我國央地政府間財(cái)政事權(quán)劃分的理論分析

余亮

摘 要：央地政府間財(cái)政事權(quán)劃分是當(dāng)前中國政府體制改革的核心內(nèi)容之一。在研究政府職能的公共產(chǎn)品理論、研究政府決策行為的公共選擇理論、研究財(cái)政分權(quán)制度的財(cái)政聯(lián)邦主義理論基礎(chǔ)上，總結(jié)出當(dāng)前政府間財(cái)政事權(quán)劃分的四個(gè)基本原則：按受益范圍劃分、激發(fā)政府積極性、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配以及注重信息效率。由上述四個(gè)原則再推導(dǎo)出我國當(dāng)前財(cái)政事權(quán)劃分的基本框架。

關(guān)鍵詞：財(cái)政事權(quán);公共產(chǎn)品理論;公共選擇理論;財(cái)政聯(lián)邦主義

中圖分類號(hào)：F810 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）14-0109-03

中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，與國家性質(zhì)、財(cái)政職能、政府決策、財(cái)政分權(quán)體系等有著密切關(guān)系。在這些領(lǐng)域中，已經(jīng)有許多代表性的理論，從研究政府職能的公共產(chǎn)品理論、研究政府決策行為的公共選擇理論、研究財(cái)政分權(quán)制度的財(cái)政聯(lián)邦主義理論等方面，為我國央地財(cái)政事權(quán)劃分提供理論依據(jù)和總體劃分框架。

一、公共產(chǎn)品理論

（一）公共產(chǎn)品概念

公共產(chǎn)品理論思想的淵源可以追溯到1740年英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨?cè)谄洹度诵哉摗分刑岢龅摹按畋丬嚒眴栴}，隨后，亞當(dāng)·斯密在《國富論》中對(duì)公共產(chǎn)品做了一個(gè)初步分類，他提出的政府作為“守夜人”的職能中就包含國家安全、社會(huì)安全、公共事業(yè)等公共服務(wù)，將公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品做了一個(gè)初步區(qū)分。后來，李嘉圖、馬歇爾等人都對(duì)公共產(chǎn)品有不同程度的涉獵。

1950年代，薩繆爾森在其《公共支出的純粹理論》和《公共支出理論圖解》中對(duì)公共產(chǎn)品給出了經(jīng)典定義，他認(rèn)為，公共產(chǎn)品是“每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少任何他人也對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)”的一種物品。在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中又將公共產(chǎn)品定義進(jìn)一步修正為“公共產(chǎn)品是指能夠?qū)⑿в脭U(kuò)展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”。公共產(chǎn)品這一名詞的明確提出出現(xiàn)于馬斯格雷夫1959年的《公共財(cái)政論：公共經(jīng)濟(jì)研究》一書中，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性成為公共產(chǎn)品區(qū)別于私人產(chǎn)品的基本特征，此后很長一段時(shí)間都成為學(xué)界共識(shí)。

