魏 賀

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100045)

1963年11月，英國交通部發(fā)布了名為《城鎮(zhèn)交通》的研究報告。該報告是由布坎南領(lǐng)導(dǎo)的7人工作小組歷時2年完成的，故也被稱為“布坎南報告”。當(dāng)時，英國正處于“趕美超蘇”城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期和機(jī)動化革命全面推進(jìn)的白熱化階段。報告開創(chuàng)性地探索了城市地區(qū)道路與交通的長期發(fā)展及其對環(huán)境的影響，探討如何與機(jī)動車這一“至愛怪獸”(monster we love most dearly)和諧共存。

報告語言樸實(shí)風(fēng)趣、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)周密、圖表精美細(xì)致，一經(jīng)出版便家喻戶曉，那些扣人心弦的技術(shù)插圖和富有哲理的評述建議備受業(yè)內(nèi)贊許、官員推介、媒體聚焦、全民關(guān)注，其簡本在4個月內(nèi)售出1.7萬冊，德法西日多語言譯本暢銷海外，第一次將交通研究由技術(shù)同行評議推向社會公眾熱議。

報告以環(huán)境分區(qū)與道路網(wǎng)的關(guān)系及街道環(huán)境承載力為切入點(diǎn)，以布坎南環(huán)境哲學(xué)觀為理論基礎(chǔ)，通過解析4個不同尺度的本土案例以及歐美實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就空間結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)、歷史文化保護(hù)、綜合再開發(fā)、停車政策、干路網(wǎng)規(guī)模和投資保障等方面創(chuàng)造性地提出25條建議。

城鎮(zhèn)交通：關(guān)于城市地區(qū)長期交通問題的研究

作 者：柯林·布坎南

出版單位：Her Majesty's Stationery Office

出版時間：1963年11月

偉大思想付諸行動終成壯舉

作為20 世紀(jì)60年代交通主流研究的佼佼者，報告罕見地受到執(zhí)政黨與在野黨的一致支持。布坎南報告與同期的比欽報告(Beeching Report)《重塑英國鐵路》(The Reshaping of British Railways)、Smeed 報告(Smeed Report)《道路收費(fèi)：經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性》(Road Pricing:The Economic and Technical Possibilities)具有典型的時代羈絆。比欽報告因關(guān)停支線車站以扭虧增盈的負(fù)面政治影響而臭名昭著，布坎南報告則因缺少對鐵路與地鐵等公共交通服務(wù)的充分論述而備受詬病[1]。Smeed報告因偏離執(zhí)政黨政治選擇與政策偏好而生不逢時，布坎南報告則因“城市形態(tài)是靜止不變”的假設(shè)被Smeed研究小組成員邁克爾·比斯利(Michael Beesley)質(zhì)疑[2]，又因使用由Michael Beesley所提出的成本收益分析時的語焉不詳而飽受批評[3]。

作為唯一入選20世紀(jì)英國規(guī)劃師重要參考文獻(xiàn)排名的交通研究，布坎南報告位列第4位[4]，與第5位的《美國大城市的死與生》形成鮮明對照，后者代表公眾從社會視角對城市規(guī)劃及重建理論展開深刻反思與嚴(yán)肅抨擊，前者代表政府從社會—技術(shù)視角探索有別于美國城市交通發(fā)展模式的英國路徑。倫敦大學(xué)學(xué)院邁克爾·貝蒂(Michael Batty)教授認(rèn)為，報告的發(fā)布標(biāo)志英國城鄉(xiāng)規(guī)劃由技術(shù)工具型規(guī)劃(planning as a craft)向社會科學(xué)型規(guī)劃(planning as a social science)的轉(zhuǎn)變[5]。

英國法定發(fā)展規(guī)劃是基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1947》的一級形態(tài)規(guī)劃(One-Tier Form Based Planning)體系，尚未考慮交通發(fā)展的巨大影響。布坎南報告認(rèn)為大型城市法定發(fā)展規(guī)劃應(yīng)增設(shè)交通規(guī)劃(Transportation Plan)作為強(qiáng)制內(nèi)容，這一建議被《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1968》所采納[6]。報告在法定圖則上的小進(jìn)步有力地推動了土地利用規(guī)劃與交通規(guī)劃的一體化融合進(jìn)程，將交通研究提升到學(xué)術(shù)、政策與政治三重屬性的全新高度，是交通學(xué)科思想發(fā)展的重要里程碑，標(biāo)志著現(xiàn)代交通研究的誕生[7]。經(jīng)典著作《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃》[8]認(rèn)為，“任何關(guān)于交通規(guī)劃(交通政策)的討論都始于此報告”。

