許川

摘 要 二戰(zhàn)以來(lái)，領(lǐng)土變更公投成為殖民地等非自治地區(qū)行使自決權(quán)并走向獨(dú)立建國(guó)的重要途徑。隨著時(shí)間的推移，目前有三種進(jìn)行領(lǐng)土變更公投的情形，即非自治領(lǐng)、未被殖民化的占領(lǐng)地以及分離主義地區(qū)。領(lǐng)土變更公投主要包括自決性公投、民主性公投和混合性公投，三者之間既有交叉也有區(qū)隔，都需要具備一定的要件。本來(lái)，只有自決性公投才是領(lǐng)土變更的合法支撐，但隨著分離主義的發(fā)展，自決性公投已然走形，極少民主性公投也給其開(kāi)了先例。分離主義對(duì)自決權(quán)措置與濫用的案例屢見(jiàn)不鮮，使得主權(quán)國(guó)家反對(duì)分離問(wèn)題的任務(wù)更加嚴(yán)峻。文章通過(guò)對(duì)國(guó)際社會(huì)22個(gè)主要案例的考察和比較，認(rèn)為拒絕給予分離公投權(quán)利、排除大國(guó)干擾、善用國(guó)際法和強(qiáng)化國(guó)家能力等是遏制分離主義勢(shì)頭的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 領(lǐng)土變更 公民投票 自決權(quán) 分離主義 國(guó)家能力

一、問(wèn)題的提出

領(lǐng)土變更有國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)不同向度，前者涉及國(guó)際法，后者由國(guó)內(nèi)法規(guī)范。無(wú)論哪種向度，均須依據(jù)一定的法律和相關(guān)程序方能變更領(lǐng)土歸屬。領(lǐng)土變更意味著領(lǐng)土主權(quán)的改變，因而不少學(xué)者從主權(quán)的視角對(duì)其展開(kāi)論述。詹寧斯和瓦特斯認(rèn)為領(lǐng)土主權(quán)的獲取或變更主要有占領(lǐng)、時(shí)效、割讓、添附以及征服等五大原則。Robert Jennings and Arthur Watts. Oppenheims International Law[M]. Volume I. Harlow： Longman， 1992：679-718.不過(guò)，這些原則是學(xué)者們對(duì)領(lǐng)土獲取或變更的傳統(tǒng)方式的總結(jié)，不僅在國(guó)際法院的判決中很少被引證，Vaughan Lowe and Malgosia Fitzmaurice. Fifty years of the International Court of Justice[M].New York： Cambridge University Press， 1996：237-238.而且在當(dāng)今世界的具體案例中也鮮少成立，其重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1945年聯(lián)合國(guó)的建立。如果說(shuō)之前的領(lǐng)土獲取或變更是產(chǎn)生于民族國(guó)家也即主權(quán)的生成過(guò)程的話，那么二戰(zhàn)后的領(lǐng)土獲取或變更過(guò)程則是主要發(fā)生在民族國(guó)家作為國(guó)際法主體或主權(quán)成為國(guó)家象征的確立之后。前后兩個(gè)階段的獲取或變更方式隨著國(guó)際組織與國(guó)際法的建立而改變。有學(xué)者分析到，1945-1980年之間，聯(lián)合國(guó)的成員增長(zhǎng)了一倍多，而在全世界絕大部分土地均已成為民族國(guó)家領(lǐng)土的情況下，要實(shí)現(xiàn)這種變化，新的國(guó)家必然來(lái)自于現(xiàn)有國(guó)家。Gary Goertz and Paul F Diehl. Territorial Changes and International Conflict[M]. London and New York： Routledge， 1992： 36.也就是說(shuō)，領(lǐng)土變更主要發(fā)生在既有國(guó)家。因各種歷史原因和政治因素，領(lǐng)土變更往往會(huì)產(chǎn)生六種結(jié)果，即征服、吞并、轉(zhuǎn)讓、分離、統(tǒng)一和委托統(tǒng)治領(lǐng)土。Jaroslav Tir， Philip Schafer， Paul F Diehl and Gary Goertz. Territorial Changes， 1816-1996： Procedures and Data[J]. Conflict Management and Peace Science， 1998， 16（1）： 94-95.

聯(lián)合國(guó)對(duì)新國(guó)家的接納，意味著直接承認(rèn)了領(lǐng)土變更的結(jié)果，也間接承認(rèn)了這些新國(guó)家的合法性。那么，領(lǐng)土變更的合法性由哪些要素決定？首先需要界定領(lǐng)土變更的主體是誰(shuí)？其次是領(lǐng)土變更的方式是什么？聯(lián)合國(guó)對(duì)領(lǐng)土變更主體的界定一直含糊不清，實(shí)際上這是當(dāng)時(shí)情境下各國(guó)妥協(xié)的產(chǎn)物。在處理殖民地問(wèn)題上，不同國(guó)家對(duì)其有不同看法。有學(xué)者分析了英法美起初對(duì)殖民地的獨(dú)立問(wèn)題就持模棱兩可的態(tài)度，而蘇聯(lián)也不同意波羅的海三國(guó)可以進(jìn)行獨(dú)立公投，后來(lái)得益于亞非拉國(guó)家的共同努力，才劃定了啟動(dòng)領(lǐng)土變更的大致范圍。Gerry J Simpson. The Diffusion of Sovereignty： SelfDetermination in the PostColonial Age[J]. Stanford Journal of International Law， 1996， 32（2）： 265-271.此外，聯(lián)合國(guó)亦規(guī)定了領(lǐng)土變更所依據(jù)的核心原則是自決，但對(duì)于自決的主體卻依然模糊化處理，即“人民”的具體指涉是什么，并沒(méi)有詳細(xì)載明，這導(dǎo)致了許多學(xué)者紛紛借助自決概念對(duì)分離運(yùn)動(dòng)的合法性進(jìn)行論證，比如Lea Brilmayer、Kai Nielsen、Roland Vaubel等人。Lea Brilmayer. Secession and SelfDetermination： A Territorial Interpretation[J]. Yale Journal of International Law， 1991， 16（1）： 177-202; Kai Nielsen. Secession： The Case of Quebec[J]. Journal of Applied Philosophy， 1993， 10（1）： 29-43; Roland Vaubel. Secession in the European Union[J]. Economic Affairs， 2013， 33（3）： 288-302.不過(guò)，主流國(guó)際社會(huì)和學(xué)者均持將“人民”限縮在被殖民、被占領(lǐng)、托管地等特定群體，并認(rèn)為不能將其無(wú)限延展的觀點(diǎn)，例如Eisuke Suzuki、Hurst Hannum、Gregory H. Fox、Russell A. Miller、 Montserrat Guibernau等人。Eisuke Suzuki. SelfDetermination and World Public Order： Community Response to Territorial Separation[J]. Virginia Journal of International Law， 1976， 16（4）：779-862; Hurst Hannum. Rethinking SelfDetermination[J]. Virginia Journal of International Law， 1993， 34（1）： 1-69; Gregory H Fox. SelfDetermination in the PostCold War Era： A New Internal Focus[J]. Michigan Journal of International Law， 1995， 16（3）： 733-781; Russell A Miller. SelfDetermination in International Law and the Demise of Democracy[J]. Columbia Journal of Transnational Law， 2003， 41（3）： 601-648; Montserrat Guibernau. Selfdetermination in the TwentyFirst Century[J]. Ethnopolitics， 2015， 14（5）： 540-546.當(dāng)然，還有一些游移于自決與分離之間的學(xué)者，即認(rèn)為存在一種作為補(bǔ)救手段的分離權(quán)，諸如Allen Buchanan、Michel Seymour、Milena Sterio等人。Allen Buchanan. Theories of Secession[J]. Philosophy and Public Affairs， 1997， 26（1）： 31-61; Michel Seymour. Secession as a remedial right[J]. Inquiry： An Interdisciplinary Journal of Philosophy， 2007， 50（4）： 395-423; Milena Sterio. The Right to SelfDetermination under International Law[N]. New York： Routledge， 2013.總體來(lái)看，國(guó)際法上的“人民”及其自決不適用于謀求分離的群體，正因如此，西方學(xué)界才杜撰出內(nèi)外自決權(quán)，以期對(duì)以分離為導(dǎo)向的領(lǐng)土主權(quán)變更提供理論支撐。美國(guó)學(xué)者卡塞斯就是這一理論的重要推手，詳見(jiàn)：Antonio Cassese. Selfdetermination of Peoples， A legal Reappraisal[M]. Cambridge： Cambridge University Press， 1995.

