高慧敏

[摘要]公債是指政府為履行其職能而取得收入的一種形式。它指的是政府以債務(wù)人的身份，通過在國內(nèi)外發(fā)行債券（或向國外借款）的方法而籌集、取得的部分財政收入。2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強在作政府工作報告時表示，2019年積極的財政政策要加力增效，赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個百分點，財政赤字2.76萬億元。在面臨經(jīng)濟下行壓力時，政府可以公債作為一項重要的財政工具，在合理范圍內(nèi)擴大財政赤字，以保證的經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

[關(guān)鍵詞]公債學(xué)說 思想演變 啟示

一、引言

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展增長速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，財政收入增速減緩，2018年12月19日至21日召開的中央經(jīng)濟工作會議會議提出，鑒于經(jīng)濟面臨下行壓力，宏觀政策要強化逆周期調(diào)節(jié)，積極的財政政策要加力提效，因此財政面臨較大壓力，必然會擴大財政赤字規(guī)模。在此背景下，深刻理解公債的作用與意義有助于更好地利用公債工具，調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟。本文通過研究公債學(xué)說思想演變探討公債學(xué)說的意義，從中獲得有益于更好應(yīng)用公債工具進行國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的啟示。

二、西方主流公債思想理論的歷史演變

西方的主流公債思想主要分為公債有害論、公債無害論、公債有益論、公債中立論、公債負擔(dān)論五大類別。其中公債有害論的代表人物主要是亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖，讓巴蒂斯特、薩伊和大衛(wèi)·休謨。公債學(xué)說一直在幾類觀點的爭論中得到充實與完善。經(jīng)濟學(xué)家對公債的態(tài)度從否定到肯定經(jīng)歷了一個漫長的過程。17世紀(jì)初，西方主流經(jīng)濟學(xué)思想為重商主義。這時期對公債的認(rèn)識存在兩種完全對立的認(rèn)識。其中部分經(jīng)濟學(xué)家肯定了國家舉借債務(wù)的舉措，如法國經(jīng)濟學(xué)家讓·巴普蒂斯特·柯爾培爾。他認(rèn)為為了促進經(jīng)濟發(fā)展，國家可以舉借債務(wù)，也可以貸款給缺乏資金周轉(zhuǎn)的工商業(yè)者。英國古典政治經(jīng)濟學(xué)之父，最早的宏觀經(jīng)濟學(xué)者威廉·配第反對據(jù)主觀意愿作出推斷，提出從具體的統(tǒng)計資料中去尋找經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生的自然基礎(chǔ)。他認(rèn)為公債可以增補國內(nèi)現(xiàn)有資本和促進工業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)增長的巨額資本，認(rèn)為其在生產(chǎn)過程中的作用是積極的。在當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r下，政府負債可以快速聚集資本，發(fā)揮資金作用，擴大生產(chǎn)規(guī)模，促進經(jīng)濟發(fā)展。但大衛(wèi)·休謨卻提出“國家不消滅公債，公債必消滅國家”的觀點。在《論社會信用》中他提出任何人都無法強迫國家償還負債。債權(quán)人只有設(shè)法維護國家信用。但如果債務(wù)過大就會出現(xiàn)無法挽回的困境，對國家其實是沒有益處的，公債如果無法償還，國家便會破產(chǎn)。

亞當(dāng)·斯密公債有害的觀點更加堅決。他認(rèn)為公債不是增加的資本，而是現(xiàn)有資本減少，會對社會勞動和物質(zhì)財富的產(chǎn)生非生產(chǎn)性的消耗。發(fā)行公債彌補政府支出的不足會導(dǎo)致原本生產(chǎn)性用途的工商業(yè)資金被挪用，造成資本浪費，資本無法聚集，阻礙工商業(yè)的發(fā)展。斯密對此發(fā)出警告：“一切舉債國都會趨于衰弱。他反對政府干預(yù)經(jīng)濟，政府與君主的權(quán)力應(yīng)該被限制，政府應(yīng)該減少財政支出，政府只是“國家守夜人”，認(rèn)為市場這只“看不見的手”能夠自發(fā)的調(diào)節(jié)市場，公債亦如是。他認(rèn)為公債在戰(zhàn)期可以快速聚集資金，但在戰(zhàn)后的償還負擔(dān)非常沉重，也會在一定程度上阻礙國家的發(fā)展。