報告認(rèn)為交通規(guī)劃對應(yīng)著長期發(fā)展問題，解決現(xiàn)狀問題與近期沖突還需要實(shí)施規(guī)劃(Implementation Plan)。這一建議極大地啟發(fā)了于1964年成立的住房和地方政府部(Ministry of Housing and Local Government)麾下的規(guī)劃咨詢組(Planning Advisory Group)。規(guī)劃咨詢組將土地利用—交通整合規(guī)劃與布坎南環(huán)境哲學(xué)觀相結(jié)合形成結(jié)構(gòu)規(guī)劃(Structural Plan)，將實(shí)施規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合形成地方詳細(xì)規(guī)劃(Local Plan)[6]。兩者共同構(gòu)成《城鄉(xiāng)規(guī)劃法1968》中的二級結(jié)構(gòu)規(guī)劃體系，既有宏觀引導(dǎo)又有土地利用控制，標(biāo)志著英國城市規(guī)劃體系由傳統(tǒng)藍(lán)圖型規(guī)劃向政策導(dǎo)向型、協(xié)商選擇型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，是空間規(guī)劃體系的雛形。英國科學(xué)院院士彼得·霍爾(Peter Hall)爵士高度評價布坎南對英國規(guī)劃理論與實(shí)踐做出的巨大貢獻(xiàn)，稱贊其當(dāng)之無愧為英國最著名的規(guī)劃師，認(rèn)為其影響力遠(yuǎn)超制定《大倫敦規(guī)劃1944》的Patrick Abercrombie教授[9]。

布坎南環(huán)境哲學(xué)觀

布坎南報告的重大貢獻(xiàn)在于，探討需要何種城市形態(tài)、交通模式以及如何實(shí)現(xiàn)，描述一種環(huán)境哲學(xué)觀或者原則，并試圖將其核心“將就原則”(Rough and Ready Law)應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)。

“將就原則”由機(jī)動車可達(dá)性、人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與物理改造投資成本三個指標(biāo)組成?？蛇_(dá)性指標(biāo)代表機(jī)動車使用程度的承載水平，包含車輛安全、流線布置、停放分布和布局形式四方面權(quán)重；人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)度量交通負(fù)外部性影響的承載水平，包含安全性、舒適性、便捷性和外觀性四方面權(quán)重；兩者相互作用形成環(huán)境承載力(Environmental Capacity)，與考慮道路容量、停車容量的物理設(shè)施基本承載力(Crude Capacity)共同構(gòu)成街道環(huán)境承載力。

任何地區(qū)都要有一個滿足一定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的交通承載力上限。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)決定可達(dá)性，可達(dá)性根據(jù)物理改造資金相應(yīng)調(diào)整。地區(qū)所承載的交通量及特征需和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境品質(zhì)相一致，當(dāng)出現(xiàn)反環(huán)境效應(yīng)或面對歷史文化保護(hù)、公共健康提升和基本住房保障等重大民生決策時，對三者的取舍應(yīng)由社會民主決定(the choice is society's)。

布坎南環(huán)境哲學(xué)觀在一定程度上被誤解或被有意曲解。報告中提到的交通建筑(Traffic Architecture)，基于人車分離與綜合再開發(fā)理念形成的多層立體交通系統(tǒng)，被媒體形容為“激進(jìn)的城市外科手術(shù)”。報告本意只是描述一種開放性選擇，列舉出解決交通問題從無所作為至做到極致(do nothing to whole hog)的優(yōu)缺點(diǎn)[10]。英國《衛(wèi)報》給予了客觀公正的評論[11]：“布坎南從未倡導(dǎo)過機(jī)動化發(fā)展的極致場景，其描述的多層立體交通系統(tǒng)、復(fù)雜立交橋和高通行能力機(jī)動化場景卻極大地吸引著新生代交通工程師，這些人將其視為一項(xiàng)宏偉工程和個人榮耀。而布坎南一直堅(jiān)持的是城市環(huán)境品質(zhì)，公共空間才是城市文明的真正寶藏”。