盡管學(xué)界對(duì)“人民”的指涉以及自決原則的適用范圍持有不同意見(jiàn)，但對(duì)于如何行使自決的方式則沒(méi)有異議。領(lǐng)土變更的方式有許多種，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)實(shí)踐中，最常見(jiàn)的是公民投票。因此，本文對(duì)領(lǐng)土變更的探討主要集中在對(duì)領(lǐng)土變更公投的探討上。經(jīng)筆者在國(guó)內(nèi)外相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索發(fā)現(xiàn)，專門探討領(lǐng)土變更公投的文章十分稀少，故而此處省去相關(guān)的文獻(xiàn)介紹。根據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，經(jīng)由公投實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土變更的案例有三四十個(gè)左右。文章選取其中22個(gè)進(jìn)行考察，是基于獨(dú)立和分離的視角，而沒(méi)有包括分立。換句話說(shuō)，本文指涉的領(lǐng)土變更公投不包括分立公投，因?yàn)榉至⒐稌?huì)導(dǎo)致國(guó)家解體，而不是在原有基礎(chǔ)上的變更。領(lǐng)土變更有原國(guó)家（母國(guó)或宗主國(guó)）繼續(xù)存在，而分立后的原國(guó)家則走進(jìn)歷史。那么，哪些情形下可能出現(xiàn)領(lǐng)土變更公投？國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法對(duì)其的規(guī)定有何不同？每一種領(lǐng)土變更公投需要滿足什么條件？以及分離主義是否可以發(fā)動(dòng)領(lǐng)土變更公投？如果強(qiáng)行舉行將會(huì)產(chǎn)生什么樣的政治后果？主權(quán)國(guó)家在面對(duì)分離主義領(lǐng)土變更公投的挑釁時(shí)，又用什么措施進(jìn)行遏制？以上都是本文探討領(lǐng)土變更公投的核心問(wèn)題。

二、領(lǐng)土變更公投的三種可能情形

根據(jù)國(guó)際社會(huì)和主權(quán)國(guó)家的實(shí)踐，文章從22個(gè)考察案例中，梳理出了啟動(dòng)領(lǐng)土變更公投的三種可能情形，分別是：非自治領(lǐng)地區(qū)、未被殖民化的占領(lǐng)地區(qū)以及分離主義地區(qū)。

（一）非自治領(lǐng)地區(qū)

去殖民化是出現(xiàn)領(lǐng)土變更的最直接來(lái)源。二戰(zhàn)以后，許多先前被西方列強(qiáng)所占領(lǐng)的殖民地國(guó)家，紛紛宣布獨(dú)立或進(jìn)行民族解放運(yùn)動(dòng)。去殖民化成為二戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的時(shí)代主題。聯(lián)合國(guó)為推動(dòng)這一運(yùn)動(dòng)，發(fā)揮了舉足輕重的作用。1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》、1952年的《民族與國(guó)族自決權(quán)之決議》、1960年的《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》以及1970年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則之宣言》具體可參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議，http：//www.un.org/zh/sections/documents/generalassemblyresolutions/。都相繼確立了給予殖民地、托管地、保護(hù)國(guó)和非自治領(lǐng)以及其他尚未達(dá)成獨(dú)立領(lǐng)土人民的自決權(quán)利，以及通過(guò)公民投票實(shí)踐這種權(quán)利的建議。

除此之外，聯(lián)合國(guó)亦于1962年專門成立24國(guó)非殖民化特別委員會(huì)，并公布了“非自治領(lǐng)土”名單。截至目前，世界上還遺留有17塊非自治領(lǐng)土。按照國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)決議，這些地區(qū)仍存在著去殖民化問(wèn)題（但事實(shí)上殖民成分已淡化許多）。需要指出的是，從殖民狀態(tài)走向獨(dú)立國(guó)家的過(guò)程，并不全然都必須通過(guò)公投制度，例如印度、南非等。其涉及的有，獨(dú)立建國(guó)的方式是暴力抗?fàn)庍€是公民投票，也涉及尚未獨(dú)立地區(qū)成為殖民地之前到底是一個(gè)完整的政治實(shí)體或國(guó)家還是某個(gè)國(guó)家的某一部分（即因戰(zhàn)敗而割讓給他國(guó)的領(lǐng)土）。

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題。只有擁有自決權(quán)的民族或地區(qū)，無(wú)論采取哪種路徑爭(zhēng)取獨(dú)立，都屬合法，其均能在國(guó)際法上找到對(duì)應(yīng)的法律支持?！白詻Q使民族解放運(yùn)動(dòng)在法律上被許可使用武力針對(duì)殖民國(guó)家、占領(lǐng)國(guó)家以及拒絕特定種族團(tuán)體平等參與政府的國(guó)家”。[意]安東尼奧·卡塞斯.國(guó)際法[M].蔡從燕，等，譯.北京：法律出版社，2009：85.第二個(gè)問(wèn)題，由于殖民者一般是占領(lǐng)某國(guó)全部，所以絕大多數(shù)國(guó)家不存在這樣的問(wèn)題，但在極少數(shù)國(guó)家，殖民帝國(guó)只在某國(guó)部分地區(qū)透過(guò)武力建立了殖民統(tǒng)治。行為本身的非法性并不能剝奪其母國(guó)仍然擁有和行使該地區(qū)主權(quán)的權(quán)力，原因是該地區(qū)在法理上依舊屬于母國(guó)所有，而且其母國(guó)依然在國(guó)際上行使著國(guó)家的內(nèi)外職能。誠(chéng)如《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》所主張的“凡以局部破壞或全部破壞國(guó)家統(tǒng)一及領(lǐng)土完整為目的之企圖，均與聯(lián)合國(guó)憲章之宗旨及原則不相容?！?/p>

隨著聯(lián)合國(guó)介入的逐步深化，去殖民化運(yùn)動(dòng)由非和平轉(zhuǎn)向了以公投為主。換言之，獨(dú)立公投成為建立新國(guó)家或重新成為主權(quán)國(guó)家的一種主流方式，進(jìn)而也就成為領(lǐng)土變更的主要手段。當(dāng)然，自決公投的結(jié)果并非定然是領(lǐng)土變更，其結(jié)果除了成立新的獨(dú)立國(guó)家或加入宗主國(guó)或其他國(guó)家外，恢復(fù)殖民前的國(guó)家狀態(tài)或維持現(xiàn)狀都不會(huì)涉及領(lǐng)土變更。但是，只要擁有和行使自決權(quán)的非殖民化運(yùn)動(dòng)，均有可能帶來(lái)領(lǐng)土變更。

（二）未被殖民化的占領(lǐng)地區(qū)

非殖民化地區(qū)都具有被殖民的特點(diǎn)，因而它們擁有自決權(quán)，并可以通過(guò)公投決定自身未來(lái)的政治地位。然而，世界上還存在一些比較特殊的案例，例如波羅的海三國(guó)、薩爾地區(qū)、直布羅陀。這三個(gè)公投案例的詳細(xì)解析可參見(jiàn)：王英津.波羅的海三國(guó)公民投票[A].楊晶華.薩爾區(qū)公民投票[A].韓碧舟.直布羅陀公民投票[A].王英津，等，著.國(guó)際領(lǐng)土變更公投案例研究[C].北京：九州出版社，2019：80-125.三者都有一個(gè)共同特征：即被占領(lǐng)，且殖民色彩淡薄。自決權(quán)是非殖民化的核心，而非其他領(lǐng)土變更事項(xiàng)的憑據(jù)。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)的決議只明確規(guī)定了殖民地?fù)碛凶詻Q權(quán)，而對(duì)于被占領(lǐng)地區(qū)則沒(méi)有直接規(guī)定，這就導(dǎo)致了相關(guān)分歧，即占領(lǐng)地區(qū)是否也具有自決權(quán)？

意大利學(xué)者安東尼奧·卡塞斯認(rèn)為“自決原則只是堅(jiān)實(shí)的體現(xiàn)于國(guó)際法體系的三個(gè)領(lǐng)域：作為反對(duì)殖民者的規(guī)范，禁止反對(duì)外國(guó)軍事占領(lǐng);規(guī)定所有種族團(tuán)體都能夠充分地參與政府?！谕鈬?guó)占領(lǐng)下的民族同樣也享有此項(xiàng)權(quán)利，不管其在獲得（或恢復(fù)）獨(dú)立之前還是之后?！盵意]安東尼奧·卡塞斯.國(guó)際法[M].蔡從燕，等，譯.北京：法律出版社，2009：83.這說(shuō)明自決權(quán)不僅限于托管地或非自治領(lǐng)的地區(qū)和人民，其在聯(lián)合國(guó)的決議中也是有跡可循，《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》中“其他尚未達(dá)成獨(dú)立之領(lǐng)土內(nèi)”等規(guī)定就暗含了自決權(quán)亦適用于其他特殊情形。自決權(quán)在有限的范圍內(nèi)拓展了外延，但這種范圍延伸的前提是尊重國(guó)家領(lǐng)土的完整。

因此，被占領(lǐng)的地區(qū)和人民在國(guó)際法上擁有與行使自決權(quán)的依據(jù)。單就占領(lǐng)本身來(lái)說(shuō)，及其與之相似的吞并等行為都違背了聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨之一，即“在其國(guó)際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國(guó)宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會(huì)員國(guó)或國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立?！盋harter of the United Nations[EB/OL].http：//www.un.org/zh/charterunitednations/.眾所周知，薩爾在兩次世界大戰(zhàn)后被法國(guó)（或?qū)嶋H）占領(lǐng)，直布羅陀在1704的英西戰(zhàn)爭(zhēng)中被英國(guó)占領(lǐng)，而波羅的海三國(guó)分別于1939年和1940年在前蘇聯(lián)武力脅迫之下被強(qiáng)行占領(lǐng)。

