如何使協(xié)商民主運轉(zhuǎn)起來？

摘要：如何使中國的協(xié)商民主運轉(zhuǎn)起來，是一個實踐問題也是一個理論問題。通過比較G市政治協(xié)商會議的運行過程與協(xié)商民主規(guī)范的差異，可以看到我國現(xiàn)實中政治協(xié)商體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力邏輯，而不是平等的民主邏輯；協(xié)商的目的在于咨政，而不是決策。從政治學(xué)的視角來看，政治協(xié)商會議的本質(zhì)體現(xiàn)為統(tǒng)一戰(zhàn)線下不同類型的精英之間的合作博弈，使之完全符合協(xié)商民主的規(guī)范還不太可能。政治協(xié)商會議除了民主審議功能之外，還要承擔(dān)其他方面的功能。因此，需要在中國民主轉(zhuǎn)型這個大背景下從人民政治協(xié)商會議本身來看待其民主化問題，研究精英博弈如何走向制度化。協(xié)商技術(shù)的植入是促使其民主化的一種途徑，可以從優(yōu)化議程控制權(quán)、保持主持人中立、提高小組和大會討論質(zhì)量、重視共識機制的設(shè)計、明確協(xié)商結(jié)果的效力、改善信息供給等方面來完善政治協(xié)商會議制度。

關(guān)鍵詞：政治協(xié)商會議；協(xié)商民主；協(xié)商技術(shù)；實證研究

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“當(dāng)代中國政治制度的實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”（13JZD022）

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）06-0041-06

一、導(dǎo)論

關(guān)于中國協(xié)商民主在實踐中如何運轉(zhuǎn)起來，這方面的研究成果理論層面的居多，是研究者從理論本身的邏輯推演出來的，其結(jié)論缺少實證經(jīng)驗的支持。這一方面是因為協(xié)商民主在中國施行的時間還比較短；二是因為協(xié)商民主的規(guī)范性太強，在實踐操作中不易達到其全部要求，就是在西方發(fā)達的民主國家，也對協(xié)商民主應(yīng)該如何實踐充滿了爭議，更何況我國還在其發(fā)展的初期。從對中國協(xié)商民主實踐的分析來看，大部分研究者選取的典型案例多是地方的、基層的協(xié)商民主實踐，如浙江溫嶺市的參與式預(yù)算、民主懇談會，上海的社區(qū)議事會等，大致形成了三種研究套路：第一種是以協(xié)商民主論來解釋溫嶺的協(xié)商實踐，描述其過程，肯定其積極意義。當(dāng)然，溫嶺的實踐本來就是在何包鋼、菲什金、李凡、馬俊等專家學(xué)者的參與下進行的，他們把西方協(xié)商民主的技術(shù)移植進來，按照其操作程序來設(shè)計流程，自然會使之符合協(xié)商民主的規(guī)范。這方面，比較有代表性的成果是何包鋼、李凡的相關(guān)論著①。這類研究雖然非常多，但是真正有價值的地方是對實踐中的一些操作特色和存在的問題的總結(jié)，這說明了協(xié)商民主中國經(jīng)驗的價值與不足。第二種是為數(shù)不多的具體研究中國協(xié)商民主延續(xù)和擴散機制的。徐斯儉、吳建忠認為理性選擇理論最能解釋溫嶺的協(xié)商民主實驗為何沒有人走政息，他們發(fā)現(xiàn)協(xié)商會議提供了一個利益博弈的“局”，不同的利益主體以此多次博弈就生成了制度。“參與的不同片區(qū)代表如何在協(xié)商過程中達成某種利益均衡，此次讓步期待下次博弈中獲得補償，因而產(chǎn)生維系此一制度的愿望”②。第三種是對基層民主的兩種類型——選舉民主與協(xié)商民主實施的政治后果進行比較，以探討哪一種更適合中國實情。馬得勇等比較了選舉民主和協(xié)商民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的政治后果，發(fā)現(xiàn)選舉民主在多個領(lǐng)域好于協(xié)商民主。③ 任中平也通過比較四川步云鄉(xiāng)和浙江溫嶺市的基層民主實踐，發(fā)現(xiàn)選舉民主更適合不發(fā)達地區(qū)，協(xié)商民主更適合發(fā)達地區(qū)，這是因為兩種地區(qū)的政治需求不同。④

以上關(guān)于協(xié)商民主的實證研究中以人民政治協(xié)商會議為案例的比較少見，只有一篇是以1946年的舊政治協(xié)商會議為例的⑤。中國人民政治協(xié)商會議已經(jīng)實踐多年，官方和大量學(xué)者都認為它有協(xié)商民主的基因，是人民民主的重要內(nèi)容，而且早于西方的實踐，其在國家層面實施比西方的層級更高。大量的研究成果從理論層面論證了政治協(xié)商會議符合協(xié)商民主的規(guī)范，但是卻鮮有文獻從實證的角度來分析當(dāng)代人民政治協(xié)商會議之操作背后的政治理念是協(xié)商民主、協(xié)商政治還是威權(quán)協(xié)商。雖然當(dāng)下的政治體制改革力圖使政治協(xié)商會議成為中國協(xié)商民主的重要內(nèi)容，但是其具有的協(xié)商特征能否成為協(xié)商民主呢？從實質(zhì)的角度看，政治協(xié)商會議因為有廣泛的參與和民意基礎(chǔ)，自然符合民主的意涵。但是從程序的角度看，林尚立和何包鋼都認為中國政治協(xié)商會議體現(xiàn)的是協(xié)商政治，與協(xié)商民主還有差異，但可以基于協(xié)商的傳統(tǒng)向民主化的方向推進。⑥本文嘗試以G市人民政治協(xié)商會議全體會議為研究對象，從協(xié)商過程來分析其與協(xié)商民主規(guī)范的差異，以及如何實現(xiàn)向民主方向運轉(zhuǎn)。