1929年美國發(fā)生經(jīng)濟大蕭條，并迅速在資本主義世界蔓延，經(jīng)濟學(xué)家對此提出各種理論，眾說紛紜。此時主張政府干預(yù)的凱恩斯學(xué)派興起。凱恩斯不同意國家預(yù)算平衡的主張，他提出赤字有益的觀點。蓋政府之償債基金，乃集體儲蓄之一種;故在特定情況中，大量的償債基金必定減少消費傾向。因為這個理由，假設(shè)政府從借債政策改為提出償債基金政策（或從后者改為前者），則影響所及，將使有效需求劇烈縮減（或顯著增加）”。

公債負擔(dān)論以布坎南的公債理論為代表。他批判了凱恩斯主義的公債非負擔(dān)觀點，指出公債會產(chǎn)生代際負擔(dān)，現(xiàn)代人的償債負擔(dān)會轉(zhuǎn)移到后代身上。他還提出作為替代稅收來籌措公共資金的公債，會擴大再權(quán)衡財政預(yù)算決策時成本收益兩方面產(chǎn)生的不一致。通過發(fā)公債彌補財政赤字，會扭曲人們的公共選擇行為，在籌資時總會選擇公債這一籌資選擇。公債還會產(chǎn)生財政幻覺，使個人不會做出適當(dāng)計劃來履行到期的財政義務(wù)。公債工具手段中還包括有“或有負債因素”會導(dǎo)致人們在某種程度上反對公債制度。對個人來說，公債中包含的社會納稅義務(wù)中的個人份額是種或有負債，這種或有負債份額的未來安排往往不確定，在此情況下，社會中某些人可能有意無意地不能履行分配給他的幾個時期的納稅義務(wù)，導(dǎo)致其他社會成員不得不承擔(dān)最初分配給恣意揮霍著的納稅義務(wù)。

三、近代我國公債的發(fā)展

近代中國的公債起源于晚清時期，是中國財政的重要組成部分，對社會及經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。但是北京政府時期由于戰(zhàn)亂頻繁，軍閥割據(jù)，地方掌握財政大權(quán)，濫發(fā)公債，在南京國民政府前期達到高峰。自近代以來，中國政府在巨大的內(nèi)外財政壓力下被迫進行財政體制的轉(zhuǎn)型，，是近代政府所倚重的財政來源之一。對近代公債的研究有助于我們更好的了解近代財政體制，也可以從側(cè)面反映中國財政乃至政府體制近代化的過程。而近年來，對公債經(jīng)濟效應(yīng)的新討論又從擠進與擠出效應(yīng)角度提出了對公債發(fā)行的新認(rèn)識。

四、公債思想歷史演變的啟示

2019年政府工作報告指出要提出了提高赤字率、擴大財政赤字、大規(guī)模減稅等措施，全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔(dān)近兩萬億元。劉尚希稱，為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子。隨著減負舉措逐步落地，政府收入的“減法”，將最終換取企業(yè)效益的“加法”和市場活力的“乘法”。3月5日，國務(wù)院總理李克強在作政府工作報告時表示，2019年積極的財政政策要加力增效。今年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個百分點，財政赤字2.76萬億元。2018年下半年，隨著經(jīng)濟下行壓力逐漸顯現(xiàn)，市場普遍預(yù)期，2019年赤字率目標(biāo)或再度上調(diào)，為基建補短板和進一步減稅降費創(chuàng)造空間，不過，在防風(fēng)險的大背景下，赤字率將不會突破3%。在當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的情況下，要發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用。今年提出擴大投資的一些政策措施，就是要使投資回升到合理增長水平，地方要合理擴大有效投資，就要適度借債。在這一點上，中央政府的態(tài)度非常明確，舉債是可以的，但要采取規(guī)范的方式。今年地方政府專項債券規(guī)模增加8000億元，還提高了地方政府債務(wù)限額，提出繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券，以減輕地方政府存量債務(wù)利息負擔(dān)。由此可見，從中央到地方，在面臨經(jīng)濟下行壓力時，都以公債作為重要的財政工具，進一步在合理范圍內(nèi)擴大財政赤字，保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行。