根本上說(shuō)，即使占領(lǐng)不必然直接產(chǎn)生殖民化，但占領(lǐng)本身并不構(gòu)成占領(lǐng)國(guó)家管轄這些地區(qū)的合法權(quán)利。占領(lǐng)或吞并行為的非法性勢(shì)必意味著被占領(lǐng)地區(qū)的人民有權(quán)從占領(lǐng)國(guó)中脫離出來(lái)，這種權(quán)利放置在二戰(zhàn)之后的民族解放浪潮中，就是自決權(quán)。正是基于此種認(rèn)知，薩爾分別在1935年和1955年舉行自決公投并入德國(guó)，直布羅陀也于1967年和2002年先后兩次公投決定其領(lǐng)土主權(quán)歸屬，但仍保持現(xiàn)狀，波羅的海三國(guó)于1991年同時(shí)舉行公投，決定從蘇聯(lián)獨(dú)立。顯而易見(jiàn)，這些公投是自決性公投，自決性公投的結(jié)果必定導(dǎo)致領(lǐng)土歸屬的改變或領(lǐng)土獨(dú)立的現(xiàn)象出現(xiàn)。如果自決性公投沒(méi)有引發(fā)改變領(lǐng)土的行為，就說(shuō)明這類公投帶有民主性與自決性的雙重性質(zhì)，除了直布羅陀案例外，波多黎各公投需要注意的是，波多黎各因內(nèi)部高度自治而沒(méi)有在聯(lián)合國(guó)的非自治領(lǐng)名單上，但其主權(quán)歸屬問(wèn)題仍不明確，故在本文中，仍將其視為非殖民化的一部分。亦屬于此類。

（三）分離主義地區(qū)

去殖民化與被占領(lǐng)的地區(qū)舉行自決公投變更領(lǐng)土歸屬是聯(lián)合國(guó)和國(guó)際法的題中之義。此外，還有一種行為會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)土變更，即由分離主義勢(shì)力推動(dòng)的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)及其公投。分離公投在近幾十年來(lái)并不罕見(jiàn)，但導(dǎo)致分離的原因千差萬(wàn)別，既有地域、宗教、文化，也有歷史、種族、資源等因素，而且分離也不全然由公投方式來(lái)呈現(xiàn)，在許多面臨著分離危機(jī)的地區(qū)，其分離可能是比較靈活的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，也或許是比較極端的武裝斗爭(zhēng)，還或許是通過(guò)與利益相關(guān)方的協(xié)商談判等。無(wú)疑，分離明顯是與國(guó)際法和絕大多數(shù)國(guó)內(nèi)法相違背的行為。

分離必然會(huì)破壞母國(guó)的領(lǐng)土與主權(quán)完整，也會(huì)改變既有的疆界?！奥?lián)合國(guó)在其文件和決議中特別區(qū)分了民族自決與分離主義的不同，并且在原則上明確反對(duì)分離主義，因?yàn)榉蛛x主義將嚴(yán)重沖擊現(xiàn)存的建立在國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)上的國(guó)際政治秩序”。朱毓朝.國(guó)際法和國(guó)際政治中的分離主義[J].國(guó)際政治科學(xué)，2005（2）：75.顯然，分離是無(wú)法找到國(guó)際法根據(jù)的。就分離的相關(guān)方來(lái)說(shuō)，分離行為一般只涉及分離地區(qū)和母國(guó)之間，而與國(guó)際社會(huì)無(wú)關(guān)。這個(gè)層面上說(shuō)，分離是一國(guó)內(nèi)部的事情，它一般受約于國(guó)內(nèi)法的規(guī)范。

根據(jù)加拿大學(xué)者莫納漢和布萊恩特曾對(duì)89個(gè)國(guó)家的憲法進(jìn)行研究，結(jié)果顯示只有7個(gè)國(guó)家規(guī)定了分離權(quán)或涉及可能的分離程序，而有22個(gè)國(guó)家的憲法都明文強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整不可分割。Patrick J Monahan et al. Coming to Terms with Plan B： Ten Principles Governing Secession[J].CD Howe Institute Commentary， 1996 （83）： 1-56.可見(jiàn)，包括中國(guó)在內(nèi)的絕大部分國(guó)家是反對(duì)分離的?？v然是像加拿大“以退為進(jìn)”明確規(guī)定魁北克分離程序，或者像蘇聯(lián)憲法第72條的分離條款，其條件都是極其嚴(yán)苛，程序也是極為復(fù)雜。不難想見(jiàn)，分離在絕大多數(shù)的案例中都是單方面行為。分離與公投掛鉤一方面是借著公投來(lái)提升分離自身的民主性，另一方面是意圖通過(guò)混淆自決公投和分離公投以增強(qiáng)其合法性。

在已然發(fā)生的分離公投案例中，絕大多數(shù)都屬于非法公投，例如科索沃公投、南奧塞梯公投、加泰羅尼亞公投、巴斯克公投、庫(kù)爾德公投等等;僅有極少數(shù)案例才是合法的分離公投，如南蘇丹公投、蘇格蘭公投等?？v觀這些分離公投，合法且成功分離的案例只有南蘇丹公投，其成為獨(dú)立國(guó)家;非法且成功的是克里米亞公投，其加入了俄羅斯聯(lián)邦。其余的公投要么因?yàn)榉欠ū荒竾?guó)制止，要么因?yàn)槲催_(dá)到門檻而挫敗。毫無(wú)疑問(wèn)，一旦這些公投成功，都將改變領(lǐng)土邊界。

三、領(lǐng)土變更公投的類型及要件

領(lǐng)土變更公投的結(jié)果皆有可能引起既有疆界的變化，但只有分清不同情形下領(lǐng)土變更公投的性質(zhì)與類型，才能辨析其公投以及所導(dǎo)致的領(lǐng)土變更是否合法。根據(jù)領(lǐng)土變更公投的法源、主體、場(chǎng)域、政治環(huán)境的不同，其類型主要有自決性公投（plebiscite）、民主性公投（referendum）以及自決與民主的混合性公投。三種分類可參見(jiàn)王英津等著.國(guó)際領(lǐng)土變更公投案例研究[M].北京：九州出版社，2019.三種類型均有其不同的要件。

（一）自決性公投及其要件

自決性公投依附于自決權(quán)，沒(méi)有自決權(quán)就不能舉行自決性公投，否則就是違反國(guó)際法。至于該以何種方式行使自決權(quán)，國(guó)際法并沒(méi)有直接說(shuō)明，而是一語(yǔ)帶過(guò)，但就實(shí)踐來(lái)看，行使自決權(quán)主要有武力方式與和平方式兩大類別，和平方式包括簽訂協(xié)議和公民投票。王英津.自決權(quán)理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：208-209.進(jìn)而言之，“自決權(quán)的行使方式未必以公民投票為之，但公民投票的舉行則必是以自決權(quán)為法源”。林明峻.領(lǐng)土轉(zhuǎn)移的公民投票與國(guó)際法[A].//載陳隆志，陳文賢，主編.國(guó)際社會(huì)公民投票的類型與實(shí)踐[C].臺(tái)北：財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣新世紀(jì)文教基金會(huì)、臺(tái)灣聯(lián)合國(guó)研究中心，2011：150. 自決權(quán)是自決性公投的內(nèi)核，也是其前提和基礎(chǔ)。值得注意的是，自決權(quán)盡管由美國(guó)總統(tǒng)威爾遜在一戰(zhàn)后提出，但正式作為國(guó)際法原則卻是在二戰(zhàn)之后。也就是說(shuō)，二戰(zhàn)是自決權(quán)發(fā)展的一個(gè)分水嶺。

那么，二戰(zhàn)之前的領(lǐng)土變更公投例如1935年的薩爾公投算不算自決性公投？筆者認(rèn)為，薩爾公投仍然是自決性公投，因?yàn)榕卸ㄈ我还妒遣皇亲詻Q性公投的關(guān)鍵在于所依據(jù)的法源是國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法。薩爾公投依據(jù)的是具有國(guó)際法性質(zhì)的《凡爾賽和約》，該條約規(guī)定：薩爾地區(qū)暫由國(guó)際聯(lián)盟托管15年，期滿后由當(dāng)?shù)鼐用褚怨裢镀钡姆绞經(jīng)Q定是否維持由國(guó)聯(lián)建立的現(xiàn)行政體，或與法國(guó)合并，或與德國(guó)合并。

Treaty of Versailles，Article 50 （34）[EB/OL].https：//www.loc.gov/law/help/ustreaties/bevans/must0000020043.pdf。顯然，這符合自決性公投的一般性特征。

自決權(quán)只是一個(gè)規(guī)范意義上的概念，要將其付諸實(shí)踐，就必須對(duì)其細(xì)化，明確自決權(quán)的主體和范圍、自決權(quán)的操作程序等等。換言之，行使自決權(quán)公投的要件是什么？國(guó)內(nèi)學(xué)者總結(jié)出了三點(diǎn)：（1）有合法和正當(dāng)?shù)睦碛?，?）沒(méi)有外國(guó)的干涉、威脅和操縱，（3）應(yīng)有聯(lián)合國(guó)的監(jiān)督。王英津.自決權(quán)理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：221.需要指出的是：一是在去殖民化后期，只有那些仍在聯(lián)合國(guó)非自治領(lǐng)名單中的地區(qū)才是擁有與行使自決權(quán)的主體，無(wú)論這些主體是否實(shí)行了民主化改造，它們所舉行的有關(guān)政治地位的公投在本質(zhì)上均屬于自決性公投，例如直布羅陀公投、波多黎各公投以及新喀里多尼亞公投;二是對(duì)于經(jīng)過(guò)宗主國(guó)幾百年統(tǒng)治的殖民地（如直布羅陀），不論其人口的主要結(jié)構(gòu)是被殖民居民還是殖民居民，Hurst Hannum. Rethinking SelfDetermination[J]. Virginia Journal of International Law， 1993， 34（1）： 33.都不能否定該地區(qū)的自決權(quán)，其自然也可以舉行自決性公民投票，只是聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際法在踐行自決權(quán)的具體操作上需要比以往更加謹(jǐn)慎。

