珠三角區(qū)域水污染治理合作機制研究

李靜

[摘 要]隨著珠三角區(qū)域一體化程度的深化，水環(huán)境保護壓力與日俱增，而傳統(tǒng)的水污染管理體制協(xié)調(diào)性不足，難以應(yīng)對珠三角地區(qū)水污染的區(qū)域性特點與跨界水污染問題，亟需予以變革，構(gòu)建科學(xué)的水污染治理合作機制。珠三角區(qū)域探索已經(jīng)形成了較為有效的水污染治理合作機制，即以環(huán)境保護合作協(xié)議為基礎(chǔ)形成的聯(lián)席會議機制、水污染防治協(xié)作機制和五級河長協(xié)調(diào)機制。在一定程度上，有效地統(tǒng)籌珠三角地區(qū)各政府、部門合作共治水污染，雖然取得了一定成效，但仍面臨一系列困境。為此，應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護合作協(xié)議的執(zhí)行力，加強水污染防治協(xié)作機制的協(xié)調(diào)性，推動河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上的協(xié)同，促進各行政主體合力共治水污染，保障珠三角區(qū)域的水環(huán)境安全。

[關(guān)鍵詞]珠三角區(qū)域;水污染治理;合作機制

一、引言

2010年國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）將珠三角①定位為全國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。據(jù)統(tǒng)計，2017年珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值達75809.74億元，占廣東省經(jīng)濟總量的79.67%②。然而，不容忽視的是，在經(jīng)濟發(fā)展取得豐碩成果的同時，珠三角水污染問題卻日益凸顯，主要呈現(xiàn)為中心城市污染向區(qū)域性污染蔓延的特點③。同時，跨界水污染問題也非常嚴(yán)重，例如廣州和佛山的跨界河段水口水道水質(zhì)為劣V類④。水是人類賴以生存的基本物質(zhì)條件，珠三角區(qū)域的水污染勢必威脅公眾的生命健康和財產(chǎn)安全，嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。珠三角地區(qū)政府非常重視水污染防治，已出臺了一系列的治理政策和措施①，使珠三角地區(qū)江河水質(zhì)得到明顯改善②，但與《南粵水更清行動計劃（2013—2020）》所要求的，到2020年珠三角區(qū)域消除劣V類的目標(biāo)尚有差距。而且隨著珠三角優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略以及粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的深入實施，珠三角區(qū)域的開發(fā)將縱深拓展，一體化程度不斷加深，水環(huán)境保護壓力勢必與日俱增。

結(jié)構(gòu)決定功能，只有科學(xué)的體制才能實現(xiàn)高效的管理，厘清環(huán)境管理體制是進行高效環(huán)境管理的核心問題③。2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條首次提出國家對水資源實行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第8條規(guī)定：環(huán)境保護主管部門是水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，其他相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)進行監(jiān)督管理;縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的措施對策，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，明確了地方政府的環(huán)境責(zé)任。自此，中國形成了流域管理與行政管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制。

流域水污染防治執(zhí)法涉及“上下游、左右岸”不同行政區(qū)域以及不同職能部門之間的關(guān)系。以屬地管理和部門管理為基礎(chǔ)的管理體制難以兼顧流域的整體性和系統(tǒng)性，且缺乏合理、高效的合作機制協(xié)調(diào)地方利益和部門利益。一方面，各地方人民政府處于不同的發(fā)展階段，利益訴求和環(huán)境執(zhí)法能力不盡相同。相應(yīng)地，各地政府在水污染防治目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法尺度等方面存在差異，難以協(xié)同④。另一方面，涉水部門眾多，職責(zé)分散切割了水污染防治的整體性，并且部門權(quán)責(zé)模糊執(zhí)法效能低下⑤。因此，現(xiàn)行的管理體制模式在應(yīng)對珠三角區(qū)域水污染問題的廣泛性、復(fù)雜性以及水生態(tài)系統(tǒng)的綜合性、整體性時，存在明顯的不足。珠三角區(qū)域水環(huán)境管理體制改革迫在眉睫。