二、政治協(xié)商民主運轉(zhuǎn)的要素

人民政治協(xié)商會議本身承載多項功能，在完成不同功能時采取的方式和程序有別。在當(dāng)下，人民政治協(xié)商會議的根本屬性還是“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，也就是說是作為一種政黨合作制度存在的，但由于界別的廣泛性和組織性，它也起著溝通國家與社會的政治整合的作用。執(zhí)政黨近十年來不斷強調(diào)充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用，也正是因為社會利益、社會價值觀的多元分化需要整合。拿到政治協(xié)商會議來討論的問題一般是公共問題，其協(xié)商討論的方向是尋求對公共利益的理解與認可。要在關(guān)于公共問題的多元觀點中凝聚共識，其需要的認知方式不是個人理性，而是公共理性。公共理性是在公眾論壇、公共輿論中表現(xiàn)出來的公眾的言說推理能力和道德能力，它要求參與的公眾能夠傾聽、包容他者的意見，反思自己的意見。只有這樣，不同認知背景下的多元意見才能尋找到共識。也就是說，政治協(xié)商會議整合功能的發(fā)揮需要一個讓多元意見公開討論、反思，通過說理來尋求共識的過程，而不像議會的辯論充滿了黨派利益之爭。人民政治協(xié)商會議若要承載多元整合的功能，成為政治協(xié)商、社會協(xié)商的平臺，就必須在互動對話、理性商談方面進行強化，在協(xié)商會場內(nèi)要有多層次的意見交流程序。如果政府或者執(zhí)政黨簡單地以公共利益代言者的身份出現(xiàn)，以其言論統(tǒng)攝、排斥其他意見，那將起不到多元協(xié)調(diào)的作用。委員沒有真正的發(fā)言機會，其意見也得不到重視，政治效能感就得不到提升，參與的積極性也會大大降低。下面結(jié)合協(xié)商民主之程序設(shè)計的要求來分析我國政治協(xié)商程序在平等性、中立性、過程性、合理性、反思性、回應(yīng)性等方面的現(xiàn)狀與改進措施。

（一）以程序的平等性來看政治協(xié)商會議的議程設(shè)置問題

現(xiàn)有政協(xié)章程規(guī)定，“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商?！痹谶@段文字里可以看到，發(fā)起者是中國共產(chǎn)黨、人大、政府、民主黨派、人民團體，其中以共產(chǎn)黨為首，其次是人大、政府，再次是各民主黨派和人民團體。按照中國的權(quán)威結(jié)構(gòu)，共產(chǎn)黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)者，也是政治協(xié)商會議的領(lǐng)導(dǎo)者，自然在議程設(shè)置上居于首要地位。在實際操作中，我們也觀察到政協(xié)每年要進行政治協(xié)商的議題是由同級黨委提出的，然后交由政協(xié)舉行會議來進行討論，這些議題大都圍繞執(zhí)政黨目前主要的政策和工作而制定。以協(xié)商民主制度化、程序化、規(guī)范化落實得較好的G市為例，2010年1月市委印發(fā)了《2010年中共G市委政治協(xié)商計劃》，確定市委同市各民主黨派的政治協(xié)商議題有10項，市委在市政協(xié)同市各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商議題有14項。2011年1月，市委在征求市人大常委會、市政府、市政協(xié)黨組和市委統(tǒng)戰(zhàn)部意見的基礎(chǔ)上，及時研究印發(fā)了《2011年中共G市委政治協(xié)商計劃》，明確在市政協(xié)同市各民主黨派進行協(xié)商的17項議題。2012年中共十八大報告提出了幾個主題，如“幸福中國”、“綠色中國”、“收入倍增計劃”等，各地政協(xié)在開年度全體會議時也都圍繞這些問題而談。也就是說政治協(xié)商會議是由執(zhí)政黨來出題的，議程的控制權(quán)主要在執(zhí)政黨一方。其次是政府，政府是政策的執(zhí)行者，政策執(zhí)行過程中會涉及到各方面的利益，也需要同各黨派、各界別進行協(xié)商。議程控制權(quán)中最重要的權(quán)力是議題設(shè)置權(quán)，讓什么樣的議題上會協(xié)商，這是決定控制權(quán)的關(guān)鍵。目前由民主黨派或者社會團體、無黨派人士提出議題進行協(xié)商的活動相對較少。根據(jù)觀察，除了少數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)聯(lián)的界別外，如工商聯(lián)、民建、經(jīng)濟界，政協(xié)其他界別在提出議題方面的主動性并不強?？梢娫谧h程設(shè)置上，各個協(xié)商主體的權(quán)力是不平等的。這與我國的政治結(jié)構(gòu)有關(guān)，議程設(shè)置權(quán)要掌握在執(zhí)政黨一方，而且這也比由各方協(xié)商來確定主題的方式更有效率。但是，按照我們前面所講的，政治協(xié)商會議要發(fā)揮多元協(xié)調(diào)的作用，在議程設(shè)置上一些界別完全處于被動地位是無法很好地完成這一目標的，應(yīng)該留出一定空間給執(zhí)政黨和政府之外的界別來提出協(xié)商議題。