另外，一個(gè)現(xiàn)象值得注意，即當(dāng)今世界自決性公投越來(lái)越少，這是因?yàn)樵S多非自治領(lǐng)的殖民色彩不再像上個(gè)世紀(jì)那么濃厚，大多數(shù)地區(qū)都進(jìn)行了或多或少的民主化改造，使得這些地區(qū)的非殖民化任務(wù)不再那么緊迫，有的地區(qū)甚至直接轉(zhuǎn)變成了宗主國(guó)領(lǐng)土的一部分，例如法屬圭亞那。

（二）民主性公投及其要件

民主性公投和自決性公投是公投的兩種類型。自決性公投與民主性公投的分類依據(jù)、區(qū)別以及意義可參見(jiàn)：王英津.自決權(quán)理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：214-218.存在這樣的區(qū)分，是因?yàn)樗鼈兯干娴氖马?xiàng)不盡相同。自決性公投指的是關(guān)于主權(quán)問(wèn)題的民眾投票（例如第一次大戰(zhàn)后國(guó)際聯(lián)盟提出的解決邊界爭(zhēng)端的投票），而民主性公投是關(guān)于批準(zhǔn)某些問(wèn)題的程序性投票。Michel Rosenfeld and Andras Sajo. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law[M].Oxford： Oxford University Press， 2002： 501-502.包括新憲法公投、修憲公投、立法公投，加入某些國(guó)際組織的公投，以及出臺(tái)和實(shí)施某一國(guó)家層面或地區(qū)層面的公共政策的公投等等。也就是說(shuō)，民主性公投所能涉及的范疇只能是非主權(quán)變更事項(xiàng)，逾越這一界限的公投不能稱之為民主性公投。

直觀上看，民主性公投似乎并不能涉及領(lǐng)土變更議題，因?yàn)闆](méi)有任何一個(gè)國(guó)家會(huì)主動(dòng)在憲法中提及允許分離的事項(xiàng)，這與建立國(guó)家的旨趣明顯相悖。然而，極少數(shù)國(guó)家在憲法（前蘇聯(lián)、埃塞俄比亞）或具體法律（加拿大）中似乎又對(duì)分離有所規(guī)定。但即便像蘇聯(lián)和埃塞俄比亞給予所謂的分離權(quán)，其也是有名無(wú)實(shí)，反而是加拿大、英國(guó)和蘇丹的情況比較特別，它們的憲法皆沒(méi)有規(guī)定分離權(quán)，但三者卻都允許在民主的制度下讓謀求分離地區(qū)的民眾通過(guò)公民投票來(lái)表達(dá)其政治地位的意向。本質(zhì)上，這確實(shí)不符合民主性公投的情形，因?yàn)槊裰餍怨兜纳舷奘遣桓淖兠裰鬟吔?，但在特殊情況下，民主性公投可以就領(lǐng)土變更事項(xiàng)進(jìn)行表決。換句話說(shuō)，民主性公投要涉及主權(quán)事項(xiàng)，從國(guó)際社會(huì)的一般做法來(lái)看，其必須滿足以下四大要件：

第一，也是最重要的一點(diǎn)，分離地區(qū)與中央政府必不可少的協(xié)商談判，且要獲得該國(guó)全體主權(quán)者至少是中央政府的批準(zhǔn)。王英津.自決權(quán)理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：221.加拿大聯(lián)邦政府規(guī)定魁北克往后若要舉行公投必須征得其同意，而南蘇丹公投在國(guó)際社會(huì)的斡旋下獲得了原蘇丹中央政府的同意，蘇格蘭公投也是在英國(guó)政府的同意下舉行的。倘若沒(méi)有這種同意，一方面這些公投不可能得以舉行，另一方面即便是舉行了也是非法。非法的地區(qū)性對(duì)外分離公投，不能得到母國(guó)與國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可;

第二，分離地區(qū)與其他地區(qū)確實(shí)存在著語(yǔ)言、宗教、種族、文化或歷史上的巨大差異，相互之間無(wú)法兼容，或存在著人道主義危機(jī)，且已經(jīng)不能通過(guò)分離之外的其他方式來(lái)化解時(shí)，才能啟動(dòng)分離談判;

第三，雙方須達(dá)成具有法律效力的公投協(xié)議，且應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律文件。例如加拿大頒布了《清晰法案》以規(guī)定魁北克進(jìn)行分離公投的步驟，英國(guó)與蘇格蘭簽署了《愛(ài)丁堡協(xié)議》，南蘇丹與北蘇丹達(dá)成了《和平協(xié)議》。這些協(xié)議簽署本身就表征了中央政府的同意，反之亦然;

第四，要有舉行分離公投的民主制度環(huán)境。英國(guó)與加拿大是傳統(tǒng)的西方民主自由國(guó)家，民主制度健全和發(fā)達(dá)，具備舉行分離公投的條件;雖然南蘇丹是一個(gè)傳統(tǒng)的專制地區(qū)，但六年過(guò)渡時(shí)期對(duì)民主制度的鋪設(shè)，也使得分離公投有了基本的民主保障。

（三）混合性公投及其要件

誠(chéng)如上文所言，當(dāng)今的這些非自治領(lǐng)，很少再具有傳統(tǒng)的被殖民特征，而是進(jìn)行了不同程度的民主化與現(xiàn)代化改造，甚至實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部的高度或完全自治，并建立起了相對(duì)健全的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。這種情況下，國(guó)際法所賦予它們的自決權(quán)是否繼續(xù)存在，以及如何行使就成了前所未有的新問(wèn)題。直布羅陀公投、波多黎各公投、新喀里多尼亞公投、關(guān)島公投、托克勞公投等都屬于此類。

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，縱使是這種非自治已經(jīng)逐漸過(guò)渡到了某種自治狀態(tài)，但深究這些地區(qū)實(shí)際上只解決了內(nèi)部主權(quán)的問(wèn)題，外部主權(quán)即獨(dú)立依舊懸而未決，加上它們天然的殖民地屬性，其毋庸置疑地仍然擁有聯(lián)合國(guó)和國(guó)際法所賦予的自決權(quán)。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，盡管它們?nèi)耘f保有這種自決權(quán)，但具體的實(shí)施方式和形態(tài)或許會(huì)跟之前有所不同，其主要表現(xiàn)為本文所探討的自決性與民主性的雙重屬性。但是，雙重屬性也給自決權(quán)帶來(lái)了理論上的盲點(diǎn)。原因在于，二戰(zhàn)以來(lái)的諸多殖民地都是借助行使自決權(quán)獲得獨(dú)立，且一旦使用完畢，該項(xiàng)權(quán)利就不復(fù)存在，可是新近的非自治領(lǐng)卻打破了這種約定俗成的規(guī)定和傳統(tǒng)，在領(lǐng)土歸屬或獨(dú)立最終解決之前，均在反復(fù)行使自決權(quán)，又該作何解釋？面對(duì)這一新變化，似乎沒(méi)法用單一的類型來(lái)對(duì)之進(jìn)行界定，而必須根據(jù)實(shí)際發(fā)展的情況對(duì)理論分析框架做出調(diào)適?；旌闲怨兜膭澐种饕莵?lái)自于中國(guó)人民大學(xué)王英津教授的觀點(diǎn)，此小段部分內(nèi)容是筆者對(duì)其整理和提煉的結(jié)果。

與之不同的是，民主性公投在關(guān)涉領(lǐng)土事項(xiàng)上沒(méi)有一次性權(quán)利的限制，進(jìn)而它可以就主權(quán)變更進(jìn)行多次公投。因此，筆者將新時(shí)代的非自治領(lǐng)的主權(quán)公投界定為以自決權(quán)為底色和內(nèi)核的民主性公投。必須指出的是，只有“民主性的自決公投”才符合邏輯推理，也才是合法的公投。但意圖建構(gòu)“自決性的民主公投”的做法則是錯(cuò)誤的，其是分離主義移花接木刻意編撰的概念，對(duì)此應(yīng)保持清醒認(rèn)識(shí)。

分析至此，一個(gè)新問(wèn)題是，何以界定哪一次民主性公投等同于自決性公投，換言之，哪一次公投是決定領(lǐng)土主權(quán)變更的最終性公投？按照聯(lián)合國(guó)的規(guī)定，一旦非自治領(lǐng)公投同時(shí)滿足以下三個(gè)條件就可以判定這樣的公投是決定性公投，即：一是公投選票有且只有載明獨(dú)立、或與他國(guó)合并、或加入他國(guó)三個(gè)選項(xiàng);二是公投投票率與得票率均達(dá)到法定門檻;三是得到聯(lián)合國(guó)和宗主國(guó)的支持。事實(shí)上，由于地緣政治和宗主國(guó)的不同政治考量，要舉行這類公投尚屬困難，但不排除可能性。