在強力推進生態(tài)文明建設(shè)的背景下，2017年10月，黨的十九大報告提出要“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，對深化機構(gòu)和行政體制改革作出重要部署。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出將環(huán)境保護部的職責(zé)，國土資源部監(jiān)督防治地下水污染的職責(zé)，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理的職責(zé)等進行整合，組建生態(tài)環(huán)境部。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（廳字〔2018〕70號），將構(gòu)建“生態(tài)環(huán)境治理體系”作為部門職能，新設(shè)水生態(tài)環(huán)境司。設(shè)立環(huán)境保護大部制有利于克服原環(huán)境治理體制中職能分割的問題，從而理順政府和部門間在珠三角區(qū)域水污染治理中的關(guān)系，形成權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、環(huán)節(jié)互動、運轉(zhuǎn)高效的工作格局。

二、珠三角區(qū)域水污染治理合作機制的現(xiàn)狀

鑒于傳統(tǒng)水污染管理體制在應(yīng)對珠三角區(qū)域水污染問題上的協(xié)調(diào)性不足，國家層級在水污染治理合作機制上進行了一系列改革，珠三角地區(qū)也不斷探索予以回應(yīng)，形成了以環(huán)境保護合作協(xié)議為基礎(chǔ)的聯(lián)席會議機制、水污染防治協(xié)作機制和河長制的五級協(xié)調(diào)機制這三類水污染治理合作機制。

（一）以環(huán)境保護合作協(xié)議為基礎(chǔ)形成的聯(lián)席會議機制

珠三角地區(qū)早期水污染治理合作機制的構(gòu)建，是由各經(jīng)濟圈的環(huán)境保護主管部門通過簽訂區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議，形成聯(lián)席會議機制?！吨橹薪h(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》（2009）、《廣佛肇經(jīng)濟圈建設(shè)環(huán)境保護合作協(xié)議》（2009）、《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》（2010）等環(huán)境合作協(xié)議的達成，是珠三角地區(qū)水污染合作治理的開端。以《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》（2009）為例，2009年5月，珠海、中山、江門三市環(huán)境保護局簽署該協(xié)議，明確在飲用水資源保護、跨市河流水質(zhì)、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互動機制、跨界環(huán)境違法案件區(qū)域移送機制、區(qū)域環(huán)境事故協(xié)調(diào)機制以及環(huán)境宣傳工作互動等環(huán)境事務(wù)上進行行政協(xié)作。以這些環(huán)境保護合作協(xié)議為依托，珠三角各地方政府間建立了一套以聯(lián)席會議為平臺的跨區(qū)域聯(lián)防共治模式，借助召開聯(lián)席會議，遵循約定的行政協(xié)作方式，針對區(qū)域內(nèi)突出的水污染問題，探討合作治理舉措。

珠三角各行政主體在不抵觸法律的前提下，簽訂了環(huán)境保護合作協(xié)議，制定了合法、合理的水污染治理措施，以滿足不同行政主體的治理需要，及時解決滯后性問題，同時兼顧治理上的困難和需要，找到了理想與現(xiàn)實的平衡點。因此，聯(lián)席會議機制的革新之處在于通過協(xié)議約定各政府間行政協(xié)作的內(nèi)容和方式，協(xié)調(diào)各地方政府間水污染防治的職權(quán)，使合作機制更加暢通、高效。

