葉英波

備案審查是憲法和法律賦予人大的一項重要職權(quán)，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的一項重要舉措。黨的十九大報告指出，“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威?！绷?xí)近平總書記強調(diào)，要“加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。備案審查作為全面深化改革、全面依法治國的一項重要措施，必須加以深刻認(rèn)識并付諸實踐，積極探索地方人大行使該項職權(quán)的新路徑和新方法，推動制度落地生根，完善發(fā)展。本期人大論壇，我們摘編《2018年度浙江省人大工作研究會第五次理論研討會交流論文》中的兩篇文章，從學(xué)理和實務(wù)的角度對備案審查制度進行分析、探討。

備案審查制度的二元屬性

備案審查制度是一項具有中國特色的憲法性制度，具有獨特的二元屬性，既是立法制度，也是監(jiān)督制度，立法法、監(jiān)督法都對備案審查制度作了專門規(guī)定。備案審查制度對于各級人大及其常委會的立法工作和監(jiān)督工作，都具有重要意義。

站在立法工作角度看，全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案審查，以及地方人大對政府規(guī)章的備案審查，是對立法活動的制約和調(diào)整，是實現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，因而是立法工作的重要組成和延伸。站在監(jiān)督工作角度看，全國人大對司法解釋的備案審查，以及地方人大對規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法法律有效實施的重要舉措，是維護國家法制統(tǒng)一的重要抓手，因而是監(jiān)督制度的重要方面。

但是，并不是所有層級人大常委會的備案審查權(quán)都具有完整的二元屬性。從設(shè)區(qū)的市一級人大常委會來看，其從立法法中獲得的備案審查權(quán)對象是“同級人民政府規(guī)章”，其從監(jiān)督法中獲得的備案審查權(quán)對象是“下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令”，因此設(shè)區(qū)的市人大常委會所行使的備案審查權(quán)具有完整的二元屬性。而從縣級人大常委會來看，由于其同級人民政府沒有規(guī)章制定權(quán)，不具備行使立法法規(guī)定的備案審查權(quán)的條件，因而縣級人大常委會的備案審查權(quán)目前只具有監(jiān)督的一元屬性。

備案審查工作的二元體系

現(xiàn)有對規(guī)范性文件的備案審查制度，存在著兩種互有交叉但并不完全重合的體系，一種是人大系統(tǒng)下的備案審查體系，一種是政府系統(tǒng)下的備案審查體系。人大和政府兩個備案審查系統(tǒng)存在交叉，既有重疊部分，又有專屬部分。

重疊部分在于：人大備案審查體系中“縣級以上人民政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報送本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”，與政府備案審查體系中“各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件，報上一級人民政府備案”存在重疊。此外，在政府規(guī)章的備案審查上，根據(jù)立法法第九十八條第四項，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案。

而各自的專屬部分在于：在人大備案審查體系中，各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報送上一級人民代表大會常務(wù)委員會備案。在政府備案審查體系中，縣級以上人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，報設(shè)立派出機關(guān)的人民政府備案;縣級以上人民政府所屬工作部門、實行省以下垂直管理的部門以及法律、法規(guī)授權(quán)實施公共管理的組織制定的行政規(guī)范性文件，報本級人民政府和上一級行政主管部門備案。

如果放在國家層級，那么全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、最高法院最高檢察院司法解釋進行備案審查。而國務(wù)院則對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、各部委部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進行備案審查。亦即對行政法規(guī)和兩高司法解釋，是全國人大常委會的專屬備案審查范圍;部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，是國務(wù)院的專屬備案審查范圍。而地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，則是兩個國家層面?zhèn)浒笇彶轶w系的重疊部分。

備案審查對象的二元內(nèi)涵

備案審查的對象為規(guī)范性文件，對規(guī)范性文件的內(nèi)涵一直存在著爭議，成為困擾備案審查工作的難題。

規(guī)范性文件的內(nèi)涵有狹義內(nèi)涵和廣義內(nèi)涵二元之分。立法法中備案審查范圍為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，上述備案審查范圍被稱為狹義的規(guī)范性文件。監(jiān)督法中規(guī)范性文件被學(xué)界稱為廣義的規(guī)范性文件，不僅包括了立法法規(guī)定的法律性文件，還包括了由國家機關(guān)和其他團體、組織制定的具有普遍約束力的文件。

而實踐中的具體困惑主要來自于兩個方面，一是“人民政府發(fā)布的決定、命令”究竟包含了哪些文件。二是地方“兩院”的司法文件是否應(yīng)當(dāng)納入廣義的規(guī)范性文件中去。