總體來(lái)講，該類公投的共同特點(diǎn)有：（1）政治地位皆因各種因素久拖未決，且在短時(shí)間內(nèi)難有突破;（2）依據(jù)的是國(guó)際法，行使的是自決權(quán)，指向的是獨(dú)立;（3）都經(jīng)歷了民主化改造，內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)自治;（4）都舉行了兩次及以上領(lǐng)土變更公投;（5）都具有宗主國(guó)公民身份;（6）獨(dú)立傾向比較淡薄，普遍安于現(xiàn)狀;（7）宗主國(guó)均表示支持其任何決定;（8）啟動(dòng)公投依系于既有的民主制度與民主程序。

四、領(lǐng)土變更公投的演進(jìn)與異化

廣義上講，去殖民化任務(wù)已基本結(jié)束。但是，為什么如今世界上還存在著零星的、間斷的并以分離建國(guó)為指向的領(lǐng)土變更公投？這些公投與原初意義上的自決權(quán)一脈相承嗎？還是被推崇所謂民主自由學(xué)者有意建構(gòu)的結(jié)果？弄清當(dāng)代領(lǐng)土變更公投與自決權(quán)，以及與民主性公投的關(guān)系，是揭露分離理論缺陷的必然要求。

（一）非殖民化后期自決理論的重繪及其缺陷

自決權(quán)與去殖民化相輔相成。伴隨著去殖民化接近尾聲，自決權(quán)似乎也到了壽終正寢的時(shí)候。按理說(shuō)，這是歷史發(fā)展的命運(yùn)使然?？墒?，在去殖民化過(guò)程中外溢出的不同于主流領(lǐng)土變更公投的案例又使得自決權(quán)找到了獲得重生的土壤。這些情況包括：一是一些非殖民地區(qū)的人民在同期浪潮中實(shí)現(xiàn)了推翻本國(guó)封建專制并建立起新的國(guó)家，二是在去殖民地化的大背景下，聯(lián)合國(guó)被迫承認(rèn)了個(gè)別國(guó)家的領(lǐng)土分離。更重要的是，兩種情勢(shì)仍在蔓延，其使得去殖民化可能趨于沉寂，而自決權(quán)則有可能方興未艾。為了能讓自決權(quán)堂而皇之繼續(xù)大行其道，也為了方便西方大國(guó)干涉他國(guó)，西方理論界開(kāi)始重繪自決權(quán)圖譜，將其一分為二，劃分成外部和內(nèi)部自決權(quán)。顧名思義，外部自決權(quán)就是指在去殖民化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主，內(nèi)部自決權(quán)是指在一國(guó)內(nèi)部實(shí)行的民主制度安排下的自治。Yves Beigbeder. Referendum， Max Planck Encyclopedia of Public International Law[M].Oxford： Oxford University Press， 2015： 2.表面上，這一分類似乎可以解釋一些已然發(fā)生的案例，而且看似也不違背聯(lián)合國(guó)維護(hù)領(lǐng)土完整與不干涉的雙向原則。然而，仔細(xì)端視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它的杜撰動(dòng)機(jī)以及理論缺陷所在。

之所以要將自決權(quán)進(jìn)行拆分，無(wú)非是想持續(xù)掌控自決的話語(yǔ)權(quán)，讓其有介入他國(guó)內(nèi)部事務(wù)的抓手，不然也不會(huì)建構(gòu)出這種分類。內(nèi)部自決的迷惑性在于它表面上不主張分裂，而是自治。但這只是該理論的一方面，另一方面則是如果發(fā)生某些特殊情況（此處不再展開(kāi)，后文將有詳細(xì)論述），那么內(nèi)部自決就可以替換為外部自決，即謀求獨(dú)立。因此，有學(xué)者認(rèn)為“內(nèi)部自決的發(fā)展趨勢(shì)可能僅僅是一種改頭換面、更為陰險(xiǎn)的外部自決的理由”。Russell A Miller. SelfDetermination in International Law and the Demise of Democracy[J]. Columbia Journal of Transnational Law， 2003， 41（3）： 625.換句話說(shuō)，內(nèi)部自決與外部自決理論并不能作出清晰的區(qū)隔，而且難以自洽。其引發(fā)的后果是，即便當(dāng)今世界僅存在極小面積的非殖民化，但自決理論仍大有用武之地。

遺憾的是，自決權(quán)理論的這種重繪，也使得原本單純的問(wèn)題變得更加復(fù)雜，雖延續(xù)了自決權(quán)的余脈，但卻點(diǎn)燃了不少生靈涂炭的煙火。剛果、索馬里、埃塞俄比亞、南蘇丹、也門、加泰羅尼亞、巴斯克、庫(kù)爾德、孟加拉國(guó)、科索沃就是實(shí)踐這一理論的真實(shí)寫照。盡管內(nèi)部自決權(quán)的合法性尚不確定，特別是它被視為完全取代傳統(tǒng)外部自決權(quán)概念而不僅僅是作為取得政治自治的一種替代意涵，使得一旦接受該種觀點(diǎn)，并將這種權(quán)利賦予次國(guó)家實(shí)體，那么就意味著其開(kāi)始滑向了合法化分離。Gregory H Fox. SelfDetermination in the PostCold War Era： A New Internal Focus[J]. Michigan Journal of International Law， 1995， 16（3）： 734.內(nèi)部自決權(quán)是分離主義套用外部自決權(quán)在當(dāng)代國(guó)內(nèi)政治中的具體表征，是其代名詞。不難看出，只要接受內(nèi)外自決權(quán)的觀點(diǎn)，就十分容易掉進(jìn)支持分離的陷阱。

（二）自決性公投與分離主義的畸形勾連

聯(lián)合國(guó)在去殖民的過(guò)程中，遇到了一些例外情況，即并不全然是殖民地透過(guò)自決及其公投獲得了獨(dú)立，同時(shí)還夾帶著一些通過(guò)訴諸內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)或大國(guó)干涉等方式取得的分離，而且聯(lián)合國(guó)亦對(duì)其獨(dú)立進(jìn)行了承認(rèn)。例如：孟加拉國(guó)、厄立特里亞、南蘇丹等國(guó)。除此之外，還有一些事實(shí)上已經(jīng)分離但尚未獲得聯(lián)合國(guó)與國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的地區(qū)，例如科索沃、克里米亞、阿布哈茲等。怎么解釋這一現(xiàn)象，是自決權(quán)原初理論中所沒(méi)有的。因而，不少學(xué)者開(kāi)始將這種現(xiàn)象刻意與自決權(quán)勾連起來(lái)。認(rèn)為在兩種例外情況下，某一地區(qū)或民族將擁有自決權(quán)，即存在大規(guī)模的種族滅絕等侵犯人權(quán)的行為以及拒絕給予少數(shù)民族的最低限度政治權(quán)利。Hurst Hannum. The Right of SelfDetermination in the TwentyFirst Century[J]. Washington and Lee Law Review， 1998， 55（3）： 776-777.客觀地說(shuō)，兩種例外下的少數(shù)民族的基本人權(quán)應(yīng)該得到保護(hù)，獨(dú)立可以成為令人信服的理由，但需要明確的是這種博得國(guó)際社會(huì)同情的權(quán)利到底是自決權(quán)的范疇還是救濟(jì)性“分離權(quán)”的范疇。眾所周知，救濟(jì)性權(quán)利起源于1920年的芬蘭奧蘭德群島案例，其形成了一種當(dāng)某群體被集體剝奪公民權(quán)利和政治權(quán)利并遭受嚴(yán)重侵權(quán)行為時(shí)便擁有此項(xiàng)權(quán)利的先例。Milena Sterio. On the Right to External SelfDetermination： “Selfistans”， Secession， and the Great Powers Rule[J]. Minnesota Journal of International Law， 2010， 9（1）： 143.