（二）公共產(chǎn)品理論發(fā)展概況

公共產(chǎn)品理論的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建了一套與私人物品不同的產(chǎn)品定價(jià)方式和供求機(jī)制。而公共產(chǎn)品理論研究的核心內(nèi)容是其供給問題，即公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)如何提供才能滿足社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)效率。根據(jù)薩繆爾森等凱恩斯主義學(xué)者的觀點(diǎn)，由于公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，現(xiàn)實(shí)中難以通過市場(chǎng)機(jī)制來有效配置公共產(chǎn)品，市場(chǎng)在這一領(lǐng)域失靈?！肮乇瘎　?、“囚徒困境”、“集體行動(dòng)的邏輯”幾個(gè)理論模型指出市場(chǎng)自發(fā)供給公共產(chǎn)品的低效性，為公共產(chǎn)品的供給應(yīng)當(dāng)由政府出面提供了理論上的支撐。但隨著政府提供公共產(chǎn)品中出現(xiàn)的各種問題顯現(xiàn)，斯蒂格里茨等人對(duì)此提出了質(zhì)疑，布坎南對(duì)公共產(chǎn)品研究的重要進(jìn)展為公共產(chǎn)品提供問題給出了新思路。在布坎南1968年的《公共物品的需求與供給》一書中指出，通過某些技術(shù)設(shè)計(jì)或制度安排，公共物品消費(fèi)的排他性可以實(shí)現(xiàn)，俱樂部物品私人供給是可能的，因自愿結(jié)社形成的俱樂部內(nèi)蘊(yùn)含特有的激勵(lì)和約束機(jī)制，這一機(jī)制能夠使公共物品高效供給并保證俱樂部規(guī)模穩(wěn)定，可以保證供給公共物品的高效性和俱樂部規(guī)模的穩(wěn)定性。在他的基礎(chǔ)上，學(xué)者們逐步構(gòu)建起公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的新公共管理理論。奧爾森（1965）[1]指出，集體規(guī)模大，則“免費(fèi)搭車者”的比重也大，要調(diào)和集體與個(gè)人利益的沖突，可以運(yùn)用“選擇性激勵(lì)”，以集體行動(dòng)合作方式提供公共物品同樣可以是有效的?？扑乖谄洹渡鐣?huì)成本問題》中指出，對(duì)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性物品與私人物品進(jìn)行捆綁銷售，可以有效解決“搭便車”問題，從而顛覆了政府壟斷提供公共物品的傳統(tǒng)理念。1980年代以來，公共事業(yè)民營化管理模式逐步在世界流行起來，薩瓦斯（1992）[2]將這種模式的手段歸納為委托、撤資和替代。學(xué)者們對(duì)美國、德國澳大利亞等國家公共產(chǎn)品提供的市場(chǎng)化改革成效進(jìn)行了研究，結(jié)果表明公共產(chǎn)品的提供效率在不同程度上有所上升。如今，公共產(chǎn)品理論中，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的新公共管理模式逐漸成熟，羅伯特·伍思努（1991）[3]提出，公共產(chǎn)品供給由政府、公民、私營組織等多個(gè)主體共同提供，在這些主體之間建立有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“多中心治理”模式可以實(shí)現(xiàn)各方利益增進(jìn)。Denhardt等人（1999）[4]進(jìn)一步發(fā)展了新公共服務(wù)理論，提出公共產(chǎn)品供給由政府、公民、市場(chǎng)、社會(huì)的共同互動(dòng)下的多元主體承擔(dān)，但政府是服務(wù)者，而非“掌舵人”，是其他各方溝通協(xié)商的中間人，負(fù)責(zé)構(gòu)建利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的供給體系?？梢钥吹?，公共產(chǎn)品理論的未來發(fā)展趨勢(shì)是注重公民訴求，實(shí)現(xiàn)多方共同利益，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任復(fù)位。

二、公共選擇理論

（一）公共選擇理論起源與發(fā)展

公共選擇理論的思想淵源可以追溯到19世紀(jì)孔多塞與勃?jiǎng)诘聦?duì)于投票規(guī)則特性的分析，以及霍布斯等人對(duì)社會(huì)契約理論的闡述。20世紀(jì)初，維克賽爾和林達(dá)爾嘗試用邊際價(jià)值論分析公共選擇行為。此外，意大利財(cái)政學(xué)派的公債理論和國家學(xué)說也成為影響公共選擇理論產(chǎn)生的重要成果。公共選擇理論正式產(chǎn)生于1940年代末，1948年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧肯·布萊克的《論集體決策的原理》一文中闡述了單峰偏好理論和中間投票人定理。1951年肯尼斯·阿羅在《社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值》中提出了不可能性定理，說明由于個(gè)人偏好不同以及信息不對(duì)稱，因此不可能從個(gè)人偏好次序中推導(dǎo)出一致的社會(huì)偏好次序。公共選擇學(xué)派領(lǐng)袖人物布坎南與塔洛克的《同意的計(jì)算》（1962）一書則是公共選擇理論的代表之作，書中全面分析了公共選擇理論中的基本問題，對(duì)公共選擇理論的定義、研究方法、研究內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。近年來，公共選擇理論仍在前人研究的主流理論上衍生出了新的若干子領(lǐng)域，如文化與生物進(jìn)化解說、憲法動(dòng)力學(xué)等。

（二）公共選擇理論概述

公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治學(xué)中。公共選擇的主題與政治學(xué)是一樣的：同樣研究國家理論、選舉規(guī)則、投票人行為、政黨政治學(xué)以及官員政治等。但公共選擇理論認(rèn)為，政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與人都是同一種人，因此可以采用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法將政治活動(dòng)中的人也假設(shè)為自利、理性、追求效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，分析個(gè)人偏好、決策、選擇與行動(dòng)在一個(gè)既定的組織結(jié)構(gòu)中是如何影響集體決策和公共選擇的。

