。游客游覽時(shí)間的集中為泰山管委的游客管理工作帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)，旅游旺季安全員人數(shù)不足。建議結(jié)合美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人輔助泰山旺季旅游的管理。以《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)，加強(qiáng)社團(tuán)志愿者培訓(xùn)，在增強(qiáng)自身服務(wù)意識(shí)能力的同時(shí)，也要切實(shí)保障志愿者利益。
4 結(jié)語(yǔ)
十九大報(bào)告繼續(xù)將加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)作為全黨的核心工作之一。從美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)目前設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，在保護(hù)面積和價(jià)值上完全具備建設(shè)國(guó)家公園的潛質(zhì)。目前國(guó)內(nèi)已建成的多種保護(hù)地類型，也有必要借鑒美國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整自身管理體制。泰山地域各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確自身權(quán)責(zé)，借鑒國(guó)家公園建設(shè)管理中置換、租借或贖買等靈活方式讓土地權(quán)屬趨于完整；在明晰區(qū)域內(nèi)自然和文化遺產(chǎn)分布的前提下，增加保護(hù)地范圍，將封禪、道教和佛教文化納入保護(hù)范圍；管理運(yùn)營(yíng)上扭轉(zhuǎn)理念，將管理重心從營(yíng)利轉(zhuǎn)到保護(hù)上來(lái)，降低游客支出；管理模式上積極引入非政府力量，實(shí)現(xiàn)景區(qū)管理的公開、透明、科學(xué)。
致謝：感謝泰山學(xué)者周郢對(duì)研究的指導(dǎo)建議，感謝泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)接受訪談并提供資料。
注釋：
① 數(shù)據(jù)引自泰山風(fēng)景名勝區(qū)網(wǎng)站：http://www.mounttai.com.cn/12692.shtml。
② 秦始皇封禪儀式保密，禪地場(chǎng)所不詳，部分學(xué)說(shuō)認(rèn)為梁父通“良輔”，指泰山周邊某山體；亦有學(xué)說(shuō)認(rèn)為是今梁父山。
③ 根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》《山東省政府信息公開辦法》及省市有關(guān)要求，泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)公布決算年份為2014、2015、2016年，預(yù)算年份為2015、2016、2017年。
④ 數(shù)據(jù)引自泰山風(fēng)景名勝區(qū)網(wǎng)站：http://www.mounttai.com.cn/137.shtml。
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