（二）以程序的中立性來看政治協(xié)商會議的主持問題

政治協(xié)商會議的形式很多，在G市政協(xié)之內(nèi)，全體會議由政協(xié)副主席主持，常委會會議由政協(xié)副主席主持，秘書長會議由政協(xié)秘書長主持，主席團會議由政協(xié)主席主持，專題協(xié)商會由政協(xié)副主席主持。這些主持人中，除了政協(xié)副主席是民主黨派外，政協(xié)主席和秘書長都是共產(chǎn)黨員。在政協(xié)之外，共產(chǎn)黨同民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士進行協(xié)商的各種會議，如民主協(xié)商會、座談會、談心會等一般由作為黨委常委之一的組織部長或者統(tǒng)戰(zhàn)部長主持。上述會議主持人的身份同時是各級領(lǐng)導(dǎo)人，在會議中主持人的身份不是中立的，也參與討論，聽取意見。同時也行使程序性權(quán)力，如開始和終止會議、選擇發(fā)言人、控制發(fā)言時間、投票表決等。有的會議若有黨政領(lǐng)導(dǎo)出席，開場還有請領(lǐng)導(dǎo)講話或者請領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)點評。在地方政協(xié)全體會議的小組討論上，小組討論由界別召集人2—3名輪流進行主持，主持人就是小組的召集人。召集人的選擇標準也是突出權(quán)威性。與本小組委員相比，曾經(jīng)擔(dān)任過高級職務(wù)或者在本界別內(nèi)取得過優(yōu)異成績的委員，會被定為小組召集人和會議主持人。小組討論是政治協(xié)商會議的主要內(nèi)容，小組會議的主持人可分為有為型和無為型，有為型的主持人還活躍氣氛、指明議題、維持討論紀律等，而無為型的主持人則只是宣布小組討論開始以及結(jié)束。政治協(xié)商的各種會議，并沒有對主持人應(yīng)該如何主持作出明確規(guī)定，主持人的立場并不是中立的，也參與討論，甚至有的主持人就是相關(guān)問題對應(yīng)的負責(zé)人，在參與討論發(fā)言時更有權(quán)威。除了主持性的語言，其發(fā)言機會和發(fā)言時間也比其他人要多。

在會議討論中突出主持人及其權(quán)威性，這與西方協(xié)商民主的操作程序截然相反。一般而言，協(xié)商主持人要立場中立、具備主持的專業(yè)能力，權(quán)威人物有領(lǐng)導(dǎo)能力不等于有主持能力；協(xié)商對話要求各方自由發(fā)言，發(fā)言機會和發(fā)言時間相對平等，而權(quán)威人物的存在會抑制一部分委員的發(fā)言積極性。在我國特殊的政治心理下，政協(xié)會議由具有較高政治權(quán)威的人主持反而能刺激發(fā)言人的積極性，因為發(fā)言人認為自己的意見能被高層聽到。高層領(lǐng)導(dǎo)以主持人的身份來激發(fā)大家討論，更顯得善于納言。在當(dāng)下各界別議政能力和素質(zhì)還有待提高的情境下，由領(lǐng)導(dǎo)人來擔(dān)任主持人可以發(fā)揮其引導(dǎo)、鼓勵的積極作用。但從長遠來看，隨著委員政治素質(zhì)的提高，特別是在小組討論中，會議的主持人可以去權(quán)威化或保持中立，釋放出更多的平等空間，這樣更有利于自由發(fā)言，展現(xiàn)多方意見。