（二）水污染防治協(xié)作機制

2013年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第20條也規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制?！?015年4月，國務(wù)院印發(fā)實施的《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號，以下簡稱《水十條》）要求加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立全國水污染防治工作協(xié)作機制，珠三角被列入重點區(qū)域。2015年12月，為貫徹落實《水十條》，廣東省環(huán)境保護廳設(shè)立珠江三角洲區(qū)域水污染防治聯(lián)席會議制度。在此基礎(chǔ)上，2016年，廣東省環(huán)境保護廳設(shè)立了珠三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組。協(xié)作小組在職權(quán)運行方面進行了以下探索：（1）創(chuàng)建工作協(xié)調(diào)小組。組長由中共中央政治局委員、省委書記兼任，成員包括珠三角各地級市以上市和順德區(qū)政府及各省級部門主要負責(zé)人。參與領(lǐng)導(dǎo)的高級別表明了廣東省政府治理珠三角水污染的決心。（2）制定決策執(zhí)行機制。廣東省環(huán)境保護廳負責(zé)協(xié)作小組的決策落實、聯(lián)絡(luò)溝通、信息通報、保障服務(wù)等日常工作。（3）成立珠三角區(qū)域水污染防治的輔助機構(gòu)。由水污染防治相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的多位專家學(xué)者共同組成珠三角水污染防治協(xié)作專家小組，為珠三角區(qū)域水環(huán)境問題的研判、水污染防治效果的評估及綜合防治政策措施的研究決策提供咨詢服務(wù)。

水污染防治協(xié)作機制對管理體制的革新體現(xiàn)在以下兩方面：其一，水污染防治協(xié)作機制在職權(quán)配置上有一定的制度創(chuàng)新，幾乎囊括了珠三角水污染防治的所有職能部門和水污染相互影響的重要區(qū)域，并以解決水污染問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)配置珠三角區(qū)域水污染防治的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)。其二，水污染防治協(xié)作機制針對水污染區(qū)域性的特點，試圖對水污染防治的“地方保護主義”和“部門本位主義”作出回應(yīng)，通過部門協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)作，建立區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控制度，以實現(xiàn)珠三角水污染合作治理。

（三）五級河長協(xié)調(diào)機制

河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的水污染治理制度①。由各級黨委和政府主要負責(zé)人擔(dān)任“河長”，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的整治及管理，以實現(xiàn)河道水質(zhì)和水環(huán)境的持續(xù)改善。廣東省的河長制最先試行于城市河流的污染治理，2015年推廣到廣州等十個城市，再延伸到山區(qū)的河流污染治理。當(dāng)前，各地方政府已快速搭建各級河長的組織架構(gòu)，截至2018年9月，廣東省已設(shè)立河長37871名②。中國法律明確規(guī)定，地方政府是本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體③。同時，環(huán)境保護“黨政同責(zé)”理念也被付諸實踐，相繼被《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕45號）和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》（廳字〔2016〕45號）采納④。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號，以下簡稱為《意見》），推行河長制。為落實該《意見》，2017年5月，廣東省委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)了《廣東省全面推行河長制方案》，在充分重視水資源跨界性的基礎(chǔ)上，建立起區(qū)域與流域相結(jié)合的省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級河長體系。2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定，建立河長制⑤，標(biāo)志著河長制正式入法。因此，河長制的法制基礎(chǔ)是環(huán)境保護的黨政同責(zé)制度和政府環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制。

珠三角區(qū)域的五級河長協(xié)調(diào)機制對水污染管理體制革新的意義在于：確立了“一級抓一級，層層抓落實”的工作格局，推動各機構(gòu)之間開展水污染防治的行政協(xié)作，形成了水污染治理的合作機制。一方面，河長制強化了地方黨政負責(zé)人的水治理責(zé)任，協(xié)調(diào)了多個地方政府共同管理跨界河流的問題，有利于破除地方政府各自為政的難題。另一方面，由當(dāng)?shù)攸h政負責(zé)人擔(dān)任河長，在不突破現(xiàn)行各部門的權(quán)力配置的框架下，促使相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合，從整體上統(tǒng)籌了水污染治理相關(guān)部門的資源，實現(xiàn)合作和集中治理水污染。