規(guī)范意義上講，與國(guó)際法支持的自決權(quán)不同，分離事項(xiàng)或分離權(quán)涉及的是一國(guó)內(nèi)部的事務(wù)，屬于國(guó)內(nèi)法管轄的范疇。簡(jiǎn)言之，分離權(quán)存在與否以及是否分離，由當(dāng)事國(guó)決定，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)只是對(duì)該決定所產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行追認(rèn)。救濟(jì)性“分離權(quán)”這一概念本身意味著兩層涵義：一方面是不存在這種權(quán)利，需要通過(guò)救濟(jì)的形式實(shí)現(xiàn);另一方面是這種權(quán)利不同于自決權(quán)。實(shí)際上，救濟(jì)性“分離權(quán)”與分離權(quán)和自決權(quán)都沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，但有間接耦合的地方?！胺蛛x”與國(guó)內(nèi)法上的分離權(quán)形似，“救濟(jì)”又是在國(guó)際社會(huì)干預(yù)下促成的，其既給分離主義運(yùn)動(dòng)開(kāi)了先河，又給西方干涉他國(guó)內(nèi)政提供了便利，因?yàn)樵诋?dāng)代只有要求分離的地區(qū)才會(huì)尋求這種補(bǔ)救。但這種救濟(jì)性分離也有嚴(yán)格的條件，布坎南認(rèn)為“分離應(yīng)限于是一種持久的嚴(yán)重不公正情勢(shì)的最后補(bǔ)救辦法”。Allen Buchanan. Justice， Legitimacy， and SelfDetermination： Moral Foundations for International Law[M]. New York： Oxford University Press， 2004： 436.所以，在自決之外仍有少量分離地區(qū)取得了獨(dú)立，但國(guó)際社會(huì)對(duì)之非常慎重，其是極個(gè)別現(xiàn)象。

然而，一些西方學(xué)者試圖扭曲救濟(jì)性“分離權(quán)”，將其與自決權(quán)嫁接，目的不外乎是讓自決權(quán)老干長(zhǎng)出新枝。他們認(rèn)為“一國(guó)內(nèi)部受壓迫的少數(shù)民族可以成為為了自決目的而擁有作為最后補(bǔ)救辦法的分離權(quán)”，Aleksandar Pavkovic. In Pursuit of Sovereignty and SelfDetermination： Peoples， States and Secession in the International Order[J]. Macquarie Law Journal， 2003， 3（1）： 11.甚至更激進(jìn)的人還認(rèn)為“沒(méi)有分離權(quán)的民族自決權(quán)就像沒(méi)有選舉的民主一樣”。Benyamin Neuberger. National selfdetermination： A theoretical discussion[J].Nationalities Papers， 2001， 29（3）： 406.質(zhì)言之，他們認(rèn)為分離權(quán)脫胎于自決權(quán)。救濟(jì)性“分離權(quán)”會(huì)留下這樣的漏洞，其根由在于救濟(jì)行為確實(shí)跟國(guó)際法上模糊規(guī)定和聯(lián)合國(guó)的行為混合在一起，如“所有人民都有自決權(quán)。他們憑借這種權(quán)利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展”，以及聯(lián)合國(guó)對(duì)個(gè)別案例的干預(yù)與承認(rèn)。其導(dǎo)致了救濟(jì)性“分離權(quán)”似乎天然帶有自決權(quán)的成分，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)自決權(quán)的形式偏狹簡(jiǎn)化為獨(dú)立與分離所誘發(fā)的獨(dú)立在結(jié)果上產(chǎn)生了“殊途同歸”的錯(cuò)覺(jué)。事實(shí)上，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，救濟(jì)性“分離權(quán)”既無(wú)國(guó)際法也無(wú)國(guó)內(nèi)法明確規(guī)定，是一種近乎虛無(wú)并被長(zhǎng)期凍結(jié)的權(quán)利，只有在極端情況下，才會(huì)被各種因素共同激活。

（三）分離主義對(duì)民主性公投相關(guān)元素的濫用

民主性公投給極個(gè)別分離地區(qū)開(kāi)了缺口，于是，分離主義常常打著民主、自由、人權(quán)等旗號(hào)，要求實(shí)現(xiàn)自決。為什么分離主義要在與自決之間架設(shè)起民主、自由、人權(quán)的橋梁？是為了使分離主義運(yùn)動(dòng)能夠更好地向自決運(yùn)動(dòng)過(guò)渡以及讓分離主義可以軟著陸。相對(duì)地，自決權(quán)理論在面臨自身發(fā)展瓶頸的時(shí)候，利用分離主義作為自決權(quán)在當(dāng)代的依靠對(duì)象乃至替身，以延續(xù)其理論生命。因此，西方在建構(gòu)出自決理論之后，便開(kāi)始加緊炮制分離理論。民主政治話語(yǔ)與自決權(quán)的相互滲透主要體現(xiàn)在：

其一，借助“公投”，將民主自由與自決捆綁在一起。由于公投是實(shí)現(xiàn)自決權(quán)最主要的形式，而公投又是直接民主最為重要的工具，它們之間有共通之處，“以至于‘公民投票和‘自決這兩個(gè)詞幾乎成為民主的可互換表達(dá)”;Russell A Miller. SelfDetermination in International Law and the Demise of Democracy[J]. Columbia Journal of Transnational Law， 2003， 41（3）： 631.其二，借助“權(quán)利”，將民主自由與自決牽扯在一起。自決的權(quán)利是國(guó)際法上的概念，但國(guó)內(nèi)法上也有一個(gè)相似的“權(quán)利”概念。國(guó)際法的權(quán)利一般是指集體權(quán)利，而國(guó)內(nèi)法上的權(quán)利意指?jìng)€(gè)人權(quán)利，但因都是“人”的權(quán)利，在不加區(qū)分的情況下，往往容易致使無(wú)論是否為非自治領(lǐng)的分離主義地區(qū)都宣稱擁有自決權(quán)利;其三，借助“自治”，將民主自由與自決接洽在一起。自治既是自決權(quán)實(shí)踐形態(tài)之一，也是民主制度下地方治理模式之一。分離主義常常借著自治的訴求，實(shí)質(zhì)上推動(dòng)“自決”，蘇格蘭、庫(kù)爾德、加泰羅尼亞等分離地區(qū)就是例證。

不難看出，分離主義主動(dòng)向民主政治和自決靠近乃至有意用后者取代前者，其企圖是改變以往帶有消極意義上的武裝斗爭(zhēng)而謀求和平分離。潛在危害主要有：

一方面，基于社會(huì)契約和人民主權(quán)之原則，少數(shù)民族或分離地區(qū)對(duì)國(guó)家統(tǒng)治擁有同意權(quán)，其讓許多具有自由民主等古老傳統(tǒng)的國(guó)家在面對(duì)分離主義的挑釁時(shí)顯得軟弱無(wú)力。譬如英國(guó)中央政府對(duì)蘇格蘭分離運(yùn)動(dòng)的退讓，加拿大對(duì)魁北克分離運(yùn)動(dòng)的遷就等，而英國(guó)和加拿大給予分離主義公投權(quán)的不良示范又會(huì)刺激新的分離運(yùn)動(dòng)，其后的加泰羅尼亞公投、庫(kù)爾德公投，以及我國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)正在推動(dòng)所謂的“獨(dú)立公投”或多或少都有受其影響。

另一方面，可能滋生“少數(shù)暴政”，整體利益將備受其害。分離地區(qū)除了以“獨(dú)立”相要挾以謀求更大的權(quán)力外，其還有可能在民主機(jī)制下，不斷發(fā)動(dòng)間歇性分離公投，使得中央政府疲于應(yīng)對(duì)，不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)新的國(guó)家認(rèn)同和整體利益的下滲，甚至還有可能因小失大，癱瘓國(guó)家治理。更嚴(yán)重的是，民主政治在很大程度上已成為分離運(yùn)動(dòng)的保護(hù)傘，前者對(duì)后者的作用是：民主政治及話語(yǔ)可以增強(qiáng)其特殊訴求的合法性，也提供大國(guó)介入紛爭(zhēng)的理由。分離運(yùn)動(dòng)在民主政治話語(yǔ)的描繪和襯托下，本屬于國(guó)內(nèi)范疇的問(wèn)題，似乎又有了移動(dòng)至地區(qū)或國(guó)際安全問(wèn)題的趨勢(shì)。

五、關(guān)于反對(duì)分離主義的若干思考

近些年來(lái)，分離主義運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)風(fēng)起云涌，一些分離地區(qū)先后舉行了協(xié)議式公投或單方面公投，還有一些地區(qū)正在謀求這種透過(guò)公投實(shí)現(xiàn)分離的權(quán)利。顯而易見(jiàn)，分離主義問(wèn)題不僅沒(méi)有因?yàn)樽詻Q性公投的減少而弱化，反倒是因?yàn)槊裰餍怨兜脑龆喽鴱?qiáng)化。面對(duì)這種態(tài)勢(shì)，如何反對(duì)分離主義和遏制分離運(yùn)動(dòng)，成為維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土與主權(quán)完整的當(dāng)務(wù)之急。

（一）公投與分離主義的關(guān)系及民主性公投對(duì)分離的限制

公投與分離屬于不同場(chǎng)域和位階的概念，二者之間沒(méi)有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，其僅有的聯(lián)系就是它們都屬于國(guó)內(nèi)法管轄的事項(xiàng)，盡管公投已作為行使自決權(quán)相沿成習(xí)的通則，但國(guó)際法對(duì)之并無(wú)明文規(guī)定。根據(jù)前文的分析，自決性公投和混合性公投均不適用于分離問(wèn)題，民主性公投也只有在極端條件下才會(huì)對(duì)分離主義有所包容。這種情況下，分離主義難以與自決性公投鉤掛，一方面是它找不到國(guó)際法的法理支撐，另一方面是它得不到聯(lián)合國(guó)與國(guó)際社會(huì)的政治支持。因此，分離主義所力爭(zhēng)的公投，一般是指民主性公投。