（三）以程序的過程性來看政治政治協(xié)商會議的討論程序問題

程序在不同的環(huán)境下有不同的所指。一般來說，程序就是行為從開始到終結(jié)的過程?！皹?gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。步驟，就是實現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實施行為的方法和形式。所以，程序是由步驟、方式、時限、順序為要素構(gòu)成的行為的過程?！雹?協(xié)商程序用官方的語言來說是“協(xié)商什么、與誰協(xié)商、如何協(xié)商”，我國的政治協(xié)商程序從發(fā)起開始，有準備材料、開會協(xié)商和達成共識這些完整的步驟。政治協(xié)商的主題和主體是在發(fā)起之前就已經(jīng)確定了，那么協(xié)商程序的重點就在于如何協(xié)商了。協(xié)商的方法和形式是協(xié)商程序的主要內(nèi)容，具體而言包括主持人的選擇、發(fā)言時間、發(fā)言順序、辯論規(guī)則、討論方式、如何處置爭議等。以目前較為先進的2012年制定的《中共G市委政治協(xié)商規(guī)程》來看，其對以前比較籠統(tǒng)的協(xié)商內(nèi)容進行了細化，對協(xié)商的步驟進行了落實，對協(xié)商結(jié)論的剛性也進行了完善，制度化的水平有了明顯提高。這部規(guī)程把中國人民政治協(xié)商會議的章程、執(zhí)政黨最近關(guān)于政治協(xié)商的具體規(guī)定結(jié)合在一起，有不少新的表述。首先，將政治協(xié)商的兩種基本方式分開，一種是市委同市各民主黨派的政治協(xié)商；一種是市委在市政協(xié)同市各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商。其次，細化了政治協(xié)商的內(nèi)容，兩種協(xié)商方式各自規(guī)定了10個方面的具體內(nèi)容。雖然還有4—5個方面比較概括不易認定，如本市政治、經(jīng)濟體制改革方面的重要決策，關(guān)系本市民生和事關(guān)全局的重大問題，通報重要文件和重要情況并聽取意見，本市的重大建設(shè)項目等，但是大部分議題是很明確的。第三，細化了各種協(xié)商會議形式，明確規(guī)定各種會議舉行的時間、協(xié)商的主題、參與協(xié)商的人員，特別規(guī)定會后要形成協(xié)商會議的會議紀要并送交相關(guān)單位和個人。第四，新增了政治協(xié)商的保障與考核條款，其核心是按規(guī)定未經(jīng)過協(xié)商的內(nèi)容，原則上不提交市黨委決策、人大表決和政府實施；由市黨委牽頭建立政治協(xié)商的落實督辦機制，并把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核的重要內(nèi)容。從過程性來看，這部規(guī)程是比較完整的，具有實踐操作性。與現(xiàn)行政治體制的外部對接也比較好，把各種參與政治協(xié)商的主體有序連接在一起，協(xié)商結(jié)果納入決策的可能性增強。但美中不足的是，沒有規(guī)定各種協(xié)商會議的討論應(yīng)該怎樣進行，而這一點對于協(xié)商質(zhì)量來說是很重要的。政協(xié)自身在研究協(xié)商質(zhì)量問題時關(guān)注較多的是委員自身的能力和素質(zhì)、界別自身有沒有進行充分的調(diào)研準備這些實質(zhì)性的東西，忽略了過程性的東西。就筆者對政協(xié)委員的觀察來看，他們都是各行各業(yè)的精英或者領(lǐng)導(dǎo)者，其提出問題和分析問題的能力絕對不差，其表達能力也不成問題。為什么大家發(fā)言的積極性不高，或是整個會議討論的質(zhì)量不高？這里面有很多程序上保障不足的問題。從開會習(xí)慣來看，政治協(xié)商的討論叫做“神仙會”，其主要特點是“自己提出問題、自己分析問題、自己解決問題；不打棍子、不戴帽子、不抓辮子?！扇∶裰鞯?、和風(fēng)細雨的方式，引導(dǎo)大家自由交談、討論，使與會者提高認識，統(tǒng)一思想?！雹?這種方法現(xiàn)在叫“頭腦風(fēng)暴”，其前提是參與者具有相等的影響力，但在現(xiàn)有的政治關(guān)系下，頭腦風(fēng)暴對政協(xié)委員們反而起不到激發(fā)討論的作用。下面就筆者觀察的G市政協(xié)全體會議的實況，對其討論程序作一些總結(jié)和歸納。

這次全體會議共分為開幕大會、小組討論、大會發(fā)言、閉幕大會幾個部分，會議的主題是討論本級人民政府的工作報告和本級政協(xié)自身的工作報告，其中在小組討論期間還穿插進行了主席會議、政協(xié)常委會會議、市領(lǐng)導(dǎo)同政協(xié)各界別委員的座談會。其中小組討論和大會發(fā)言是這次政協(xié)全體會議的主要部分，也是本文觀察的重點。

5天的會議按半天一個時段來分共分9個時段進行，每個時段3小時。其中每個小組討論5場，占5個時段，共15個小時，主要討論政府工作報告和政協(xié)工作報告；大會發(fā)言占一個時段，共3小時。會議進行的順序和時間安排還是比較合理的，而且在時間分配上突出了小組討論的重要性。比較特殊的是大會發(fā)言是在小組討論沒有全部完成，即剛討論完政府的工作報告時就召開了，關(guān)于政協(xié)的兩個工作報告和政協(xié)工作的小組討論是在大會發(fā)言以后進行的。這樣的安排無疑突出了討論政府工作報告的重要性，但在程序上不太合理。小組是按界別劃分的，界別如果人比較多就自成一組，人少的界別就和相近的界別組成一組，如宗教界、少數(shù)民族界、青年團、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)合成一組，體育界、新聞出版界、對外友好界、社會福利界、部分特邀人士合成一組，G市34個界別共分成18組，這已成慣例。為便于不同認知背景的人進行對話，協(xié)商民主要求討論小組隨機劃分。改變小組劃分方式會改變政協(xié)既有的工作慣例，也面臨著很大的挑戰(zhàn)。每個討論小組有獨立的會議室，小組討論的會場布置成四面合圍的長方形，大家圍坐在一起，面向大門的方向為主持人的座席，每人面前均有麥克風(fēng)。小組討論不是封閉的，不是只有本組成員才能在場，黨政領(lǐng)導(dǎo)人也有來參與小組討論的，也允許記者和旁聽人員列席，由專門從公務(wù)員中抽調(diào)來的年輕人擔(dān)任會議記錄員，開會時大門關(guān)上。小組討論的會場布置在空間上體現(xiàn)了發(fā)言者的平等地位，有利于自由發(fā)言，但閉門會議會更好。