縱觀珠三角區(qū)域水污染治理合作機制的形成與發(fā)展，環(huán)境政策伴隨著環(huán)境法律的變革，相互依存，互為表里，在水污染合作治理中發(fā)揮了重要作用，具有不可替代的功能與價值⑥?！吨腥A人民共和國水污染防治法》等環(huán)境法律為行政權(quán)力提供了硬性的法律約束，并為行政機關(guān)的行政行為提供了法律遵循。在環(huán)境政策方面，環(huán)境保護合作協(xié)議作為一項政策工具，被引進地方政府合作治理區(qū)域水污染問題的實踐?！端畻l》是對《中華人民共和國水污染防治法》基本規(guī)定的細化，彌補了法律剛性有余、彈性不足的缺陷。而《意見》《廣東省全面推行河長制方案》等則是在同時涉及黨委、政府職責(zé)的領(lǐng)域，由黨政聯(lián)合出臺政策文件。在環(huán)境法合作原則指導(dǎo)下，通過環(huán)境法律和環(huán)境政策的聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)了珠三角區(qū)域水環(huán)境管理體制變革，構(gòu)建了水污染治理合作機制①。

三、珠三角區(qū)域水污染治理合作機制的困境

珠三角區(qū)域水污染管理體制在變革中，逐漸形成了較為有效的水污染治理合作機制，但仍面臨諸多問題，如何破解這些困境，就成為管理體制變革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（一）環(huán)境保護合作協(xié)議執(zhí)行不力

以環(huán)境保護合作協(xié)議為基礎(chǔ)的聯(lián)席會議機制有效地打破了行政區(qū)劃壁壘，提升了珠三角區(qū)域水污染治理的一體化程度，但是在實踐中并未達到預(yù)期效果。2011年，受上游惠州市博羅縣園洲、石灣等鎮(zhèn)排放的污水污染，處于沙河末端的東莞市石龍鎮(zhèn)水質(zhì)受到嚴(yán)重影響，石龍鎮(zhèn)試圖根據(jù)《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》，與惠州市協(xié)同治理沙河。但惠州市認(rèn)為沙河不屬于跨界河，是博羅境內(nèi)的主要排污河，東莞市綱要辦指出該協(xié)議沒有明確治理沙河的污水排放事項，建議由兩市的水務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)②，最終未能通過召開聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決該問題。

珠三角區(qū)域聯(lián)席會議機制在水污染合作治理實踐中收效甚微的主要原因有以下兩點：一是環(huán)境保護合作協(xié)議的法律權(quán)威性不足。雖然在學(xué)理上，有學(xué)者提出“行政協(xié)議”的學(xué)術(shù)概念③，對區(qū)域政府間聯(lián)席會議制度締結(jié)的協(xié)議進行了定性④，并被廣泛接受⑤。但從實在法的角度看，環(huán)境保護合作協(xié)議的法律性質(zhì)尚不明確。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（2018）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）的規(guī)定，地方政府對本行政區(qū)劃內(nèi)的事項有綜合行政管理權(quán)，即地方政府有權(quán)就屬于綜合管理事項的水污染治理問題行使管理權(quán)⑥?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（2014）規(guī)定了跨行政區(qū)域的重點區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制?！董h(huán)境保護部關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕64號）則要求建立定期聯(lián)席會商機制，以解決跨省流域水污染糾紛。但上述法律、部門規(guī)范性文件均未規(guī)定政府間對水污染治理事項簽訂協(xié)議的法律性質(zhì)、法律效果等。法律權(quán)威性的不足，必然降低其對各協(xié)議簽訂行政主體的拘束力，降低協(xié)議的執(zhí)行性。二是環(huán)境合作行政協(xié)議自身存在法律漏洞，如內(nèi)容不完整、行政協(xié)作方式缺乏操作性等。以《廣佛肇經(jīng)濟圈建設(shè)環(huán)境保護合作協(xié)議》為例，協(xié)議分為“指導(dǎo)思想”“合作內(nèi)容及方式”“合作機制”及“其他”四部分，但并未明確合作治理中的各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且未規(guī)定主體間責(zé)任分擔(dān)和責(zé)任追究的內(nèi)容。由于執(zhí)行事項不明確、協(xié)議本身缺乏強制執(zhí)行力，且缺乏責(zé)任條款，區(qū)域內(nèi)的行政主體在追求短期經(jīng)濟利益的過程中，選擇性地履行甚至不履行協(xié)議要求的水污染治理任務(wù)，導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境利益成為“公地悲劇”的產(chǎn)物，跨區(qū)域水污染治理問題依舊沒有解決。