公共選擇理論在1960年代快速發(fā)展與成熟，其代表人物布坎南、塔洛克等人建立和完善了公共選擇理論研究框架，他們主要研究了以下四個(gè)方面的內(nèi)容：一是民主制度下的集體選擇行為。公共選擇理論對(duì)投票決策成本進(jìn)行了分析，研究了不同情形下，如何選擇投票規(guī)則可使決策成本最低。二是經(jīng)濟(jì)人組成下的政府行為。公共選擇理論認(rèn)為政府是由經(jīng)濟(jì)人組成的，因此政府的決策行為也帶有經(jīng)濟(jì)人的特性，這與實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的目標(biāo)并不總是一致。三是對(duì)官僚主義的分析。公共選擇理論認(rèn)為，官僚主義的根源在于官僚主義行為能為官員帶來個(gè)人利益以及政府官員工作的壟斷性質(zhì)，政府的決策結(jié)果往往暗地里有利于官員而非公眾集體。四是對(duì)政府模式的分析。公共選擇理論提出了三種政府模式：第一種是追求社會(huì)利益最大化的慈善專制者政府，第二種是追求自身利益最大化的“巨人”式政府，第三種是介于巨人模式政府和慈善專制者模式的西方民主政府。

三、財(cái)政聯(lián)邦主義

財(cái)政聯(lián)邦主義主要研究財(cái)政制度如何設(shè)計(jì)能夠更好發(fā)揮財(cái)政職能，提高財(cái)政體系整體運(yùn)營效率。其發(fā)展歷程可分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是1950—1978年，代表人物有蒂伯特、馬斯格雷夫、奧茨等人，稱之為第一代財(cái)政聯(lián)邦主義。1978年以后則是第二個(gè)階段，為第二代財(cái)政聯(lián)邦主義，代表人物包括溫加斯特（Weingast）、錢穎一等。

（一）第一代財(cái)政聯(lián)邦主義（FGFF）

第一代財(cái)政聯(lián)邦主義的主要內(nèi)容包括蒂伯特的“用腳投票”理論、奧茨的分權(quán)理論和馬斯格雷夫的“財(cái)政三職能”論等。蒂伯特在其1959年的文章《地方支出的純理論》中提出，人作為經(jīng)濟(jì)人，會(huì)將自己在當(dāng)?shù)氐募{稅支出與獲得的公共服務(wù)進(jìn)行比較，尋求一個(gè)最佳組合，使自身效用達(dá)到最大化。因此，在自由流動(dòng)的前提下，人們會(huì)選擇“用腳投票”，相似偏好的人聚集到一起，形成一個(gè)可以滿足共同利益的社區(qū)，這個(gè)社區(qū)的公共產(chǎn)品供給和納稅制度符合集體偏好。這樣，不同偏好的人會(huì)依據(jù)自身選擇達(dá)到效用的最大化，從而實(shí)現(xiàn)公共資源有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。奧茨在1972年提出了“分權(quán)定理”，他認(rèn)為，如果在全國范圍內(nèi)等量地分配某種公共物品，且中央政府和地方政府提供該物品的成本相同，那么讓地方政府將一個(gè)符合帕累托最優(yōu)的產(chǎn)出量提供給當(dāng)?shù)鼐用?，則總是要比中央政府有效，因?yàn)榈胤秸私庾约狠爡^(qū)內(nèi)居民的效用與需求。馬斯格雷夫在其《公共經(jīng)濟(jì)理論》中提出，財(cái)政有三大職能，分別是資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。公共政策的制定要圍繞財(cái)政職能，但地方政府是否遵循這一原則是存疑的，因?yàn)闆Q策者是政府官員而非良善的社會(huì)規(guī)劃者。馬斯格雷夫的觀點(diǎn)成為了第一代財(cái)政聯(lián)邦主義和第二代財(cái)政聯(lián)邦主義的理論轉(zhuǎn)折，人們逐漸將視角從關(guān)注收益分配轉(zhuǎn)移到地方政府行為研究中。

（二）第二代財(cái)政聯(lián)邦主義（SGFF）

在第一代的基礎(chǔ)上，由溫加斯特、錢穎一等人對(duì)政府內(nèi)部激勵(lì)問題進(jìn)行了研究分析，從而形成了第二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論。FGFF認(rèn)為，政府是良善的社會(huì)規(guī)劃者，而SGFF則試圖研究如何設(shè)計(jì)政治和財(cái)政制度以激勵(lì)政府官員為公眾謀求社會(huì)福利，使政府接近FGFF中的樣子（溫加斯特，2013）[5]。在SGFF理論中，政府為追求自身利益，會(huì)有不斷自我擴(kuò)張的傾向，約束政府行為的解決辦法是設(shè)計(jì)政府內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。20世紀(jì)90年代，研究者們相繼提出“市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義”，該觀點(diǎn)反對(duì)FGFF中的政府模型假設(shè)，但也不認(rèn)可公共選擇理論中假設(shè)的“邪惡政府”。市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為，政府是一套政治系統(tǒng)，為市場(chǎng)效率提供支持維護(hù)作用，因此，高效的市場(chǎng)來自于良好的政府結(jié)構(gòu)，政府行為既要有效，又需要受到限制。為達(dá)到這一目標(biāo)，有效的激勵(lì)相容機(jī)制是政府結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮的，以達(dá)到讓中央和地方政府各司其職，共同維護(hù)和推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。錢穎一（1995）[6]提出，構(gòu)建市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義對(duì)政府有五大前提要求，一是存在政府系統(tǒng)內(nèi)的層級(jí)體系，二是中央和地方政府之間存在權(quán)力劃分，三是中央與地方的權(quán)力分配具有穩(wěn)定性，四是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)且地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)負(fù)主要責(zé)任，五是各層級(jí)政府都面臨預(yù)算硬約束。在這樣情形下，最重要的結(jié)果是帶來地方競(jìng)爭(zhēng)，從而形成地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的激勵(lì)機(jī)制。