小組討論時每個階段沒有明確和固定的細化議題，至于發(fā)言時間、順序、風(fēng)格等程序性問題，主持人也沒有進行說明。每場討論幾乎沒有任何限制，圍繞報告材料想說什么就說什么。雖然會議議程里有說是關(guān)于政府、政協(xié)工作報告的審議，但是這些報告中涉及到的議題是非常寬泛的，內(nèi)容都很多。報告中不同的內(nèi)容在各自界別可能重要性和意義也不同，各組是聯(lián)系自己組別的特點來選取一部分跟自己相關(guān)的議題來討論，如科技界圍繞“創(chuàng)新型國家”談科技投入和管理體制問題，醫(yī)藥衛(wèi)生界談醫(yī)患糾紛問題，經(jīng)濟界談企業(yè)融資問題。從自由發(fā)言過程來看，在發(fā)言之初有的發(fā)言人會介紹自己（來自哪個單位和姓名），有的則不介紹。發(fā)言時不用向主持人示意、申請，坐在座位上直接講。進行回應(yīng)（贊成或者反對）的意見比較少，經(jīng)常出現(xiàn)的語言是“他們說得都很好，我來談某個問題”。在發(fā)言中專業(yè)或權(quán)威人士發(fā)言時間較長，易主導(dǎo)話題，弱勢群體的發(fā)言機會和意見就受到壓抑，主持人也并沒有提醒給予相對弱勢的委員發(fā)言機會，只是泛泛地問大家還有沒有要講的。每次小組討論也無法形成小組結(jié)論，主持人只不過是對幾個談得較多的問題是什么進行歸納，以“今天主要談了哪幾個方面問題”來做簡單總結(jié)，沒有對小組討論形成了哪些共識進行歸納提煉或?qū)懗蓵鎴蟾?。在最后一次小組討論中，有幾個討論小組就有委員提出了小組討論效率偏低的問題，如質(zhì)量不高，議題分散，東一句西一句，達成共識的內(nèi)容很少。他們認為應(yīng)該先確定每場討論的具體議題，一個個討論，然后把小組經(jīng)過充分討論的結(jié)論和意見寫成集體提案，既提高了討論質(zhì)量也完成了提案工作任務(wù)。沒有達成小組討論結(jié)論，意味著過程不完整。就以上描述來看，政治協(xié)商會議的小組討論與協(xié)商民主的小組討論，在程序上有如下不同：小組劃分不是隨機產(chǎn)生，小組討論不是閉門會議，沒有明確的議題和發(fā)言規(guī)則限制，沒有作出小組結(jié)論。

在大會發(fā)言階段，筆者看到大會的會場跟人民大會堂的主廳相似，會場布置成相對式的，出席的領(lǐng)導(dǎo)和主持人坐在第一層主席臺上，面對主席臺的是一排排委員席位，最后面是記者和工作人員席。這樣的席次安排符合中國政治權(quán)威的秩序，但是空間上的不對等會對發(fā)言委員形成心理壓力。大會發(fā)言的第一階段是指定發(fā)言，發(fā)言人名單及順序、主題都是事先制定的，而且在全體會議開幕前就已經(jīng)把發(fā)言材料印出來了，大會發(fā)言與小組討論中的一些觀點沒有太大關(guān)聯(lián)。基本上是一個界別一個大會發(fā)言人，共14個名額，民主黨派和主要的界別都有發(fā)言名額。但這也不能容納所有的界別，宗教界、民族屆、文藝屆、社科界、體育屆等界別就沒有人發(fā)言。大會也不是在全部小組討論結(jié)束之后召開，而是在結(jié)束之前一天召開的，這樣無法把小組討論的成果反映到大會里來，體現(xiàn)不了全體大會的意義，有形式主義之嫌。大部分人的大會發(fā)言方式是念稿且語氣官方，沒有界別特色，有的話也只是個人特色。發(fā)言人以“我代表某界別來發(fā)言”開場，發(fā)言內(nèi)容是從背景、問題和原因、建議幾個方面來談，采取1、2、3列舉式陳述，風(fēng)格類似政府公文，凸顯觀點明確、理據(jù)充分。發(fā)言人中只有1人是以闡釋問題的方式來談的，語氣是探究式的。大會發(fā)言的第二階段是自由發(fā)言，這一階段的總時長沒有第一階段長，有5個人發(fā)言。由主持人選擇先舉手者發(fā)言，機會是平等的。對自由發(fā)言階段說什么，沒有規(guī)定。主持人把為數(shù)不多的發(fā)言機會首先是給了坐在前排的港澳委員，之后才是其他委員。港澳委員談港澳與G市如何合作的居多。本地委員從自己行業(yè)、企業(yè)談得多，似乎意在引起在場領(lǐng)導(dǎo)和媒體的重視，也有談公共性議題的，如生態(tài)環(huán)境、扶貧開發(fā)。這兩個階段的發(fā)言，因為主題是各發(fā)言單位自選的，就幾乎都沒有互動、交鋒，各說各的。而協(xié)商大會發(fā)言的意義就在于展現(xiàn)各個討論小組不同的觀點，并進行相互辯論，以便產(chǎn)生共識。