（二）水污染防治協(xié)作機制協(xié)調(diào)性不足

值得肯定的是，水污染防治協(xié)作機制以問題為導(dǎo)向，集中調(diào)集所需資源，采取一切可用手段，務(wù)求實現(xiàn)治理目標(biāo)。但從治理機制長效運轉(zhuǎn)的角度看，該機制變革在如何協(xié)同處理珠三角各行政區(qū)域的經(jīng)濟要素及社會公眾參與問題上尚存探討空間。

從新公共管理角度看，公共治理體制的本質(zhì)特征是由政府與社會共同治理公共生活，并且強調(diào)在政府的公共服務(wù)中引進市場的激勵管理機制和私人部門的管理辦法，同時要求政府、市場和社會組織三方合作，構(gòu)成治理的主體①。若單獨變革行政體制，而缺乏經(jīng)濟體制和社會公眾的互聯(lián)互動，必然會導(dǎo)致協(xié)作失敗，其原因有如下兩方面：其一，當(dāng)前珠三角各行政區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導(dǎo)致地方政府的發(fā)展任務(wù)各有不同②，因而各地政府在水污染防治上的政治意愿、資金投入也存在差異。變革區(qū)域行政管理體制要求屬地環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型為區(qū)域環(huán)境管理模式，這無法繞開不同行政區(qū)域如何追求社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實問題。其二，在中國長期采取行政管制模式治理水污染的背景下，公眾更多的是被動參與，存在明顯依賴政府的思想，主體責(zé)任意識淡薄。可見，如何增強水污染防治協(xié)作機制中行政體制與市場機制、公眾參與制度的協(xié)調(diào)性是亟需解決的問題。

（三）河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策中有待協(xié)同

河長制是由各級黨政負責(zé)人擔(dān)任河長，以“首長承包制”為主要形式協(xié)調(diào)治理水環(huán)境，其本質(zhì)上是對環(huán)境公共權(quán)力的整合，是對以往環(huán)境治理多部門主導(dǎo)模式的革新③。河長制的規(guī)范依據(jù)同時涉及黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律，而其產(chǎn)生與發(fā)展也經(jīng)歷了從政策試點到法律保障的變革歷程。在法律層面，《中華人民共和國水污染防治法》（2017）對河長制作了原則性規(guī)定。在珠三角區(qū)域的實踐過程中，河長職責(zé)的依據(jù)主要來源于政策層面的《意見》和《廣東省全面推行河長制方案》。另外，在中國現(xiàn)行的環(huán)境法律中，《中華人民共和國水污染防治法》（2017）明確規(guī)定了涉水監(jiān)管部門的法定職責(zé)：環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)實施監(jiān)督管理。河長制將過去的水環(huán)境管理“部門負責(zé)”模式轉(zhuǎn)型升級為“首長負責(zé)、部門共治”，實際上，由黨政負責(zé)人承擔(dān)涉水監(jiān)管部門原有的部分職責(zé)④。河長制是對現(xiàn)行水環(huán)境管理體制的升級和補充，其重點在于克服和矯正涉水監(jiān)管部門在分散管理中協(xié)調(diào)不力等內(nèi)生困境。這就涉及河長的職責(zé)配置、河長與涉水監(jiān)管部門職責(zé)的界分等問題。但現(xiàn)行法在河長的法定職責(zé)配置，河長職責(zé)與水污染管理部門職責(zé)的劃分，以及河長的職權(quán)運行機制等方面均缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定。

