雙重創(chuàng)新與多維整合：“兩會(huì)”機(jī)制的特色優(yōu)勢(shì)研究

摘 要：“兩會(huì)”機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)施的民主政治制度的重大創(chuàng)新，同時(shí)，也為人類民主發(fā)展道路提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。在“兩會(huì)”機(jī)制的運(yùn)行中，代議制度的創(chuàng)新以及“兩會(huì)”間的良性互動(dòng)等，成為“兩會(huì)”機(jī)制的鮮明特色，也形成了“兩會(huì)”機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。本研究將對(duì)“兩會(huì)”機(jī)制的特色與優(yōu)勢(shì)展開(kāi)分析。

關(guān)鍵詞：“兩會(huì)”機(jī)制 人民代表大會(huì) 政治協(xié)商會(huì)議

特色 優(yōu)勢(shì)

“兩會(huì)”機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行的民主政治制度重大創(chuàng)新實(shí)踐。 “兩會(huì)”機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中，形成了具有良性互動(dòng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

一、“復(fù)合一院制”：現(xiàn)代代表組織制度體系理論的重大創(chuàng)新

從代議制機(jī)構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，世界各地的代議機(jī)關(guān)主要分為兩個(gè)基本類型：一院制和兩院制。就思想理論淵源和制度特點(diǎn)而言，一院制的思想來(lái)源主要是法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)思想家盧梭關(guān)于人民主權(quán)的論述。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在：一院結(jié)構(gòu);議員一般由選舉產(chǎn)生;權(quán)力主要集中和體現(xiàn)于議會(huì)，議會(huì)的議事規(guī)則和流程較為簡(jiǎn)單明確;議會(huì)權(quán)力集中統(tǒng)一，工作程序相對(duì)簡(jiǎn)潔。兩院制的理論基礎(chǔ)是分權(quán)制衡理論在政治實(shí)踐特別是在議會(huì)中的運(yùn)用。

按照傳統(tǒng)看法，中國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行的是一院制，但政治體制的改革和完善進(jìn)程實(shí)際已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的解釋。中國(guó)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度，不同于西方國(guó)家實(shí)行的一院制，也區(qū)別于兩院制。而是在既有的制度框架內(nèi)兼容了一院制和兩院制優(yōu)勢(shì)，同時(shí)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)背景的具有“復(fù)合一院制”特征的基本制度結(jié)構(gòu)。以1982年的人民代表大會(huì)制度改革為主要標(biāo)志，全國(guó)人大在立足中國(guó)國(guó)情的前提下，進(jìn)一步為人民代表大會(huì)制度的的制度創(chuàng)新提供了一種新思路，即全國(guó)人大在保持一院制的結(jié)構(gòu)框架下，通過(guò)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)的“院中設(shè)院”的制度創(chuàng)新，形成以“一院雙層”為基本結(jié)構(gòu)的“復(fù)合一院制”結(jié)構(gòu)模式。這種結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行特色主要表現(xiàn)在：（1）“一院雙層”的院制結(jié)構(gòu)和職能分工。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，是全國(guó)人民代表大會(huì)。它對(duì)所有公民負(fù)責(zé)，并受到全體公民的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)人大下設(shè)常務(wù)委員會(huì)，即全國(guó)人大常委會(huì)，作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)作為全國(guó)人大閉會(huì)期間的權(quán)力機(jī)關(guān)而存在。（2）代表團(tuán)制：整合中央—地方利益的非正式機(jī)制。目前，在中國(guó)全國(guó)人大代表大會(huì)上，代表根據(jù)選舉單位組成了35個(gè)代表團(tuán)：32個(gè)省級(jí)地方代表團(tuán)（含臺(tái)灣代表團(tuán)），2個(gè)特別行政區(qū)（香港，澳門(mén)）和1個(gè)由人民解放軍和武裝警察部隊(duì)組成的代表團(tuán)。通過(guò)代表團(tuán)會(huì)議制度，形成一種覆蓋面較為廣泛的政治溝通和意見(jiàn)整合機(jī)制。（3）兼顧人口、地區(qū)、民族和界別原則的選舉制度（解放軍）。一般而言，只有兩院制才可以兼容更多的代表選舉方式，實(shí)現(xiàn)代表更大的廣泛性。中國(guó)的全國(guó)人大雖然沒(méi)有實(shí)行兩院制，但在實(shí)現(xiàn)代表的廣泛性方面確實(shí)也進(jìn)行了積極探索。這主要表現(xiàn)為，實(shí)行更為平衡的選舉制度安排：其一，考慮到城鄉(xiāng)差別;其二，適當(dāng)照顧少數(shù)民族;三，與部門(mén)兼容的原則（主要是解放軍和武警部隊(duì)代表團(tuán)）。