綜上所述，我國政治協(xié)商會議全體會議的討論程序需要在議題細化、小組劃分、平等發(fā)言、以辯論互動來強化反思等方面力求更加完善。

（四）以程序的合理性來看政治協(xié)商會議的討論方式問題

協(xié)商程序的合理性要求參與者公開表達的觀點清楚，具有邏輯性和可推論性。這是不同觀點相互辯論、批判的基礎(chǔ)，遵照這個要求才能形成公共審議。

在我國的政治習(xí)慣中，開會討論就等于是發(fā)言，權(quán)威者主持會議，主持人定調(diào)之后與會人員愿意發(fā)言的就自由發(fā)言，對發(fā)言方式、語氣、頻率等沒有形成什么規(guī)則，但最后一定有主持人進行主觀總結(jié)。中國人偏好以禮服人，發(fā)言時喜歡話只說三分，留下七分讓人去揣摩，不喜歡把話說得很透徹，認為意會比言傳更重要。在政協(xié)小組的討論中也出現(xiàn)了上述情況。協(xié)商民主理論是在西方的文化環(huán)境中興起的，它要求會議發(fā)言者把自己介紹給與會者，甚至通過自身背景資料來讓他人理解自己，把自己充分展現(xiàn)在與會者面前。在陳述觀點時，要充分呈現(xiàn)自己的偏好和理由，體現(xiàn)個性化的特質(zhì)。而在我國習(xí)慣于內(nèi)斂的文化氛圍中，有些委員不是沒有偏好要表達，而是不喜歡表達，或者不知道怎么表達才好。有的委員表達時，過于擅長政治修辭，把話說得很模糊，隱藏自己之所以如此主張的特殊背景，擔(dān)心因為自己的言論傷害到他人或者暴露了自己的無知。這種發(fā)言方式給說話者本身留下了很大余地，沒有偏激性，看起來似乎是促進溝通、包容他者的優(yōu)良作風(fēng)，但是因為表達的不充分，會造成他人理解上的困難，從而損害了協(xié)商民主對言談要具有合理性的要求，也不利于得出“深思熟慮”的結(jié)論。除了政治文化上的差異外，造成政治協(xié)商會議不能深入討論的另外一個原因是信息供給不足，讓參與者不知從何說起。

協(xié)商民主內(nèi)在地要求參與主體在多元信息的基礎(chǔ)上，通過呈現(xiàn)不同的事實而作出整體上最優(yōu)的決策。一般在協(xié)商活動開始準備之際，組織方就要為整個活動準備充分的信息，要從政府相關(guān)部門、非盈利組織、私人部門等廣泛收集信息，并且至少提前半個月提供給與會者。我們在參與式觀察中發(fā)現(xiàn)，G市政協(xié)全體會議在報到當(dāng)天才發(fā)放的會議資料非常簡單，主要是關(guān)于會議議程的，其中與協(xié)商討論主題相關(guān)的資料就是一份政府的工作報告或者政府對某項政策的說明、事先安排好的各民主黨派的大會發(fā)言稿。資料的提供者是政協(xié)，但是內(nèi)容主要是來自黨委和政府，文本和格式都是直接照搬政府文件，沒有說明和解釋的文字。在政協(xié)討論中，因為信息提供得不充分，就經(jīng)常發(fā)生如下這樣的事情：各種討論中主要是來自政府、黨委的領(lǐng)導(dǎo)人或者知情人來對協(xié)商主題進行解釋和說明。在G市某次政協(xié)常委會議上，市長對協(xié)商主題的解釋就占了全部會議時間的三分之二，真正用來進行討論的時間卻被擠占了。有的政協(xié)委員在討論中也不敢輕易發(fā)言，怕不了解情況說了被人笑話。協(xié)商討論會往往就變成了信息通報會。而信息通報功能是完全可以在正式討論之前開展的，討論中的發(fā)言信息則是不同觀點的表達與反思，而不是理解和消化說明材料。信息在政府、黨委與政協(xié)委員之間的不對稱分布，勢必造成委員在認知上的弱勢地位。如果委員出于社會壓力不敢說出自己的真實判斷，那么整個決策咨詢過程中就會出現(xiàn)許多“認知死角”，大家只是在追隨和放大信息壟斷者的觀點。這是協(xié)商的失敗。因此，應(yīng)該基于政治協(xié)商信息的對稱分布要求給信息弱勢者以特別關(guān)照，提前準備全面的會議資料和說明材料，甚至可以提供專家證言。只有具備了這些必要的信息，政協(xié)委員們才能有充分而權(quán)威的證據(jù)來支撐自己的觀點，進行對話討論。