對于上述問題，法律層面目前還未見回應(yīng)和跟進，在珠三角河長制推進的實踐中也沒有得到有效回應(yīng)。《廣東省河長制工作方案》規(guī)定了河長對跨行政區(qū)域的管理責(zé)任、對本級相關(guān)部門和下級河長的考核等工作職責(zé)，但在河長與涉水監(jiān)管部門職責(zé)的界分方面尚有待探索?？偠灾壳昂娱L制存在河長的職責(zé)非法定，河長與涉水監(jiān)管部門職責(zé)界分不明，以及政策主導(dǎo)有余而法律供給不足等問題。這些問題恰好說明了河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上有待協(xié)同。黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策應(yīng)在河長職責(zé)問題上形成協(xié)作關(guān)系，使其相輔相成、共同發(fā)揮作用，以保障河長制有效運行。

四、珠三角區(qū)域水污染治理合作機制困境的解決建議

目前，珠三角區(qū)域水污染治理合作機制中存在諸多困境，已不能滿足水資源可持續(xù)供給的需要，難以應(yīng)對與日俱增的水環(huán)境保護壓力。對此，筆者提出以下建議，以期構(gòu)建高效、暢通的合作機制。

（一）增強環(huán)境保護合作協(xié)議的執(zhí)行力

從珠三角區(qū)域水污染治理的實踐來看，聯(lián)席會議機制運行欠佳的重要阻礙是環(huán)境保護合作協(xié)議的執(zhí)行不力。造成執(zhí)行不力的原因在于法律權(quán)威性不足和條款內(nèi)容不完備。要確保環(huán)境保護合作協(xié)議得到良好的執(zhí)行，除了要明確法律性質(zhì)、法律效力外，還要完善協(xié)議條款內(nèi)容，使其更具可操作性。

在珠三角地區(qū)，環(huán)境保護合作協(xié)議的法律性質(zhì)、法律效力是模糊的。美國地方政府協(xié)作也通過政府間協(xié)議的方式進行。根據(jù)美國憲法第1條第10款第3項的規(guī)定：“無論何州，未經(jīng)國會同意……不得與另一州或外國締結(jié)協(xié)定或條約?！倍覅f(xié)定的效力優(yōu)先于各州締約協(xié)議之前頒布的法規(guī)和之后新制定的法規(guī)。由國家立法程序，將政府間合作協(xié)議納入司法監(jiān)督范圍內(nèi)，所以協(xié)議對締約各方有強制力。鑒于美國的實踐經(jīng)驗和珠三角地區(qū)的現(xiàn)狀，為增強協(xié)議的法律權(quán)威性，可以通過國家立法的形式，明確珠三角地區(qū)政府間合作協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力，賦予其應(yīng)有的法律地位。

為促使各行政主體聯(lián)合執(zhí)法，在保留協(xié)議原則性條款的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)完善以下內(nèi)容：首先，加入明確成員方的權(quán)利及義務(wù)條款。其次，規(guī)定協(xié)議的違約責(zé)任條款。環(huán)境保護合作協(xié)議在本質(zhì)上是契約，若成員方拒不履行協(xié)議，或者違反了協(xié)議的約定，構(gòu)成違約，則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。但是由于協(xié)議是一種公法契約，異于私法契約，其違約責(zé)任的具體條款也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，不是嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是違約方因不履行義務(wù)而表失某些權(quán)利，即某些合作內(nèi)容的停止以及某些優(yōu)惠的取消。最后，可以規(guī)定強制執(zhí)行的條款。為了增強協(xié)定的執(zhí)行力，可以在不與法律相抵觸的前提下約定強制執(zhí)行的條款，強制要求各行政主體加強聯(lián)合治理珠三角區(qū)域的水污染問題。

（二）加強水污染防治協(xié)作機制的協(xié)調(diào)性

《水污染防治行動計劃》要求：“堅持政府與市場協(xié)同，堅持全民參與，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的水污染防治新機制?！币獙⑹袌鰴C制和公眾參與制度引入水污染治理合作機制中，以激發(fā)市場資源和公眾資源的潛力，同時避免各地方政府受資源制度的約束而在水污染防治中“各自為政”的情況。