新中國(guó)的代議機(jī)構(gòu)形成“復(fù)合一院制”的獨(dú)特模式，一是對(duì)社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，二是新中國(guó)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)探索的延續(xù)。第三，則是基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的民主道路探索。早在1954年，彭真同志就全國(guó)人大常委會(huì)干部會(huì)議強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為立法工作服務(wù)。他指出，“常務(wù)委員會(huì)的任務(wù)之一是立法，可以分為起草法律，審查和修改法律和解釋法律?！备母镩_(kāi)放后，彭真同志在關(guān)于82憲法修改稿草案的報(bào)告中明確表示，“將原本屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的部分職能納入其常委會(huì)，擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力，加強(qiáng)組織工作?！薄爸袊?guó)全國(guó)代表大會(huì)上有很多人，全國(guó)人大代表的人數(shù)不應(yīng)太少;但是人數(shù)多了，又不便于經(jīng)常的工作。”（彭真.彭真文選[M]，北京：人民出版社，1991.）

從各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟所發(fā)布的議會(huì)機(jī)構(gòu)（成員）代表人數(shù)來(lái)看，只有14個(gè)國(guó)家的代表人數(shù)超過(guò)500人，無(wú)論是一院結(jié)構(gòu)還是兩院結(jié)構(gòu)。其中，中國(guó)以近3000位代表（法定人數(shù)）排名第一，而排名第二的英國(guó)上議院和下議院人數(shù)總和則為1455人。在此情況下，以“一院雙層”為組織模式，建構(gòu)“復(fù)合一院制”結(jié)構(gòu)模式成為中國(guó)代議結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇，同時(shí)，它也為人類社會(huì)代議制民主等現(xiàn)代民主政治文明做出了重要貢獻(xiàn)。

二、人大與政協(xié)形成了良好的互補(bǔ)關(guān)系模式和互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制

在中國(guó)憲法體系的框架下，在法理上，“人民政協(xié)”不是也不可能是“第二院”。它的性質(zhì)和職能是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商與多黨合作制度的組織機(jī)制和愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。積極參與政治協(xié)商，對(duì)政府進(jìn)行民主監(jiān)督、有效開(kāi)展政治參與，是人民政協(xié)的基本職責(zé)和工作內(nèi)容?；谡f(xié)與人大的特殊歷史淵源關(guān)系和現(xiàn)實(shí)政治過(guò)程中實(shí)際存在的“兩會(huì)”模式，通過(guò)不是“第二院”的“人民政協(xié)”，全國(guó)人民代表大會(huì)制度可以吸收和整合更廣泛的社會(huì)力量。鞏固愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，積極推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。

人大與政協(xié)會(huì)議議程與程序基本固定化和規(guī)范化，一方面是總結(jié)過(guò)去一年的工作情況及存在的問(wèn)題， 在此基礎(chǔ)上提出新的發(fā)展計(jì)劃，包括對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉等;另一方面則是代表委員的意見(jiàn)表達(dá)，討論國(guó)民最關(guān)心的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決方案?！皟蓵?huì)”內(nèi)容漸趨充實(shí)和完善，會(huì)內(nèi)會(huì)外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會(huì)”制度不斷定型穩(wěn)定的表現(xiàn)。

從縱向歷史角度來(lái)看，新中國(guó)成立前舉行的全國(guó)政協(xié)會(huì)議，代行了全國(guó)人大會(huì)議職責(zé)，選舉產(chǎn)生組建了中央人民政府。1954年一屆人大會(huì)議召開(kāi)后，人民政協(xié)作為愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線而繼續(xù)存在，并長(zhǎng)期在中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮積極作用。從實(shí)際政治過(guò)程來(lái)看，雖然政協(xié)的政治協(xié)商，民主監(jiān)督、參政議政和參與國(guó)家事務(wù)管理的職能對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有正式的法律約束力。但是，在歷史形成的政治權(quán)威和“兩會(huì)”互動(dòng)模式的基礎(chǔ)上，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和全國(guó)人大一般同期舉行，政協(xié)委員參與討論政府工作報(bào)告，并可以對(duì)國(guó)家各方面事務(wù)提出提案、意見(jiàn)、建議和批評(píng)，政協(xié)為人大體制吸納更廣泛的社會(huì)政治力量，對(duì)于鞏固執(zhí)政的政治基礎(chǔ)和擴(kuò)大愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮了非常重要的作用;而且，政協(xié)制度也增加了包括代議體制在內(nèi)的國(guó)家宏觀政治體制的“彈性”。就此而言，它較之兩院制當(dāng)中的“第二院”而言，具有更大的制度優(yōu)勢(shì)。

以“復(fù)合一院制”為結(jié)構(gòu)模式的代議機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是中國(guó)“兩會(huì)”機(jī)制的核心特征;全國(guó)人大與政協(xié)之間的互補(bǔ)關(guān)系模式和互動(dòng)運(yùn)行機(jī)制是中國(guó)“兩會(huì)”機(jī)制的制度優(yōu)勢(shì)。通過(guò)“兩會(huì)”機(jī)制來(lái)進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義的制度創(chuàng)新，進(jìn)而發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的政治文明，是“兩會(huì)”機(jī)制的重要作用和突出特色。以“兩會(huì)”機(jī)制為政治平臺(tái)，鞏固政治基礎(chǔ)和創(chuàng)新民主實(shí)現(xiàn)形式等內(nèi)容成為“兩會(huì)”機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