（五）以程序的反思性來看政治協(xié)商會議的共識機制建立問題

在政治協(xié)商中如何建立共識機制，是深化協(xié)商民主的核心問題。協(xié)商民主下的共識是基于轉(zhuǎn)變個體偏好、理解他人的基礎(chǔ)上形成的。從執(zhí)政黨關(guān)于發(fā)揮政協(xié)作用的文件和政協(xié)章程來看，執(zhí)政黨與各黨派、各界別達成共識的機制是實體性的政治準則，即愛國主義、中國特色社會主義這樣的政治價值觀。各種協(xié)商會議更像是展現(xiàn)這種共同價值的形式，會議過程儀式感十足，包括上文所講的突出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的問題，而忽略了會議的審議功能。在G市政協(xié)討論中很難發(fā)現(xiàn)差異，頂多是對事實和問題從不同角度進行表述，避免價值觀上的沖突和辯論，這樣無法展現(xiàn)出價值的多元與對立。委員們總是喜歡往好處說，偏重求同。這樣的“求同”、“共識”，不是在差異化的基礎(chǔ)上形成的，沒有對各種意見背后的認知進行溝通，達成的共識也不穩(wěn)定。而今，強調(diào)政治協(xié)商會議是社會主義民主——協(xié)商民主的體現(xiàn)，這需要形成新的共識機制?，F(xiàn)代民主的概念認為民主是一個過程，強調(diào)多元主體的參與?！昂饬咳嗣裾f(xié)價值的標準，除了結(jié)果性標準之外，還有一個過程性標準，即政協(xié)民主的充分性、參與主體的平等性、議事規(guī)則的公平性、履職過程的程序化規(guī)范性程度、公開透明程度等方面的標準。按照這種標準所開展的履職活動，無論結(jié)果如何，其過程本身就是一個增進團結(jié)、發(fā)揚民主、凝聚人心、彰顯價值的過程，本身就是人民政協(xié)履行職能的重要成果和價值體現(xiàn)?！雹?協(xié)商民主下的參與應(yīng)該是各委員能夠平等地參與到對話討論中來，以議題為中心，展示不同的觀點和理由，特別是支持、反對的理由要充分展現(xiàn)，經(jīng)由討論者選擇、合并、優(yōu)化，不斷減少分歧，才能達成共識。達成共識的機制首先應(yīng)建立在一定的程序之上，否則共識很難達成。

因此，政治協(xié)商會議的大會發(fā)言應(yīng)該讓不同的小組能夠進行互動，增強討論的反思性。現(xiàn)在G市的做法是各個小組分別討論，而小組大多是按照界別來固定劃分的，各個界別對同一個問題的看法可能不同，應(yīng)該在大會上展現(xiàn)個小組的觀點，進行相互辯論，而不是讓各個小組帶著自己的觀點回去。會議期間，雖然有簡報提供，簡報摘錄了各小組討論中各位委員發(fā)言的觀點，但是沒有一個公共論壇，讓這些有差異的觀點進行進一步的溝通。這就是我們在觀察中發(fā)現(xiàn)的“回音壁”現(xiàn)象，小組成員因其社會背景相似，觀點亦多有相似之處，在討論中會不斷放大和重復(fù)相同、相近的觀點，而排斥其他的觀點。各小組若不在全體會議的大會發(fā)言階段進行互動，是很難有什么共識的。而浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)舉行的民主懇談會，則把小組討論和全體會議結(jié)合得很好，其程序是兩輪合議。先是圍繞某議題進行小組討論，緊接著進行全體會議，之后再進行小組討論，最后再進行一次全體討論。這樣的程序設(shè)計看似復(fù)雜，卻很好地促進了反思性。多元的觀點在小組進行表達，形成小組共識。在全體大會上，小組觀點則被看成是多元觀點，各小組的觀點需要在全體會議上進行整合。全體會議上形成的認知再反饋到小組成員中，促其修正自己的觀點，激發(fā)新的認知，之后再進行大會整合。這樣反復(fù)的過程對產(chǎn)生真實的共識有莫大助益。民意測驗的結(jié)果也表明，不少于兩成的參與者在協(xié)商前后觀點有改變。政協(xié)全體會議由小組討論到大會合議，其思路是對的，但是要按照協(xié)商民主的要求，落實兩種討論的實際功能，而不是做成毫不相干的東西。G市政協(xié)全體大會上的指定發(fā)言，完全可以轉(zhuǎn)換成各小組討論意見的報告。自由發(fā)言則可以轉(zhuǎn)換成不同委員之間的相互提問和回答，給在場反思提供程序空間，以深化認知和理解。

（六）以程序的回應(yīng)性來看政治協(xié)商會議協(xié)商成果的效力問題

協(xié)商效力是協(xié)商活動所能夠產(chǎn)生的影響力，對于協(xié)商主體來說具有重要的意義。如果協(xié)商活動就是說說而已，對相關(guān)決策活動起不到任何作用，政協(xié)委員自然就覺得外在的效能感低下，再次參與協(xié)商的積極性就會下降?，F(xiàn)在的政治協(xié)商規(guī)程強化了協(xié)商的效力?！吨泄睪市委政治協(xié)商規(guī)程》第7條規(guī)定：協(xié)商活動要形成會談紀要，報送相關(guān)部門和民主黨派；“市委或市政府及職能部門的主要負責(zé)同志和有關(guān)負責(zé)同志要親自閱批政治協(xié)商成果的辦理情況，特別重要的政治協(xié)商成果要列入市委常委會會議或市政府常務(wù)會議進行研究，形成采用成果的意見，作為市委、市政府決策的重要依據(jù)。市委、市政府的督辦部門要將市委常委會會議或市政府常務(wù)會議對政治協(xié)商成果的討論決定，市委、市政府負責(zé)同志的批辦意見納入督辦范圍。各承辦單位要及時向市委、市政府的督辦部門和市各民主黨派反饋辦理進度與有關(guān)情況。市委辦公廳原則上在三個月內(nèi)書面向參加協(xié)商的市各民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)反饋辦理結(jié)果?！币?guī)程第四章則專門規(guī)定了政治協(xié)商的保障措施，要求必須協(xié)商的議題經(jīng)過協(xié)商才能納入決策，建立協(xié)商結(jié)果落實督辦的聯(lián)系會議制度，把領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子是否重視協(xié)商納入其考核的指標。從上述規(guī)定來看，我國非常重視把協(xié)商活動納入公共決策，從制度上保障政治協(xié)商活動的效力。相比國外的協(xié)商活動，我國在協(xié)商活動的回應(yīng)性方面更有保障，國外并無明文規(guī)定協(xié)商的結(jié)果政府必須采納，政府是在民意政治的壓力下考慮是否接受協(xié)商結(jié)果。