四、我國中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的原則與框架

（一）劃分原則

央地財(cái)政事權(quán)的合理劃分在全世界都是普遍的難題，并不存在一個(gè)完美的、普適的劃分方案。但是學(xué)界在理論方面的研究和進(jìn)展為我們?cè)诮鉀Q這一問題上有了理論依據(jù)。在前文所述理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，再結(jié)合我國實(shí)際，本文提出了我國央地財(cái)政事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則，具體如下：

按受益范圍劃分。政府是基本公共服務(wù)的提供者，按照公共產(chǎn)品理論，公共品根據(jù)其外部性程度不同劃分為地區(qū)性公共物品和全國性公共物品，根據(jù)其外部性范圍由不同層級(jí)政府提供。因此，地方政府提供地方性基本公共服務(wù)，中央政府提供全國性基本公共服務(wù)。而涉及到省際間的基本公共服務(wù)，則應(yīng)當(dāng)由受益省與中央共同協(xié)商提供。

激發(fā)政府積極性。第二代財(cái)政聯(lián)邦主義研究的核心問題是政府內(nèi)部激勵(lì)，良好的激勵(lì)相容機(jī)制能夠讓中央和地方政府各司其職，提高政府運(yùn)行效率。同時(shí)，公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”政府假設(shè)表明，政府自身有“經(jīng)濟(jì)人”特性，有時(shí)候會(huì)選擇做出有利于政府官員的決策。因此，在央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上，需要建立合理的激勵(lì)機(jī)制，保證地方政府在基本公共服務(wù)提供上不偏不倚，經(jīng)濟(jì)增長與民生發(fā)展均衡進(jìn)行。

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。公共產(chǎn)品的外部性決定了成本與收益的不匹配，而解決外部性問題的方法就是將外部成本內(nèi)部化。因此，中央和地方根據(jù)各自的財(cái)政事權(quán)，各自承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方根據(jù)共同財(cái)政事權(quán);按照受益程度不同劃分支出責(zé)任。

注重信息效率。奧茨的“分權(quán)定理”提出，如果在全國范圍內(nèi)等量地分配某種公共物品，且中央政府和地方政府提供該物品的成本相同，那么讓地方政府將一個(gè)符合帕累托最優(yōu)的產(chǎn)出量提供給當(dāng)?shù)鼐用瘢瑒t總是要比中央政府有效，因?yàn)榈胤秸私庾约狠爡^(qū)內(nèi)居民的效用與需求。這表明，財(cái)政事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)充分考慮信息獲取方面的比較優(yōu)勢(shì)。

（二）總體框架

本文認(rèn)為，我國中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，其目的在于明確政府部門權(quán)責(zé)，合理界定政府與市場(chǎng)邊界，讓政府更好地支持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生建設(shè)。從理論和原則出發(fā)，我國的央地財(cái)政事權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其外部性程度在中央與地方之間進(jìn)行劃分;在劃分過程中，需要充分考慮實(shí)際運(yùn)行中的信息成本問題，財(cái)政事權(quán)一旦確定，相應(yīng)的支出責(zé)任就應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確，保證央地政府有財(cái)政能力履行相應(yīng)職責(zé)。為保障政府有效運(yùn)行，還要構(gòu)建一套完善合理的考核激勵(lì)體系，對(duì)政府行為進(jìn)行正確引導(dǎo)?；诖?，本文試圖構(gòu)建一個(gè)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的總體框架，具體見表1。

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Abstract：The division of financial powers between the governments of China is one of the core contents of the current reform of the Chinese government system.On the basis of studying the theory of public goods of government function，the theory of public choice of government decision-making behavior，and the theory of fiscal federalism of fiscal decentralization system，This paper summarizes four basic principles of the division of intergovernmental financial authority：according to the scope of benefit，stimulate the enthusiasm of the government，match the financial power with the expenditure responsibility，and pay attention to the information efficiency.From the above four principles，the basic framework of the division of financial power in China is deduced.

Key words：financial power;public goods theory;public choice theory;fiscal federalism