三、雙重創(chuàng)新：代議民主與協(xié)商民主領(lǐng)域的各自創(chuàng)新

根據(jù)實(shí)現(xiàn)民主的方式，可以將民主類型劃分為直接民主與間接民主。間接民主的主要形式是代議制民主。代議制民主的出現(xiàn)解決了無(wú)法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模參與的直接民主的根本局限。就這一角度而言，間接民主的產(chǎn)生發(fā)展，是針對(duì)直接民主運(yùn)行過(guò)程中的局限和問(wèn)題而出現(xiàn)的。但是，代議制民主遵循直接民主下的多數(shù)決定原則。鑒于代議制民主在制度運(yùn)行中出現(xiàn)不足，進(jìn)而出現(xiàn)了一種以協(xié)商為基礎(chǔ)的民主類型。

二十世紀(jì)末，西方政治哲學(xué)和政治理論中產(chǎn)生了一種以協(xié)商為基礎(chǔ)的、區(qū)別于代議制民主的理論，即協(xié)商民主理論。從民主決策的角度看，協(xié)商民主是一種民主的決策制度，也是一種理性的決策形式。在理性的討論和談判中自由表達(dá)意見(jiàn)并最終做出具有集體約束力的決定。從民主治理的角度來(lái)看，協(xié)商民主是一種具有巨大潛力的民主治理形式，主要面向公共利益。它主張通過(guò)對(duì)話實(shí)現(xiàn)共識(shí)，明確責(zé)任，然后從能夠有效應(yīng)對(duì)多元社會(huì)的民主要求中做出普遍接受的決定。

2006年，中央就政協(xié)工作專門(mén)發(fā)布指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確指出在作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主協(xié)商。需要指出的是，人民代表大會(huì)制度在運(yùn)作過(guò)程中也貫穿了協(xié)商民主，如代表團(tuán)就政府工作、重大問(wèn)題進(jìn)行討論，以及關(guān)于人事決策的集體內(nèi)部磋商;在人民政治協(xié)商會(huì)議的運(yùn)行中也有協(xié)商民主和選舉民主，如對(duì)于政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的選舉以及政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告的表決等?；凇皟蓵?huì)”機(jī)制的中國(guó)特色民主發(fā)展道路，為代議制民主和協(xié)商民主的創(chuàng)新提供了重要平臺(tái)和實(shí)踐載體。

從代議民主的角度來(lái)看，以“一院雙層”為結(jié)構(gòu)形式的“復(fù)合一院制”，為代議機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，尤其是在人口規(guī)模大、國(guó)土面積廣和區(qū)域差異大等國(guó)情下，為實(shí)現(xiàn)代議民主代表性和效率性的平衡做出了貢獻(xiàn)，提供了可參考模式;在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)立專門(mén)委員會(huì)，作為全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)代議制民主的專業(yè)建設(shè);常委會(huì)在閉會(huì)期間履行立法、監(jiān)督以及決定重大事項(xiàng)等，是對(duì)議行合一理念的重要發(fā)展。從協(xié)商民主的角度來(lái)看，通過(guò)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義勞動(dòng)者建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛(ài)國(guó)者的廣泛聯(lián)盟。這進(jìn)一步增強(qiáng)了將社會(huì)精英吸納到政治生活中，通過(guò)將政治協(xié)商納入國(guó)家管理決策過(guò)程當(dāng)中，也有利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化制度化。

四、多維整合：中國(guó)政治制度的宏觀耦合平臺(tái)

“兩會(huì)”機(jī)制不僅實(shí)現(xiàn)了政府過(guò)程中公民意見(jiàn)和社會(huì)需求制度化意見(jiàn)和決策的科學(xué)化、民主化，對(duì)于中國(guó)的政黨制度、黨政關(guān)系以及央地關(guān)系等而言，也起到重要的促進(jìn)作用。每年，中國(guó)的“兩會(huì)”都受到廣泛關(guān)注。而“兩會(huì)”制度也會(huì)繼續(xù)發(fā)揮它的作用，不僅成為中國(guó)民主政治發(fā)展的重要平臺(tái)，而且也將成為世界了解中國(guó)的重要窗口。例如，2018年，全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)之際，人民網(wǎng)所做“兩會(huì)熱點(diǎn)調(diào)查”共有4212368人參與，結(jié)果顯示反腐敗斗爭(zhēng)、社會(huì)保障、教育改革、醫(yī)改、扶貧、住房制度已成為網(wǎng)民關(guān)心的“兩會(huì)關(guān)鍵詞”;同時(shí)，五年來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)、社會(huì)保障、收入分配、住房房?jī)r(jià)、教育改革、環(huán)境保護(hù)等成為網(wǎng)友的最為關(guān)心的熱點(diǎn)?！皟蓵?huì)”的作用已不局限于其議程會(huì)議本身，而是作為一種固定的制度在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個(gè)相互完善、相互作用的有機(jī)體， 且在“兩會(huì)”閉會(huì)期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會(huì)”機(jī)制。“兩會(huì)”機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的重要載體，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的有效運(yùn)行平臺(tái)。

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作者簡(jiǎn)介：張藝爍，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，主要從事中國(guó)政府與政治研究。