但是，這里要提出的是協(xié)商的結(jié)果是否一定要制度化處理的問題。在規(guī)程里用的詞語是“協(xié)商成果”，但對何謂“成果”，沒有指明；把協(xié)商成果納入決策，但對怎樣納入，也沒有指明?！俺晒笔琴澇苫蚍磳σ庖姡€是各種意見及其理由？由于我國的政治協(xié)商會議在小組討論和大會發(fā)言時都沒有當(dāng)眾形成書面性的共識或者結(jié)論，政府采納了什么意見很難得知。我國的政治體制是代議制政府，政府對人民負有政治責(zé)任，公共決策的責(zé)任最后也是由政府來承擔(dān)。因此，政府部門不見得要對協(xié)商活動產(chǎn)生的結(jié)論照單全收，而應(yīng)該去研究委員提出的某觀點的理由到底是什么，去尋找觀點背后所訴求的社會核心價值。政府要回應(yīng)的是后面的部分，而不是簡單的贊成或反對意見。只有這樣，政治協(xié)商會議才能起到?jīng)Q策前咨詢的作用，否則協(xié)商活動只能成為政府背書的工具。

三、結(jié)語

國內(nèi)諸多研究成果都論證了中國人民協(xié)商會議內(nèi)含協(xié)商民主的精神，但是其解釋方式有理想主義之嫌，即用規(guī)范的理論來解釋現(xiàn)實，而且只是選取了部分現(xiàn)實來適應(yīng)抽象的理論模式。在研究政治現(xiàn)象時，應(yīng)該把現(xiàn)實放在首位。通過比較G市政治協(xié)商會議的運行過程與協(xié)商民主規(guī)范的差異，可以看到我國現(xiàn)實中政治協(xié)商體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力邏輯，而不是平等的民主邏輯；協(xié)商的目的在于咨政，而不是決策。從政治學(xué)的視角來看，政治協(xié)商會議的本質(zhì)體現(xiàn)為統(tǒng)一戰(zhàn)線下不同類型的精英之間的合作博弈，使之完全符合協(xié)商民主的規(guī)范還不太可能。政治協(xié)商會議的程序之所以如此安排，是因為除了民主審議功能之外，它同時還要承擔(dān)其他方面的功能。因此，需要在中國民主轉(zhuǎn)型這個大背景下從人民政治協(xié)商會議本身來看待其民主化問題，研究精英博弈如何走向制度化。協(xié)商技術(shù)的植入是促使其民主化的一種途徑。本文認為，政治協(xié)商會議可植入的協(xié)商技術(shù)有優(yōu)化議程控制權(quán)、保持主持人中立、提高小組和大會討論質(zhì)量、重視共識機制的設(shè)計、明確協(xié)商結(jié)果的效力、改善信息供給。在這些技術(shù)工具中，可先從容易實現(xiàn)的地方著手突破，如提供充分的信息、提高小組討論和大會討論質(zhì)量。本文的局限在于仍然是用規(guī)范理論的一些準則來要求現(xiàn)實應(yīng)該如何改進，其實政治運作程序的變化不在于技術(shù)、工具供給不足，而是政治需求的問題。政治協(xié)商會議如何變成協(xié)商民主的一種形式，關(guān)鍵在于組織化的政治力量有沒有合作、協(xié)商的政治需求。

注釋：

① 何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法與實踐》，中國社會科學(xué)出版社2008年版；李凡主編：《溫嶺實驗與中國地方參與式預(yù)算改革》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版。

② 徐斯儉、吳建忠：《在治理改革中走向民主：浙江溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參與式預(yù)算之個案研究》，《中國大陸研究》2011年第1期。

③ 馬得勇、張國亞：《選舉抑或協(xié)商：對兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主模式的比較分析》，《國外理論動態(tài)》2015年第6期。

④ 任中平：《四川選舉民主與浙江協(xié)商民主》，《探索》2011年第1期。

⑤ 朱分華、張煒、袁文峰：《協(xié)商民主的理性基礎(chǔ)解讀——以1946年中國政治協(xié)商會議為例》，《東南大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2009年第S2期。

⑥ 何包鋼：《從協(xié)商民主看政治協(xié)商會議》，《學(xué)習(xí)時報》2009年10月19日；何包鋼：《儒式協(xié)商：中國威權(quán)性協(xié)商的源與流》，黃徐強譯，《政治思想史》2013年第4期；林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期。

⑦ 肖巧平：《論政治協(xié)商程序的完善——基于協(xié)商民主的視角》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

⑧ 《中國人民政協(xié)全書》上卷，中國文史出版社1999年版，第987頁。

⑨ 陳平：《把握定位、價值和優(yōu)勢 推進人民政協(xié)協(xié)商民主實踐創(chuàng)新發(fā)展》，《人民政協(xié)報》2013年2月6日。

作者簡介：朱海英，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）