睿智冷靜的辯證思考

在對道路網(wǎng)規(guī)劃的技術(shù)思考中，報告認(rèn)為“大規(guī)模修建環(huán)路更多的是靠直覺，而不是基于對交通流的深入研究”?！碍h(huán)路+放射”奴性思維化的標(biāo)準(zhǔn)格局方案，即便建成后的OD調(diào)查可以印證環(huán)路承擔(dān)足夠多的交通量，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案足夠合理，也只是等同在浸透水的地區(qū)增設(shè)排水溝，排水溝一定陷入“果”的結(jié)論必然總是服從于“因”的先驗(yàn)使然之宿命。道路網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)盡可能地擺脫先入為主的慣性思維，因地制宜、因時制宜、因勢制宜。也許經(jīng)過充分論證后，仍舊形成了“環(huán)路+放射”的格局，但其是自然生成的，不是直覺、經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的。

在對策略、措施的政策思考中，報告認(rèn)為“交通問題不存在明確、最優(yōu)的解決方案，不是一個問題對應(yīng)一個方案，而是在一段時期內(nèi)對偶爾出現(xiàn)的事件用政策去耐心處理”?！靶陆ǖ缆?、拓展公共交通、擁車用車停車限制”三大對策互相依賴、互相影響，決不能隨意使用，需要對實(shí)施機(jī)構(gòu)、外界刺激和時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)論證，綜合研判復(fù)雜性。如果選擇與機(jī)動車和平共處，就理應(yīng)重建一個不同的城市；如果無法承受大規(guī)模重建和環(huán)境品質(zhì)破壞，亦理應(yīng)限制機(jī)動車交通。

在對未來方向的行動思考中，報告認(rèn)為“在面對機(jī)動化浪潮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時，若要取得比前輩(第一次工業(yè)革命即蒸汽時代)更大的成就，必須果斷面對，不再困惑于目的，不再膽怯于手段，事不宜遲”。研究者要拓展視野，多專業(yè)合作，多領(lǐng)域協(xié)同。城市形態(tài)、量化預(yù)測、路網(wǎng)格局、環(huán)境管理、綜合開發(fā)保障、成本收益分析、新式客貨運(yùn)輸七個問題有待深入研究。全社會要建立一種“機(jī)動化責(zé)任”(Motorised Responsibility)的第六感，公眾要對機(jī)動車的文明使用做出英雄般的自律。

時代之子，共鑒共勉

時至今日，報告中的諸多觀點(diǎn)難免有著時代與地域的局限性，但是《城鎮(zhèn)交通》仍不愧為時代之子[12]，其哲學(xué)觀、思辨邏輯與啟示警示值得當(dāng)下中國在機(jī)動化浪潮即將撲來之際系統(tǒng)性學(xué)習(xí)、批判性繼承、創(chuàng)造性超越[13]。

反復(fù)推敲報告，腦海中不時重現(xiàn)智慧火花的閃耀、激發(fā)思想見解的共鳴、回蕩觀點(diǎn)異見的碰撞。談及交通工程，交通規(guī)劃的共識是關(guān)鍵；談及應(yīng)用技術(shù)，社會公眾的支持是前提；談及改善策略，上位政策的呼應(yīng)是基礎(chǔ)；談及措施實(shí)施，體制機(jī)制的缺陷是瓶頸；談及重大決策，政治政體的規(guī)則是桎梏。這一切令人情不自禁要對往事一探究竟。

在追溯歷史事件、梳理發(fā)展脈絡(luò)的過程中，不禁感嘆整個英國交通規(guī)劃與政策發(fā)展路線的曲折與不確定。即便如此，這一言難盡的不確定性中仍有著唯一的確定性，即對美好愿景的執(zhí)著追求。交通本身僅是實(shí)現(xiàn)這一愿景的手段與方式，有悖初衷者定被歷史前進(jìn)的車輪所淘汰。文末，愿以報告最后一言與讀者共勉：“以朝氣活力、宜居宜業(yè)之方式重建城市環(huán)境，定是最為重要之事，借此英國將成為全世界最激動人心的國家，其幸福安寧與繁榮富強(qiáng)不可估量！”