為什么分離主義要將分離與公投嵌套起來(lái)？是因?yàn)槿卦驅(qū)е铝艘晕溲b斗爭(zhēng)謀求分離的案例在全世界逐漸式微：其一，武裝斗爭(zhēng)所引發(fā)的難民危機(jī)、人道危機(jī)在不同程度上淡化了分離主義運(yùn)動(dòng)較為合理的政治訴求;其二，堅(jiān)持通過(guò)和平方式解決內(nèi)部爭(zhēng)端的主張已獲國(guó)際主流社會(huì)與聯(lián)合國(guó)的認(rèn)同，倘若背道而馳，很難獲得國(guó)際支援和承認(rèn);其三，公民投票是民主政治的體現(xiàn)，既順應(yīng)西方民主價(jià)值的輸出，又可以在國(guó)內(nèi)政治話語(yǔ)的爭(zhēng)辯中占領(lǐng)制高點(diǎn)。分離主義的公投策略并非完全不起作用，因?yàn)槊裰餍怨对谔厥鈼l件下允許舉行分離公投，南蘇丹、科索沃已經(jīng)公投并取得實(shí)質(zhì)性獨(dú)立，而且蘇格蘭、魁北克也都具有舉行分離公投的合法權(quán)利。這些業(yè)已成功舉行的民主性公投分離案例，讓其他地區(qū)的分離主義備受鼓舞，趨之若鶩。

必須指出的是，如果說(shuō)民主性分離公投真能解決各種國(guó)內(nèi)政治紛爭(zhēng)的話，那為什么有些分離地區(qū)在獨(dú)立建國(guó)后仍然深陷血腥戰(zhàn)亂之中？有學(xué)者認(rèn)為“公投運(yùn)動(dòng)倘若被任何一方的極端主義聲音所俘獲，那么妥協(xié)的努力，即自治解決方案將在本質(zhì)上被證明是徒勞的。” Sia Spiliopoulou kermark. Internal SelfDetermination and the Role of Territorial Autonomy as a Tool for the Resolution of EthnoPolitical Disputes[J]. International Journal on Minority and Group Right， 2013， 20（1）： 21.例如厄立特里亞和南蘇丹就是典型。換句話說(shuō)，公投不是解決分離問(wèn)題的萬(wàn)靈藥丹，民族國(guó)家基于領(lǐng)土與主權(quán)完整以及保護(hù)少數(shù)族群的需要，應(yīng)堅(jiān)決拒絕分離主義的公投主張。退一步說(shuō)，縱使是在各種因素下促成了分離公投，但其對(duì)分離問(wèn)題也不應(yīng)是完全放空。要舉行分離公投，除了滿足前述的談判以及批準(zhǔn)或同意原則外，還必須取決于“一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是分裂是否能夠帶來(lái)和平、安全、穩(wěn)定、民主和發(fā)展”，Redie Bereketeab. Selfdetermination and secession：African challenges[A]. //Redie Bereketeab， ed. SelfDetermination and Secession in Africa： The postcolonial state[C]. New York： Routledge， 2015： 4.如果不能保證這五大期望的基本實(shí)現(xiàn)，那么給予分離公投的權(quán)利就是不可取的。

英國(guó)和加拿大授予蘇格蘭和魁北克分離公投權(quán)，是因?yàn)檫@兩個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民主成熟和社會(huì)穩(wěn)定，但即便是如此，加拿大對(duì)魁北克的分離公投也設(shè)置了極高門檻，該制度形同虛設(shè);而英國(guó)也拒絕給予蘇格蘭第二次公投的權(quán)利。反觀西班牙、伊拉克、意大利、俄羅斯等國(guó)不賦予分離地區(qū)公投權(quán)，并通過(guò)實(shí)際行動(dòng)打擊分離勢(shì)力，似乎更好地處理了分離主義問(wèn)題。因而，在面對(duì)分離主義的挑釁時(shí)，主權(quán)國(guó)家應(yīng)堅(jiān)定既有立場(chǎng)，果斷否決其公投要求，從而捍衛(wèi)與鞏固領(lǐng)土完整。

（二）國(guó)家能力與域外大國(guó)對(duì)分離主義的干預(yù)

正如現(xiàn)實(shí)主義理論所揭露的那樣，國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)到底是實(shí)力之間的較量。主張分離和反對(duì)分離也不例外，都受到實(shí)力原則的支配。很大程度上，國(guó)家實(shí)力與國(guó)家能力是同義詞，美國(guó)政治學(xué)家查爾斯·蒂利把國(guó)家能力看作是“國(guó)家行為體在現(xiàn)有的非國(guó)家資源、活動(dòng)和人際關(guān)系中干預(yù)它們的分配以及分配關(guān)系的程度?！盋harles Tilly. Democracy[N].New York： Cambridge University Press， 2007：16.用當(dāng)代中國(guó)政治話語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是指國(guó)家的汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力。如果中央或聯(lián)邦政府不能在分離地區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)家能力，那么分離問(wèn)題可能就會(huì)更加突出。

縱觀全世界反對(duì)分離主義的國(guó)家，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、西班牙、俄羅斯、伊拉克等皆因?yàn)閲?guó)家實(shí)力的強(qiáng)大或相對(duì)強(qiáng)大，成功應(yīng)對(duì)了分離問(wèn)題;相較之下，塞爾維亞、埃塞俄比亞、蘇丹、巴基斯坦、烏克蘭等均因?yàn)閲?guó)家實(shí)力的不濟(jì)，讓分離地區(qū)僥幸獨(dú)立。還有一些國(guó)家如塞浦路斯、阿富汗、印度尼西亞、格魯吉亞、索馬里等均因?yàn)闆](méi)有絕對(duì)或相對(duì)優(yōu)勢(shì)，反分離和分離長(zhǎng)期僵持。不可忽視的是，大國(guó)因素是分離主義成功與否的關(guān)鍵變量。外蒙古從中國(guó)分離是受到了蘇聯(lián)的支持，孟加拉國(guó)在蘇聯(lián)和印度的干涉下取得獨(dú)立，科索沃在美國(guó)和北約的幫助下已經(jīng)建國(guó)并獲得了一百多個(gè)國(guó)家的承認(rèn)，克里米亞在俄羅斯的協(xié)助下取得了實(shí)質(zhì)性分離并加入俄羅斯聯(lián)邦。即使在大國(guó)的援手下沒(méi)有立刻獨(dú)立建國(guó)，但諸如庫(kù)爾德地區(qū)、魁北克地區(qū)都分別在美國(guó)與法國(guó)的保護(hù)下，成為“國(guó)中之國(guó)”。

有研究表明：只有在享有大國(guó)支持的情況下，尋求分離的群體才能行使其獨(dú)立選擇權(quán)……正是大國(guó)通過(guò)軍事、政治、金融和經(jīng)濟(jì)等手段，在國(guó)際組織中直接借助人道主義干預(yù)和非自愿主權(quán)豁免等概念來(lái)控制分離斗爭(zhēng)的進(jìn)程與結(jié)果。Milena Sterio. On the Right to External SelfDetermination： ‘Selfistans， Secession， and the Great Powers Rule[J]. Minnesota Journal of International Law， 2010， 19（1）： 176.客觀地說(shuō)，不能完全否認(rèn)大國(guó)干預(yù)的某些正當(dāng)性，但這種正當(dāng)性不能抵消該行為本身的不合法性。這也從另一層面說(shuō)明了，即便是聯(lián)合國(guó)憲章明確規(guī)定尊重主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土完整和不干涉他國(guó)內(nèi)政的原則，但由于該機(jī)構(gòu)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力以及具體情況的紛繁復(fù)雜，致使部分國(guó)家對(duì)待分離主義的立場(chǎng)在國(guó)家主義與自由主義之間來(lái)回?cái)[蕩。

自然地，倘若分離主義問(wèn)題夾帶著大國(guó)甚至區(qū)域因素，那么反分離似乎就位移到了主權(quán)國(guó)家與干預(yù)國(guó)家之間的實(shí)力博弈，很明顯的例子就是烏克蘭和俄羅斯的較量，以及北約與塞爾維亞的較量等。事實(shí)證明，“各國(guó)經(jīng)常依賴主權(quán)原則來(lái)阻止其他國(guó)家或國(guó)際組織在解決基于主權(quán)的沖突方面發(fā)揮了積極作用”，Paul R Williams and Francesca J Pecci. Earned Sovereignty： Bridging the Gap between Sovereignty and SelfDetermination[J]. Stanford Journal of International Law， 2004， 40（1）： 349.發(fā)展和強(qiáng)化國(guó)家實(shí)力是第一位的。國(guó)家實(shí)力是減少大國(guó)因素、激發(fā)制度活力以及降低分離風(fēng)險(xiǎn)的不二法門。

（三）分離主義對(duì)國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)國(guó)家承認(rèn)的誤讀

眾所周知，國(guó)際法根本沒(méi)有規(guī)定分離權(quán)，甚至沒(méi)有就將來(lái)可能用以確定分離應(yīng)該被支持的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成初步協(xié)議，但是國(guó)際法也沒(méi)有反對(duì)分離的禁令。Hurst Hannum. The Right of SelfDetermination in the TwentyFirst Century[J]. Washington and Lee Law Review， 1998， 55（3）： 776.有些分離主義認(rèn)為，這種似有似無(wú)的空間，可以為其主張找到法律空隙。實(shí)際上，國(guó)際法不禁止分離，并不意味著國(guó)際法欲為分離主義創(chuàng)造灰色地帶，而是出于一種被動(dòng)的回應(yīng)，例如，某國(guó)因達(dá)成協(xié)議和公投而實(shí)現(xiàn)的和平分離，國(guó)際法無(wú)權(quán)干涉，但需要對(duì)其分離結(jié)果進(jìn)行追認(rèn)。換句話說(shuō)，國(guó)際法不對(duì)“分離過(guò)程”進(jìn)行規(guī)范，而只是對(duì)合法的“分離結(jié)果”進(jìn)行確認(rèn)。