“政治發(fā)展之不能脫離互惠，絲毫不少于經(jīng)濟發(fā)展之不能脫離交換。發(fā)展必須源于互惠并服務(wù)于互惠。”①引入市場機制主要是通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，在珠三角區(qū)域內(nèi)各地方之間進行利益補償或成本分擔(dān)，建立一體化的區(qū)域排污權(quán)交易市場機制和市場化的橫向生態(tài)補償機制，促進該地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。公眾不僅是水污染的受害者，而且是水污染防治的監(jiān)督者和參與者，更是水污染防治的直接受益者①。構(gòu)建公眾參與機制的關(guān)鍵在于：一要強化公眾參與決策的深度和廣度。在水污染防治決策環(huán)節(jié)，既要賦予公眾對區(qū)域水質(zhì)、重點污染源等相關(guān)信息的知情權(quán)，也要賦予公眾參與制定水污染防治規(guī)則等實體性權(quán)利。二要完善社會組織提起環(huán)境公益訴訟制度，借助社會公眾力量監(jiān)督水污染防治中“政府失靈”以及“市場失靈”的情形，形成全社會監(jiān)督的良性機制。

（三）推動河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上的協(xié)同

協(xié)同的前提不在于黨規(guī)、法律和政策是否有相同或相似之處，而在于強調(diào)協(xié)同目的的一致性②。建立河長制的目的在于彌補現(xiàn)行水環(huán)境管理體制協(xié)調(diào)性的不足。在此目標(biāo)指引下，應(yīng)提升黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策對河長職責(zé)所規(guī)范內(nèi)容的協(xié)同性，以避免河長制在運行中出現(xiàn)職責(zé)不明、與涉水監(jiān)管部門職責(zé)劃分不明等問題。

“行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項職權(quán)”③，即行政機關(guān)必須依法行政，而職權(quán)法定是依法行政的基礎(chǔ)。因此，明確河長的職權(quán)、職責(zé)，是行政法構(gòu)建河長制的基礎(chǔ)④。這就要求河長的職權(quán)、職責(zé)分工、權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)清晰、明確，并納入法治軌道，避免權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督，從而依靠法治力量保障河長制的長久施行。在立法層面，建議立法機關(guān)在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》（2017）第5條的規(guī)定，制定《河長制實施條例》實施細則⑤，即明確各級河長、涉水監(jiān)督管理部門的職責(zé)，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)下的部門聯(lián)動、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制，明確河長對本級相關(guān)部門和下級河長的考核問責(zé)機制及信息共享等工作機制，從而保障河長制的規(guī)范運行，約束潛在的權(quán)力恣意。在《河長制實施條例》實現(xiàn)河長職責(zé)法定化、河長制運行機制穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政策普遍性、指導(dǎo)性和靈活性的特點，以克服法律為追求確定性、穩(wěn)定性而容易導(dǎo)致僵化的不足。所以，仍需要靈活的具體政策來細化和落實相關(guān)的法律制度，以嚴(yán)格的黨政問責(zé)等形式保障河長制的有效運行。

五、結(jié)語

在黨中央強力推進生態(tài)文明建設(shè)的背景下，珠三角區(qū)域在實踐過程中已探索形成了較為有效的水污染合作治理機制，但仍有待完善。筆者認(rèn)為，未來還需增強環(huán)境保護合作協(xié)議的執(zhí)行力，加強水污染防治協(xié)作機制的協(xié)調(diào)性，推動河長職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上協(xié)同，促進各主體合力共治污染，保障珠三角區(qū)域的水環(huán)境安全;同時要破解困境，為人民營造宜居生活環(huán)境而不斷探索創(chuàng)新，構(gòu)建高效、暢通的水污染治理合作機制，以鐵腕治污的決心和魄力為生態(tài)文明建設(shè)護航。

責(zé)任編輯：徐 敏