人民政府以決定、命令等名稱形式發(fā)布的文件數(shù)量占比較少，大量的文件是以通知、意見、辦法、批復(fù)、公告、會議紀(jì)要等名稱形式發(fā)布的。雖然在名稱上，這些文件沒有被冠以決議、決定、命令，似乎不屬于法律規(guī)定的備案審查范圍，但由于它們與決議、決定、命令等符合同樣的實質(zhì)要件和形式要件，因此應(yīng)當(dāng)被納入備案審查的范圍。但對于不具有反復(fù)適用性和普遍約束力的文件，也就不需要納入備案審查的范圍中去。

在實踐中，地方“兩院”制定了不少具體執(zhí)行法律法規(guī)和適用司法解釋的指導(dǎo)性文件，但是由于地方組織法等并沒有規(guī)定縣級以上地方人大及其常委會有撤銷地方法院、檢察院規(guī)范性文件的權(quán)力，因此目前法律并沒有明確規(guī)定地方人大對地方“兩院”規(guī)范性文件進行備案審查的職責(zé)。對這些指導(dǎo)司法工作性質(zhì)的文件是否需要報備，各地理解不同，但是根據(jù)全國人大常委會提出的要求，筆者預(yù)測，今后地方“兩院”的規(guī)范性文件將會普遍納入備案審查范圍，并且成為重點備案審查的對象，以此防止司法權(quán)濫用，保障公民權(quán)益。

對政府部門制定的規(guī)范性文件是否屬于人大體系下的備案審查范圍，實踐中認(rèn)識比較一致，大多數(shù)地方?jīng)]有納入。但是，在一些特殊情況下，政府部門制定的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍。

制度優(yōu)化的建議

2006年監(jiān)督法頒布之后，地方全面開展備案審查工作，至今已有十二年，備案審查制度在逐步建立和完善的過程中，也遇到了瓶頸。十八大以來尤其是十九大之后，在新時代新要求下，完善備案審查制度迎來了非常難得的時機，勢必會有較大的發(fā)展和突破，從相對潛性的工作上升為顯性的工作。就此，在優(yōu)化備案審查制度的具體著力點上：

——推行備案審查公開，增強透明度和知曉度。

一是要推動報送備案文件的公開，明確規(guī)定規(guī)范性文件制定后一定時間內(nèi)要予以網(wǎng)上公開，未公開、不可查詢的文件不得通過備案審查;二是要加強自身工作的公開，增強備案審查工作的透明度，便于社會公眾更好參與、監(jiān)督;三是要加強備案審查結(jié)果的公開，在備案審查過程中出現(xiàn)有代表性典型性的案例，應(yīng)該予以公布，以引起廣泛關(guān)注和重視，共同推進法治進程。

——完善備案審查方式方法，提高審查質(zhì)量效率。

一是要形成內(nèi)部機構(gòu)審查合力，既要發(fā)揮法工委備案審查機構(gòu)“統(tǒng)一審查”的職能，也要發(fā)揮其他專工委的“專門審查”作用;二是要審查標(biāo)準(zhǔn)明確化，通過細(xì)化立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，將合法性、適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化成具體項目，出臺統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范;三是設(shè)計建立統(tǒng)一的審查格式文書，設(shè)計規(guī)范性文件審查的格式文書，主動審查的，要對照標(biāo)準(zhǔn)逐條審查并寫下意見，被動審查的，要針對審查要求或?qū)彶榻ㄗh，對照標(biāo)準(zhǔn)進行審查并寫下意見，也可以擴大至逐條審查。

——拓展備案審查工作平臺，提高備案審查工作成效。

一是吸收專家學(xué)者、相關(guān)利害方參與審查建議的聽證、論證工作，建立第三方協(xié)助審查機制;二是建立備案審查銜接聯(lián)動機制，強化黨委、人大、政府備案審查工作之間的協(xié)作配合，健全與制定機關(guān)之間的溝通協(xié)商機制;三是探索適度提前介入規(guī)范性文件、規(guī)章的論證，適度參與重要規(guī)范性文件的起草論證，探索以個人名義參加座談討論的方式，降低“帶病”文件出臺的可能性，減少事后糾錯的難度;四是發(fā)揮司法機關(guān)在備案審查工作中的作用，及時有效地發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件在合法性、適當(dāng)性上存在的問題，以司法實務(wù)適用作為檢驗規(guī)范性文件合法性適當(dāng)性的一個標(biāo)尺。

——增強備案審查制度的剛性，加強審查糾錯的效果。

一是要樹立備案審查是剛性審查的理念，要深刻認(rèn)識備案審查是憲法性制度，是人大履職的憲法權(quán)力;二是要通過程序手段加強備案審查效力，經(jīng)備案審查發(fā)現(xiàn)確實存在問題的，按照“三步走”的程序來強化審查效力;三是多渠道豐富備案審查工作手段。