分離主義對(duì)國(guó)際法至少存在兩個(gè)方面的曲解：一方面體現(xiàn)在領(lǐng)土完整原則，聯(lián)合國(guó)憲章第2條和聯(lián)合國(guó)大會(huì)第1514號(hào)決議第6條皆規(guī)定了主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土完整的神圣性?！叭魏沃荚诓糠只蛲耆茐膰?guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的企圖都不符合聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨與原則”。自決權(quán)的實(shí)施必須以此為前提。而分離主義則套用“自決”和“人民”的概念認(rèn)為人民在其領(lǐng)土上擁有至高的權(quán)利，即人民可以自由地決定其領(lǐng)土歸屬。Joshua Castellino. Territorial Integrity and the “Right” to SelfDetermination： An Examination of the Conceptual Tools[J]. Brooklyn Journal of International Law， 2008， 33（2）： 549.然國(guó)際法上的領(lǐng)土概念只涉及了國(guó)家而沒(méi)有指涉具體的個(gè)人，也只涉及了維護(hù)完整而沒(méi)有指涉如何分解。顯然，分離主義的生搬硬套無(wú)法自圓其說(shuō);另一方面體現(xiàn)在人權(quán)原則。毋須否認(rèn)，國(guó)際法的確對(duì)人權(quán)有所規(guī)定，但國(guó)際法上的這種人權(quán)規(guī)定僅限于保障不受歧視和平等、人身安全等個(gè)體人權(quán)，而不包括分離的權(quán)利?？墒?，分離主義卻執(zhí)意將分離作為保障人權(quán)的方式或手段，是一種用“方法”對(duì)“內(nèi)容”的置換，或者加強(qiáng)因果，其是對(duì)國(guó)際法上的人權(quán)概念本末倒置的誤用。

分離主義對(duì)國(guó)際法的扭曲，還在于其看到了聯(lián)合國(guó)與國(guó)際社會(huì)對(duì)極少數(shù)分離地區(qū)的承認(rèn)。他們認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)的這一行為，或多或少的支持了分離的某些主張。不過(guò)，實(shí)際的情況是，聯(lián)合國(guó)的承認(rèn)行為不是對(duì)分離本身的承認(rèn)，而是對(duì)因分離所引發(fā)的結(jié)果進(jìn)行的認(rèn)證。1945年聯(lián)合國(guó)成立至今，僅對(duì)三個(gè)分離地區(qū)有過(guò)被動(dòng)承認(rèn)，而且只有南蘇丹發(fā)生在新世紀(jì)以后。這說(shuō)明，聯(lián)合國(guó)根本不承認(rèn)分離，哪怕是既成事實(shí)的分離。況且，即便是對(duì)最終樣態(tài)的被動(dòng)承認(rèn)，也必須建立在其母國(guó)同意分離和承認(rèn)建國(guó)的基礎(chǔ)之上。更重要的是，這種被動(dòng)承認(rèn)是基于政治的承認(rèn)，而非基于法律的承認(rèn)。

聯(lián)合國(guó)從不支持分離主義，更不會(huì)承認(rèn)單方面的分離建國(guó)。正如前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)布特羅斯·加利在1992年的報(bào)告所指出的“如果每個(gè)種族、宗教或語(yǔ)言群體都聲稱分離建國(guó)，那么世界的碎片化將毫無(wú)限制，所有人的和平、安全和經(jīng)濟(jì)福祉也都將變得更加難以實(shí)現(xiàn)”。Boutros BoutrosGhali. An Agenda for Peace Preventive Diplomacy， Peacemaking and Peacekeeping[J]. International Relations， 1992， 11（3）： 204.反對(duì)分離，應(yīng)揭穿分離主義利用國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)作為庇護(hù)的假象，撥亂反正之外，不但要善于引援國(guó)際法反擊分離主義，而且還需進(jìn)一步厘清和具化國(guó)際法對(duì)分離主義的排斥。

（四）分權(quán)與自治是解決分離問(wèn)題的可行之道

分離在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法均難以找到根據(jù)，處理分離問(wèn)題的原則應(yīng)回到制度層面。追根溯源，分離主義宣稱尋求獨(dú)立的動(dòng)機(jī)是其能帶來(lái)安全、權(quán)力、財(cái)富資源、尊重、發(fā)展和情感滿足。Eisuke Suzuki. SelfDetermination and World Public Order： Community Response to Territorial Separation[J]. Virginia Journal of International Law， 1976， 16（4）： 789.為了更好地處理分離問(wèn)題，許多理論建筑師們紛紛主張?jiān)谌珖?guó)至少是特殊群體內(nèi)部實(shí)行民主的政治制度?！皣?guó)家和少數(shù)民族在原則上應(yīng)該找到一些平衡點(diǎn)，前者不需要放棄對(duì)其部分領(lǐng)土的主權(quán)，而后者可以保留和發(fā)展自己的特殊利益并自主的在群體內(nèi)活動(dòng)”。Susanna Mancini. Rethinking the boundaries of democratic secession： Liberalism， nationalism， and the right of minorities to selfdetermination[J]. International Journal of Constitutional Law， 2008， 16（3-4）： 562.他們期冀在民主制度的框架下建立分權(quán)、自治甚至聯(lián)邦制度，以滿足分離地區(qū)的政治需求。

但是，并不是所有的制度設(shè)計(jì)都能取得預(yù)期效果，因具體國(guó)情不同，績(jī)效參差不齊。有的國(guó)家如比利時(shí)、英國(guó)、加拿大、美國(guó)、法國(guó)、西班牙、伊拉克、塞浦路斯等都較好地維護(hù)了領(lǐng)土完整，但是有的國(guó)家如蘇丹、巴基斯坦、塞爾維亞、烏克蘭、埃塞俄比亞、格魯吉亞等國(guó)的民主設(shè)計(jì)均宣告失敗。其反映出了制度設(shè)計(jì)的兩大先決條件：一方面，進(jìn)行這類制度設(shè)計(jì)的國(guó)家是不是擁有古老的民主傳統(tǒng)和成熟的民主意識(shí);另一方面權(quán)力配置的程度和大小是否達(dá)到了一種平衡。前者制約著后者。

民主歷史悠久的國(guó)家，對(duì)分離主義的制度安排，是建立在相互遵守游戲規(guī)則、討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)上，“基于妥協(xié)而不是對(duì)抗的群體互動(dòng)和代表結(jié)構(gòu)似乎更適合容納多元社會(huì)的所有部分?！盌aniel Thürer and Thomas Burri. SelfDetermination， Max Planck Encyclopedia of Public International Law[M]. Oxford： Oxford University Press， 2015：12.而非傳統(tǒng)民主國(guó)家在建構(gòu)分權(quán)與自治的過(guò)程中，往往根據(jù)的是等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)和種族權(quán)力的大小。在不民主制度的框架下催生出來(lái)的地方分權(quán)制度，顯然是一種強(qiáng)干弱枝或者相反的非常態(tài)制度。許多在民族解放運(yùn)動(dòng)過(guò)程中獨(dú)立出來(lái)的新國(guó)家皆因盲目植入民主制度而導(dǎo)致了國(guó)家失敗。Jack L Snyder. From Voting to Violence： Democratization and Nationalist Conflict[M]. New York： W W Norton & Company， 2000：28-31.民主分權(quán)的悖論是，對(duì)分離地區(qū)的分權(quán)是越多越好，還是越少越好。怎么把握好這個(gè)度，是關(guān)乎該種制度成敗的基石。從實(shí)證的角度看，似乎分權(quán)越多的地區(qū)，越容易爆發(fā)分離公投，例如克里米亞、加泰羅尼亞、庫(kù)爾德等。相較之下，加拿大在制定《清晰法案》后加強(qiáng)了聯(lián)邦權(quán)力，英國(guó)始終沒(méi)有對(duì)三個(gè)地區(qū)下放保留權(quán)力，分離主義運(yùn)動(dòng)反倒有所回落。

似乎可以說(shuō)明，分權(quán)和自治的程度必須視中央或聯(lián)邦政府的權(quán)力與能力而定，如果中央或聯(lián)邦政府的權(quán)力與能力能夠掌控和應(yīng)對(duì)一切突發(fā)情況，那么分權(quán)和自治的程度就可以擴(kuò)大;反之，倘若中央或聯(lián)邦政府的權(quán)力與能力本身就不足，那么分權(quán)和自治的程度就應(yīng)該盡量小，直到中央或聯(lián)邦政府有能力捍衛(wèi)領(lǐng)土不被挑戰(zhàn)，“只有在社會(huì)控制高度集中之時(shí)，強(qiáng)而有力的國(guó)家才會(huì)出現(xiàn)”。Joel S Migdal. Strong Societies and Weak States：StateSociety Relations and State Capabilities in the Third World[M]. New Jersey： Princeton University Press， 1988：262.因此，沒(méi)有一種放之四海而皆準(zhǔn)和一勞永逸的分權(quán)與自治模式，國(guó)家能力不同，分權(quán)與自治程度也就會(huì)不同，須要因地和因時(shí)制宜。

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